Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1360/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 50/2017 de 21 de Junio de 2018

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 1360/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO Nº 50/17
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
Dª. MARIA DEL ROSARIO CARDENAL GOMEZ
MAGISTRADOS
Dª. CRISTINA PAEZ MARTINEZ VIREL
D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA
Sección funcional 3ª
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En la Ciudad de Málaga, a veintiuno de junio de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
con sede en Málaga, el Recurso Contencioso-Administrativo número 50/17, interpuesto por ASOCIACION
EMPRESARIOS PROFESIONALES COMARCA DEL GUADALHORCE representada por el Procurador de los
Tribunales D. Ignacio Sánchez Díaz, contra la resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte
de la Junta de Andalucía de fecha 24 de junio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición
interpuesto contra la resolución de reintegro de subvención de 24 de marzo de 2015, en el que figura como
parte demandada la CONSEJERIA DE EDUCACION CULTURA Y DEPORTE DE LA JUNTA DE ANDALUCIA
representado y asistido por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, se procede a dictar la presente resolución.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de ASOCIACION EMPRESARIOS PROFESIONALES COMARCA DEL GUADALHORCE se interpuso recurso contencioso administrativo por medio de escrito de fecha 4 de septiembre de 2015, contra la resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 24 de junio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de reintegro de subvención de 24 de marzo de 2015.

El anterior recurso se tuvo por interpuesto por medio de decreto de fecha 17 de marzo de 2017, luego que remitidas las actuaciones por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior con sede en Sevilla en virtud de las normas de reparto de asuntos, se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 20 de abril de 2017 en el que se interesaba en síntesis, se estimara la demanda y se anulara la resolución impugnada.



SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por el término legal a las partes demandadas.

Por medio de escrito de fecha 5 de julio de 2017 el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de JUNTA DE ANDALUCIA compareció y contestó a la demanda, en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación al juzgado concluyó suplicando la admisión del escrito presentado y de la documental acompañada y que previos los tramites legales se dictase sentencia por la que se desestimase la pretensión de la actora.



TERCERO.- Por medio de decreto de fecha 13 de julio de 2017 se fijó la cuantía del recurso en 45.381,08 euros.

Por auto de fecha 13 de julio de 2017 se acordó recibir el procedimiento a prueba con el resultado que se puede consultar en las actuaciones, se dio traslado a las partes para que formularan conclusiones sucintas, trámite que evacuaron oportunamente, declarándose a continuación los autos conclusos por medio de diligencia de ordenación de fecha 4 de diciembre de 2017, se señaló seguidamente día para votación y fallo por medio de providencia de fecha 15 de junio de 2018.



CUARTO.- En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la impugnación de la resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 24 de junio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de reintegro de subvención de 24 de marzo de 2015 otorgada para la realización de acciones de formación prioritariamente a favor de trabajadores desempleados, que alcanza la suma de 20.646,08 euros más intereses legales, así como la anulación del crédito inicialmente comprometido de 24.735 euros pendiente de abono.

La resolución de reintegro se basa en que la recurrente no cumplió con los deberes de justificación de sumas invertidas en el curso de formación subvencionado por aplicación de sumas en exceso a gastos en alquiler de plataforma tecnológica, y por incumplimiento del compromiso de contratación del 60% del alumnado por empresas con compromiso asumido.

La recurrente alega que los costes de alquiler de la plataforma tecnológica están suficientemente justificados y se corresponden con la inversión en equipos y software necesario para el desarrollo del curso de programador informático. No se han verificado los incumplimientos del compromiso de contratación a que se refiere la Administración pues los alumnos renunciaron a sus contratos de manera voluntaria y han sido en su mayor parte ocupados por otras empresas a razón de sus conocimientos informáticos adquiridos, con lo que en definitiva considera agotado en fin último del a subvención. Impugna el cálculo de las sumas objeto de reintegro pues a su entender se parte de una base errónea en el cálculo del coeficiente coste alumno que es de 6.596 euros en lugar de los 6.694,86 euros que aplica la Administración por lo que el importe a razón de este incumplimiento sería de 32.980 euros en lugar de los 33.474,32 euros que imputa la Administración.

La Administración demandada se opone al recurso contencioso administrativo planteado solicita su desestimación y la confirmación de la resolución administrativa impugnada. Respecto de los gastos en concepto de alquiler de plataforma tecnológica los considera ajenos a la actividad de formación y coincidentes con una partida ya facturada por alquiler de equipos. Son diversos las irregularidades detectadas en la contratación de los alumnos que los son en parte por empresas no comprometidas con la formación subvencionada, para actividades ajenas a la actividad de programador, y en cualquier caso constatada la renuncia voluntaria de los alumnos a los contratos debieron ofrecerse a otros alumnos del curso compromiso que la actora no ha respetado. No existe error en el cálculo, aunque se consigne por error la cifra de 6.596 € por alumno la operación se realizó de acuerdo con el coste real 6.694,86 euros, que es el resultado de dividir el coste subvencionable por el número de alumnos que cursaron la actividad (13), este coste/alumno se múltiplica por el número de incumplimientos detectados (5)

SEGUNDO.- Para examinar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010, reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006, que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC .

Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.



TERCERO.- En el presente caso se acuerda el reintegro de las sumas anticipadas por la Administración concedente en base al incumplimiento de la subvencionada de su carga de justificación del destino de los importes objeto de la ayuda pública.

Esta resolución de reintegro encuentra su fundamento en lo establecido en el art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, que señala que 'procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

Por su lado el art. 30.2 de la LGS estatuye que 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

En nuestro caso los incumplimientos que se atribuyen a la subvencionada en la resolución de reintegro que son impugnados por la actora se resumen en: a) No se aceptan como subvencionables los gastos imputados bajo el concepto de 'alquiler de plataforma tecnológica' puesto que no son subvencionables partidas propias de cursos telemáticos dada la naturaleza presencial del curso, y por entender que esa concreta partida coincide en lo esencial con la incluida en la factura 3-A librada en concepto de alquiler de equipos informáticos.

En este punto asiste la razón a la recurrente, cuando la formadora se refiere a la plataforma tecnológica, esta identificando todo el soporte de softwarwe necesario para el desarrollo del curso de programador informático, como se han encargado de aclarar los testigos Sr. Carlos María y el responsable de la formación Sr. Apolonio , quienes han explicado que se pusieron a disposición de los alumnos 32 ordenadores, de los cuales 16 eran para practicas de montaje, contenían solo hardware como expresamente identifica la reseñada factura 3-A de 21 de octubre de 2011, mientras que la plataforma tecnológica incluye el conjunto de software de los restantes ordenadores a disposición de los alumnos, que el perito Sr. Carlos ha comprobado que corresponden con las necesidades del curso y su importe está acorde con los valores del mercado.

El motivo debe ser estimado considerándose justificadas las partidas referidas a facturas de alquiler de plataforma tecnológica que ascienden a un importe de 11.913,04 euros.

b) No se entienden justificados los gastos correspondientes a cinco alumnos que abandonaron las prácticas laborales sin agotar el período mínimo previsto en las bases de la subvención de seis meses.

Aun cuando la renuncia fuera voluntaria por parte de los alumnos, se han constatado irregularidades que no son salvables. Algunos de los alumnos no fueron contratados por las empresas que asumieron el compromiso de contratación al momento del otorgamiento de la subvención sino por terceras empresas.

Alguno de ellos prestó servicios ajenos a la materia del curso, se dice como conductor en una empresa ajena al compromiso de contratación. En todo caso se ha acreditado que la Asociación reclamante no ha ofertado estos contratos vacantes a ninguno de los restantes alumnos del curso, por lo que se infringe la previsión del art. 37.7 de la Orden de 23 de octubre de 2009 a la que se remite el convenio suscrito por la asociación de empresarios y la Junta de Andalucía.

El motivo de impugnación debe ser desestimado.

c) Respecto del cálculo del importe objeto de reintegro, la impugnación está netamente condicionada por la estimación parcial del recurso en en apartado a) del presente fundamento de derecho que afecta a la base de cálculo del reintegro. Por lo demás se aclara que la resolución de reintegro es correcta por cuanto tuvo en cuenta el número total de alumnos que cursaron la formación que fue de trece, el resultado del coeficiente coste/alumno fue multiplicado conforme a criterios de proporcionalidad que impone el art. 37 de LGS por el número de incumplimientos detectados que fue de cinco, todo ello conforme a la fórmula expresada por la Administración en su resolución de fecha 24 de junio de 2015, que es correcta. Sobre la nueva base resulta un incumplimiento de las bases de la subvención por importe de 38.056,26 euros, con fundamento en la siguiente fórmula: 98.940 / 13 alumnos x 5 incumplimientos = 38.056,26 euros.

La conclusión que de todo lo expuesto se extrae es que el reintegro alcanzará la cuantía de 13.315,02 euros, luego que se entiende justificado un 62 % de la inversión (60.890,02 euros), constatado el percibo anticipado de 74.205 euros, confirmando la anulación del crédito comprometido en la cuantía de 24.735 euros

CUARTO.- En cuanto al pago de las costas procesales de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de LJCA, de acuerdo con su redacción dada en la Ley 37/2011 de medidas de agilización procesal, en los casos de estimación parcial del recurso no se impondrán las costas procesales a cargo de ninguna de las partes de manera que cada una de ellas deberá hacer frente a las causadas a su instancia y a las comunes por mitad.

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D.

Ignacio Sánchez Diaz, en nombre y representación de ASOCIACION DE EMPRESARIOS PROFESIONALES DE LA COMARCA DEL GUADALHORCE contra la resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 24 de junio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de reintegro de subvención de 24 de marzo de 2015, que se anula en parte con el alcance señalado en el fundamento de de derecho tercero de esta sentencia, sin expresa imposición de las costas procesales causadas a cargo de ninguna de las partes.

Notifíquese la presente sentencia a las partes.

Contra esta sentencia cabe recurso de casación a preparar por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días a contar desde su notificación en los términos del art. 89.2 de LJCA.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN-. La anterior sentencia ha sido leída y publicada por los Magistrados que la suscriben estando celebrando audiencia pública de lo que yo la Secretaría. Doy fe.