Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 136/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 20/2017 de 01 de Marzo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a 1 de marzo de dos mil diecinueve.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D.
CARLOS ALTARRIBA CANO, Presidente, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES
RODRÍGUEZ y Dª LUCÍA DÉBORA PADILLA RAMOS, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 136
En el recurso contencioso-administrativo número 20/2017, deducido por D. Pelayo y Dª Pura frente a
la resolución de 2 de diciembre de 2016 del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración
del Territorio, que dispuso inadmitir el recurso extraordinario de revisión presentado por aquéllos contra la
resolución de 28 de enero de 2010 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y
Vivienda, que ordenó la restauración de la legalidad urbanística en el expediente DU-40/09.
Ha sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA; siendo Magistrada Ponente Dª
DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a los demandantes para que formalizaran la demanda, lo que verificaron mediante escrito solicitando se dictara sentencia que anulase la resolución recurrida y, admitiendo el recurso extraordinario de revisión, procediese a anular la resolución de 28 de enero de 2010 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, al estar caducada la acción para la restauración de la legalidad urbanística objeto del expediente DU-40/09.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó el dictado por la Sala de sentencia que, con desestimación del recurso, declarase la conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada, absolviendo a esa Administración de tal demanda.



TERCERO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del asunto para el día 27 de febrero de 2019.



QUINTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Han de ser tenidos en cuenta, a efectos de la resolución de la litis, los siguientes datos que se desprenden del expediente administrativo y de los presentes autos: -mediante resolución de 28 de enero de 2010 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda se acordó, en el expediente NUM000 , el restablecimiento de la legalidad urbanística en relación con la construcción de una vivienda unifamiliar de una planta de altura en forma rectangular y de superficie aproximada de 70 m2, con terraza cubierta en la fachada principal de la construcción de superficie aproximada de 20 m2, en la parcela 11 del polígono 18 del término municipal de Nules, en suelo calificado por el planeamiento del municipio como no urbanizable común.

-en fecha 18 de octubre de 2016 D. Pelayo y Dª Pura interpusieron, al amparo del art. 125.1.b) de la Ley 39/2015 , recurso extraordinario de revisión contra la precitada resolución de 28 de enero de 2010, alegando haber tenido conocimiento de un informe interno de la Abogacía General de la Generalitat de 23 de enero de 2013 que determinaba la nulidad de la expresada resolución de 28 de enero de 2010.

-por resolución del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 2 de diciembre de 2016 se dispuso, a tenor del art. 126 de la Ley 39/2015 , inadmitir el aludido recurso extraordinario de revisión, razonando dicha resolución que el documento invocado por los recurrentes ni era de aparición reciente ni tenía valor esencial para la decisión del asunto, ni evidenciaba un error en la resolución recurrida. Añadía esa resolución que la interpretación de la norma que llevaba a cabo el expresado informe de la Abogacía General de la Generalitat de 23 de enero de 2013 había sido superada por un nuevo informe de la Abogacía General de 10 de agosto de 2016.

-frente a dicha resolución de 2 de diciembre de 2016 dedujeron D. Pelayo y Dª Pura el recurso contencioso- administrativo de autos.



SEGUNDO.- En la demanda, los actores alegan la improcedente inadmisión por la resolución administrativa impugnada del mencionado recurso extraordinario de revisión, por cuanto el nuevo informe de la Abogacía General de la Generalitat de 10 de agosto de 2016 a que se alude en aquella resolución no resultaba aplicable al presente caso, al venir referido a la LOTUP, mientras que las obras en cuestión habían finalizado antes incluso de la entrada en vigor de la LUV, no siendo posible trasladar, ni siquiera por analogía, las conclusiones del informe de 10 de agosto de 2016 a las previsiones de retroactividad de la LOTUP.

Aducen asimismo los demandantes que el informe de la Abogacía de la Generalitat de 23 de enero de 2013 provocó un cambio de criterio en la aplicación de la LUV por la Administración autonómica en relación con la prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanístico en los supuestos anteriores a la entrada en vigor de esa ley, cambio de criterio que pone de relieve que la indicada resolución de 28 de enero de 2010 partió de un error de base en el presupuesto que tomó en consideración para ordenar el restablecimiento de la legalidad urbanística: la construcción que ejecutaron en la parcela 11 del polígono 18 del término municipal de Nules estaba completamente finalizada y dispuesta para servir a su fin en febrero de 2004, por lo que, en atención a ese informe de la Abogacía de la Generalitat de 23 de enero de 2013, no podría haber sido adoptada la resolución de restablecimiento de la legalidad urbanística de 28 de enero de 2010 por haber caducado el plazo legal de cuatro años de que disponía la Administración para ejercitar la acción.

