Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 134/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 258/2017 de 18 de Junio de 2018

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2
ALBACETE
SENTENCIA: 10134/2018
Recurso Apelación núm.258 de 2017
Toledo
S E N T E N C I A Nº 134
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATI VO. SECCIÓN 2ª.
Iltmos. Sres.:
Presidenta:
D.ª Raquel Iranzo Prades
Magistrados:
D. Jaime Lozano Ibáñez
D. Miguel Ángel Pérez Yuste
D. Ricardo Estévez Goytre
D. Constantino Merino González
En Albacete, a dieciocho de junio de dos mil dieciocho.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-
La Mancha, los presentes autos número 258/17 del recurso de Apelación seguido a instancia de UNIÓN
AUTONÓMICA DE LA CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS DE CASTILLA-LA
MANCHA (CSIF), representada por la Procuradora Sra. Naranjo Torres y dirigida por el Letrado D. César
Jesús Viana López, contra la CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE LA
JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA , que ha estado representada y dirigida por el Sr.
Abogado del Estado, sobre MODIFICACIÓN R.P.T. ; siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel
Pérez Yuste.

Antecedentes

PRIMERO. - Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Toledo de 17-5-2017 , recaída en los autos del recurso contencioso- administrativo nº 368-2016.

Dicha sentencia contiene el siguiente fallo: Desestima el recurso interpuesto por la entidad UNIÓN AUTONÓMICA DE LA CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS DE CASTILLA-LA MANCHA, contra la resolución de la CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA de fecha 22-7-2016, por la que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario de la PRESIDENCIA DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, resolución administrativa que confirmamos por ser ajustada a Derecho; con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente, que no podrán superar la cantidad de 300,00 euros, y por todos los conceptos.



SEGUNDO.- El recurrente interpuso recurso de apelación alegando que concurrían las circunstancias para que fuera estimado el mismo.

Concretamente alega: a) Modificación de la RPT sin previa negociación con los Sindicatos. Infracción de los principios de buena fe y voluntad negociadora. STSJ de CLM nº 509/2013 de 26 de junio de 2013.

b) Dichos puestos de trabajo, encuadrados en el Órgano Directivo -Secretaría General de Presidencia-, y que son: -Código: 00030, Jefe de Sección Administrativa, Grupo BC, Nivel 22.

-Código: 09668, Jefe de Sección Administrativa, Grupo BC, Nivel 22.

-Código: 12496, Jefe de Negociado Administrativo, Grupo CD, Nivel 18., no pueden proveerse por libre designación -LD-, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.2 de la ley de empleo público de Castilla-La Mancha 4/2011.

c) Falta de motivación para cambiar la forma de provisión de los citados puestos; aplicación al caso de autos de la doctrina de la Sala en Sentencia de 15-10-2015 en el Rec. nº 386/2012 .



TERCERO.- El apelado se opuso señalando el acierto y corrección de la sentencia apelada.

Dice: a) Un eventual pronunciamiento estimatorio no afectaría a actos firmes no recurridos, como han sido la convocatoria ulterior del concurso por libre designación y adjudicación de las plazas.

b) Existe justificación diferente, pues con la modificación aprobada se recuperaba las características que tenían estos puestos con anterioridad a la Orden de 9-1-2013; está acreditada la especial responsabilidad de las funciones asignadas, con plena disponibilidad de horario, y se ignora que se trata de homologar estos puestos con otros análogos.



CUARTO.- Recibidos los autos en esta Sala, se formó el correspondiente rollo de apelación, y no habiéndose opuesto la inadmisibilidad del recurso ni solicitado prueba, se señaló votación y fallo; llevada a cabo la misma, quedaron los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre la falta de negociación de la modificación de la RPT con los Sindicatos.

Este motivo ha de rechazarse; se indica en la sentencia de instancia, y resulta del expediente, que consta el ' certificado de la DIRECCIÓN GENERAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, emitido en fecha 1-8-2016 (folio 12 del expediente administrativo), en la reunión de la Mesa Sectorial de Personal Funcionario de Administración General, celebrada en fecha 11-7-2016, se negoció la modificación puntual de la Relación de Puestos de Trabajo, afectando, entre otros, a los puestos antes referidos. No puede por ello apreciarse la falta de negociación que se esgrime por la entidad sindical recurrente '.