Por todo lo anterior solicitan los demandantes que se dicte por la Sala sentencia que anule la resolución del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 2 de diciembre de 2016 y, teniendo por admitido el recurso extraordinario de revisión, proceda a anular la resolución de 28 de enero de 2010 al estar caducada la acción para la restauración de la legalidad urbanística objeto del expediente DU-40/09.

La Administración demandada se opone a las alegaciones impugnatorias y pretensiones de los demandantes y sostiene, en síntesis, la adecuación a derecho de la resolución impugnada por éstos.



TERCERO.- El art. 125.1.b) de la Ley 39/2015 establece que contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias enumeradas en ese precepto legal, entre ellas, en lo que a efectos de esta litis interesa, 'que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida'. La dicción del precepto es igual a la que recogía el art. 118.1 , 2ª, de la Ley 30/1992 .

Según tiene manifestado de forma constante la doctrina jurisprudencial, el recurso extraordinario de revisión que se regulaba en el art. 118 de la Ley 30/1992 era un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados -sólo los motivos tasados enumerados en dicho precepto legal-, impedía examinar cuestiones que debían haberse aducido mediante los recursos administrativos ordinarios o en el recurso jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, y por ello ha de evitarse en sede contencioso-administrativa que al socaire de un recurso jurisdiccional entablado contra un acto administrativo resolutorio de un recurso extraordinario de revisión pueda insistirse en materias que son propias de los recursos ordinarios administrativos. En este sentido se pronuncia, entre otras, la STS 3ª, Sección 6ª, de 6 de mayo de 2015 -recurso de casación número 519/2013 -, que añade lo siguiente, esencial para la resolución de la presente litis: '...es reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que el recurso de revisión es, por su propia naturaleza, un recurso extraordinario y sometido a condiciones de interpretación estrictas, que significa una derogación del principio preclusivo de la cosa juzgada derivado de la exigencia de seguridad jurídica, que, en los específicos supuestos determinados en la Ley como causas de revisión, debe ceder frente al imperativo de la Justicia, configurada en el artículo 1.1 de la Constitución Española como uno de los valores superiores que propugna el Estado Social y Democrático de derecho en que se constituye España ( SSTC, entre otras muchas, 124/1984 y 150/1993 ). El recurso de revisión está concebido para remediar errores sobre los presupuestos fácticos de la infracción y, desde luego, no puede promoverse como consecuencia únicamente de un error iuris. Así lo tiene declarado la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en diversas resoluciones... Y en esa línea restrictiva de la institución impugnatoria debe señalarse que la jurisprudencia, como antes se apuntó, viene declarando que para el concreto supuesto de que el recurso de revisión se funde en la existencia de documentos que obrasen en el expediente o se aportasen con posterioridad, es necesario que el documento tenga un carácter esencial y, de otra parte, que evidencie el 'error de hecho' ( sentencias de 17 de mayo de 2.013, recurso de casación 1.781/2012 )'.

Ese error de hecho tiene que versar, según la jurisprudencia, sobre una circunstancia puramente fáctica que hubiere dado lugar a la nulidad de la resolución, debiendo poseer el error las notas de ser evidente, indiscutible y manifiesto, es decir, ha de ser patente y claro, y resultar sin necesidad de acudir a interpretaciones de las normas jurídicas aplicables, ni de sustituir el criterio jurídico resolutorio del órgano que ha adoptado la decisión en que se entienda cometido el error, ya que no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica.

Más en concreto, acerca de la circunstancia que preveía el art. 118.1 , 2ª, de la Ley 30/1992 relativa a la aparición de documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida, el Tribunal Supremo ha señalado que 'los documentos susceptibles de incluirse en la repetida causa 2ª, aunque sean posteriores, han de ser unos que pongan de relieve, que hagan aflorar, la realidad de una situación que ya era la existente al tiempo de dictarse esa resolución, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal en ese momento; y, además, que tengan valor esencial para resolver el asunto por tenerlo para dicha resolución la situación que ponen de relieve o que hacen aflorar. Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto que tomó en consideración o del que partió aquella resolución' ( STS 3ª, Sección 3ª, de 22 de mayo de 2015 - recurso de casación número 4060/2012 -).



CUARTO.- En el caso de autos es claro, en aplicación de la jurisprudencia transcrita, que no concurren las circunstancias del art. 125.1.b) de la Ley 39/2015 invocadas por los actores. Esta Sala y Sección se ha pronunciado ya en anteriores sentencias dictadas en supuestos similares al presente -conociendo de otras resoluciones autonómicas de inadmisión de recursos extraordinarios de revisión presentados por otros interesados fundados también en el informe de la Abogacía General de la Generalitat de 23 de enero de 2013-, sobre la relevancia a efectos de tales recursos extraordinarios del precitado informe de 23 de enero de 2013, habiendo declarado que se trata de un informe administrativo interno que no tiene el carácter de 'documento de valor esencial' exigido en el art. 118.1 , 2ª, de la Ley 30/1992 . Cabe citar en este sentido la sentencia nº 244/18, de 22 de abril de 2018, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 99/2015 , devenida firme, que en lo que ahora importa razona lo siguiente: 'En el caso que nos ocupa la resolución recurrida rechaza de plano el recurso de revisión al considerar, conforme al art. 119 de la misma ley , que el recurso no se funda en alguna de las causas previstas a tal fin, por una parte al considerar difícilmente conceptuable un informe no vinculante de la Abogacía de la Generalitat, como documento esencial, y asimismo en orden a cuestiones fácticas relativas a la conclusión de las obras.