El dato formal no se discute; bien es cierto que por el Sindicato se alega que, con independencia de ello, existió infracción de los principios de buena fe y voluntad negociadora, y trae a colación lo que dijimos al respecto en la sentencia STSJCLM nº 509/2013 de 26 de junio de 2013.

Pues bien, sobre este planteamiento, y a los efectos de que el Tribunal pudiera valorar la concurrencia del motivo alegado, era imprescindible un análisis minucioso de las circunstancias habidas cuando se llevó este a la Mesa negociadora; qué se dijo por unos y por otros...; y para ello el examen del Acta levantada dicho día, cobra especial relevancia; a falta de prueba sobre esto, en principio consideramos que se ha cumplido el requisito de la negociación previa.



SEGUNDO. - Sobre si dichos puestos pueden ser provistos por LD.

Establece el artículo 70.2 de Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha : '2. La libre designación es la forma de provisión de los puestos que tienen establecida expresamente dicha forma en la relación de puestos de trabajo.

Solo se pueden proveer por el procedimiento de libre designación los siguientes puestos de trabajo: a) Las jefaturas de las unidades administrativas y los puestos de asesoramiento técnico especialmente cualificado que dependan directa e inmediatamente de las personas titulares de los órganos directivos, de apoyo o asimilados o del personal directivo profesional.

b) Los puestos de dirección de centros que, por sus especiales características, así se determinen en las relaciones de puestos de trabajo.

c) Los de secretaría personal.

d) Los puestos de los gabinetes, cuando estén reservados a personal funcionario '.

Hemos de decir, en primer lugar, que la modificación operada en la RPT, no encuadra la modificación en concreto apartado de los indicados, lo que de por sí es indicativo de la improcedencia.

No cabe en el apartado a), pues aun siendo los puestos afectados 'Jefes de Unidad Administrativa', es preciso que dependan directa e inmediatamente de las personas titulares de los órganos directivos , y es claro que en este caso los puestos afectados dependerían del 'Jefe de Área de Asuntos Generales o de los Jefes de Servicio de Presupuestos y Contratación o de Servicio Jurídico y de Personal', que son del Grupo A y Nivel 30 o 28; éstos, sí dependerían, directa e inmediatamente de Secretaría General de Presidencia.

En la sentencia apelada se indica que ' en el informe ampliatorio emitido por el Servicio de Régimen Jurídico y Personal de la citada Secretaría General de 11-5-2016 , en el que se recoge que los referidos puestos fueron objeto en la anterior legislatura de una modificación a la inversa, y que obedeció a un cambio de adscripción de dichos puestos. Asimismo, en este último informe señala que, en una anterior modificación de la relación de puestos de trabajo, no se incluyeron estos puestos, debido a que se encontraban incluidos en la fase de resultas de un concurso general de méritos que se estaba pendiente de resolución final, reiterando las razones de homologación de estos puestos con otros similares, cuya provisión es mediante el procedimiento de libre designación ', para justificar el cambio.

También en dicho informe, en el último párrafo del apartado primero sobre las razones justificativas, indica que, ' En virtud de dicho razonamiento es lógico entender que, una vez que dichos puestos de trabajo vuelven a ser adscritos a la Presidencia con motivo de la nueva estructura de la Administración Regional, surgida del Decreto 46/2015, de 05/07/2015 y, en nuestro caso, del Decreto 80/2015, de 14/07/2015, por el que se establece la estructura orgánica y se fijan las competencias de los órganos integrados en la Presidencia de la Junta de Comunidades de su nivel, características y funciones, que ocupan los demás funcionarios de la Presidencia con funciones similares, dado que, sobre todo, quedan sometidos a idénticas necesidades de disponibilidad horaria que, junto con las competencias que se ejecutan por los órganos de la Presidencia, más de carácter representativo-institucional y político, hacen de estos puestos que deban ser asimilados a puestos de gabinete , y por tanto, a entrar de nuevo en los requisitos previstos para los puestos de libre designación por el artículo 70.2 de la Ley 4/2011 , de 1 O de marzo, del empleo público de Castilla-La Mancha .' (negrita y subrayado nuestro).