El documento en cuestión ha sido aportado por la Administración demandada a instancia de la actora, tratándose de un informe solicitado por la Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial sobre potestad de restauración de legalidad en suelo no urbanizable protegido de fecha 23 de enero de 2013, emitido en el seno de un concreto expediente.

Los documentos de valor esencial para la resolución del asunto son aquellos respecto de los cuales quepa suponerse que de haber tenido conocimiento el órgano decisor, habría resuelto en sentido diverso.

En este caso, se trata de un informe no vinculante, del cual puede considerarse razonablemente que si la Dirección General recaba un informe jurídico sobre determinada cuestión, se sujete al sentido del mismo a la hora de resolver; ahora bien no cabe obviar que el informe en cuestión fue recabado en el seno de otro expediente, y que esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse con reiteración acerca de la interpretación de lo concerniente a la vigencia de la disposición sobre imprescriptibilidad contenida en la LUV, en relación a situaciones anteriores, en forma distinta a la concluida por dicho documento; doctrina, esta sí, vinculante para la Administración demandada'.

Y concluye dicha sentencia de la Sala nº 244/18 que el mencionado informe de la Abogacía General de la Generalitat de 23 de enero de 2013 'constituye un parecer jurídico no vinculante, contradicho precisamente por esta Sala y que por tanto debía en lo sucesivo sujetarse la Administración'.

Así pues, ese informe de la Abogacía General de 23 de enero de 2013 no es 'documento de valor esencial' susceptible de fundar un recurso extraordinario de revisión: fue emitido en el seno de un concreto expediente administrativo distinto al ahora concernido, y carece de todas formas de valor vinculante para la Administración actuante, al encontrarse ésta vinculada por los reiterados pronunciamientos de la Sala sobre la prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística. Además, dicho informe no pone de relieve la existencia de ningún error de hecho, sino un criterito jurídico en la aplicación de la prescripción de la indicada acción. Y por si todo ello no fuera suficiente, ha de repararse en que tal informe viene referido a la prescripción de la acción de restablecimiento en los supuestos de obras ilegales ejecutadas sobre suelo no urbanizable protegido, mientras que en el caso ahora enjuiciado las obras objeto del expediente NUM000 fueron realizadas por los actores en suelo calificado por el planeamiento del municipio de Nules como no urbanizable común.



QUINTO.- En definitiva, el repetido informe Abogacía de la Generalitat de 23 de enero de 2013 carece, contrariamente a lo que pretenden los demandantes, de toda relevancia a efectos de basar en él la concurrencia del motivo previsto en el art. 125.1.b) de la Ley 39/2015 , ni de ningún otro de los motivos contemplado en dicho precepto legal. Ante ello, ninguna incidencia tiene para la resolución del presente recurso que el informe de la Abogacía General de la Generalitat de 10 de agosto de 2016 se separara de las consideraciones de aquel otro informe anterior.

A resultas de todo lo fundamentado, la decisión de inadmitir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los ahora demandantes adoptada por la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda en fecha 2 de diciembre de 2016 se ajusta a lo establecido en el art. 126.1 de la Ley 39/2015 . Esta conclusión impide a la Sala entrar a analizar las alegaciones formuladas por los demandantes acerca de la prescripción de la acción de la Administración para incoar el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística DU-40/09.

Procede, en suma, la desestimación del recurso contencioso-administrativo de autos.



SEXTO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales a la parte actora, al haber sido desestimadas todas sus pretensiones.

No obstante, la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la citada ley , limita el importe de las costas, fijándolo en la cifra máxima total de 600 € por gastos de defensa y representación de la Administración demandada, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por esa parte, así como a la índole del asunto.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 20/2017, deducido por D. Pelayo y Dª Pura frente a la resolución de 2 de diciembre de 2016 del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, que dispuso inadmitir el recurso extraordinario de revisión presentado por aquéllos contra la resolución de 28 de enero de 2010 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, que ordenó la restauración de la legalidad urbanística en el expediente DU-40/09.

2.- Condenar a la parte actora al pago de las costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima total de 600 € por gastos de defensa y representación de la Administración demandada.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.