Pues bien, hemos de decir, que, dado el carácter excepcional que debe tener este sistema de provisión, no cabe una interpretación por extensión, analogía o asimilación, como parece desprenderse de dicho informe; por lo tanto, o son puestos de gabinete y por tanto se encuadrarían en el apartado d), o no lo son; y obviamente, no lo son, pues el Gabinete es Órgano Directivo propio.

En definitiva, seguimos sin saber en qué apartado del artículo 70.2 de la ley 4/2011 se justifican y encuadran dichos puestos, y a la Administración correspondía decirlo para justificar, como presupuesto esencial, el cambio.



TERCERO.- Sobre la motivación de la modificación de la RPT.

a) Doctrina general : El que el/los puestos/s cupiera/n dentro de los enumerados con carácter tasado en el artículo 70.2 de la Ley 4/2011 , constituía presupuesto básico e imprescindible para que pudiera operar el cambio en la forma de provisión, pero no el único, pues es preciso justificar de forma adecuada el cambio en atención a sus funciones y por su especial responsabilidad y confianza ( artículo 80.2 de la Ley 7/2007 -EBEP-).

En demanda y recuso e apelación se menciona y transcribe la sentencia de esta Sala de 15-10-2015 - ROJ: STSJCLM 2987/2015 -, trufada a su vez de múltiples resoluciones del TS que recogen principios, criterios y requisitos en relación con esta forma de provisión de los puestos de trabajo. Y así se recoge: ' Debemos traer a colación la doctrina del Tribunal Supremo al respecto, para determinar si en este caso está justificado el sistema de provisión (libre designación) elegido por la Administración.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 abril 2000 recuerda que '... el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad; d) la objetivación de los puestos de esta última clase ('especial responsabilidad') está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, 'en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos' y serán públicas, con la consecuente facilitación del control...'.

Como señala la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7) de 1 julio 2009 .

'Y no está de más reiterar lo que ya esta Sala ha dicho en recursos de casación sustancialmente coincidentes con el actual: que la sentencia recurrida es coherente con la jurisprudencia de la Sala que insiste en el carácter excepciones que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que cuando se considere necesario acudir a él se haga, también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse ( sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/200 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ), entre otras). Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta.

...La singular naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos, como razones que podrían, en su caso, justificar el recurso a este sistema excepcional de provisión, han de expresarse debidamente y no pueden presumirse. Su concurrencia debe ser explicada a partir de las funciones que les corresponden de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, aquí no se ha hecho'.

En el mismo sentido se pronuncia la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7) de 7 abril 2008 .

'Aclarado este punto, en la Sentencia de 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ) hemos reiterado que este procedimiento de la libre designación '(...) es efectivamente uno de los sistemas previstos por la Ley 30/1984, 2317, 2427 para proveer los puestos de trabajo reservados a funcionarios públicos. Así lo dispone su artículo 20.1 b), precepto de carácter básico conforme al artículo 1.3 de ese mismo texto legal (...). La jurisprudencia que ha interpretado este precepto (...) ha sido constante a la hora de recordar el carácter excepcional de esta forma de provisión de puestos de trabajo y de imponer a la Administración la carga de justificar que procedía recurrir a él en cada caso. Son tan numerosas las Sentencias que se pronuncian en este sentido que basta con mencionar solamente algunas de las más recientes, como las de 12 de marzo de 2.007 (casación 1620/2002 y 12 de febrero de 2007 (casación 6735/2001 6 de noviembre de 2006 (casación 4576/2001 )'.

En aquélla misma Sentencia y respecto de la utilización de este sistema para proveer puestos de Jefe de Servicio dijimos que no era conforme a Derecho.

'por no haberse justificado que las características de los puestos, es decir, de las funciones o tareas que tenían asignadas, implicasen carácter directivo o una especial responsabilidad. Se trata de las Sentencias de 5 de febrero de 2007 (casación 6336/2001 , 22 de enero de 2007 (casación 73310/2001 y 4 de diciembre de 2006 (casación 7392/2000 )'.

Además, añadíamos: 'Asimismo, de ellas puede extraerse la conclusión de que no se ajusta a las exigencias del artículo 20.1.d) de la Ley 30/1984 , tal como lo ha entendido la jurisprudencia, la atribución generalizada de carácter directivo o de especial responsabilidad a una pluralidad de puestos de trabajo. Por el contrario, lo que esta Sala viene poniendo de manifiesto es que ha de justificarse, caso por caso, que, respecto de cada puesto de trabajo cuya provisión se pretende realizar por el procedimiento de libre designación, se dan las circunstancias necesarias, en razón de la naturaleza de su cometido, la dificultad o especial responsabilidad que implica, para apartarse de la regla constituida por el concurso.

A todo esto se ha de añadir que cuando la Ley 30/1984 dice, en la redacción de su artículo 20.1 b ) introducida en 1988 y vigente al aprobarse el acuerdo impugnado en la instancia, que determinados puestos -que menciona- pueden ser cubiertos por libre designación cuando así lo determinen las relaciones de puestos de trabajo, no está diciendo que todos los de ese tipo, por ejemplo, de Subdirector General o de Delegado o Director regional o provincial, pueden, por el solo hecho de serlo, ser provistos de ese modo excepcional ya que, también respecto de ellos rige la exigencia de que la naturaleza de sus funciones comporte carácter directivo o especial responsabilidad. Y, naturalmente, será preciso justificarlo, lo cual requerirá de una motivación más o menos intensa según cuál sea el puesto en cuestión. Así, por ejemplo, no será la misma la que haga falta cuando se trate de la Secretaría de un alto cargo, o de uno de sus asesores, que cuando se trate de una Subdirección General'.

Por otra parte, la Sala ha rechazado que sea suficiente para cumplir la exigencia de justificación de la que habla la jurisprudencia que el puesto en cuestión ocupe la posición de vértice de una determinada demarcación territorial ( Sentencia de 15 de octubre de 2007 (casación 6333/2002 y las que en ella se citan).

A la luz de las anteriores consideraciones, debemos estimar el primer motivo de casación, ya que la decisión de utilizar el procedimiento de libre designación para cubrir los veintitrés puestos de los que estamos hablando no está justificada suficientemente en la Memoria que acompaña a la Relación de Puestos de Trabajo. Solamente ofrece afirmaciones de carácter general que no descienden al análisis de las funciones específicas de cada uno de ellos ni se detienen en sus características esenciales. Aunque, efectivamente, habla de dificultad, responsabilidad, comunicación, coordinación, control e inspección, dirección de recursos humanos y de otros conceptos semejantes e, incluso, de confianza respecto de los Directores de Espacio Natural, da por supuestos que las concretas funciones de los puestos de trabajo implican todas esas características' .' < /i> b) Su aplicación al caso de autos.

A diferencia de lo que entiende el Tribunal de Instancia, la motivación que se ofrece por la Administración y recoge la Sentencia apelada en el Fundamento Jurídico Segundo, entendemos que es insuficiente por genérica y porque no desciende, desde el plano de las funciones de dichos puestos, a justificar, caso por caso, las razones por las que dichos puestos tienen carácter directivo y una especial responsabilidad.

No es razón la 'necesidad de homologar estos puestos con los de otras Direcciones generales y otro órganos de la Presidencia, que tengan estas mismas características y efectúen funciones similares a las encomendadas por estos', desde el momento en que no cabe aplicar, como hemos dicho, criterios de analogía o similitud, dado el carácter excepcional, y porque seguimos sin saber cuáles son las funciones que implican tan especial responsabilidad; y no olvidemos que son puestos de funcionario cuyo Grupo y Nivel no presuponen, en principio y sin mayor justificación, que sus funciones sean de tal naturaleza. Como decíamos, es preciso justificar, caso por caso, y descendiendo al plano de las funciones, tal forma de provisión, y esto no se hace.



CUARTO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , no se imponen costas en ninguna de las dos instancias.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,

Fallo

1.- Estimamos el recurso de apelación.

2.- Revocamos la sentencia de instancia.

3.- Estimamos el recurso contencioso administrativo.

4.- Anulamos la Resolución de 22/07/2016, de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, por la que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario de la Presidencia de la Junta (DOCM 148 de 29 de julio de 2016) y cuantos acuerdos traigan causa en la misma.

5.- No se imponen costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA .

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D.

Miguel Ángel Pérez Yuste, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que, como Secretario, certifico en Albacete, a dieciocho de junio de dos mil dieciocho.