Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1361/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 9/2018 de 08 de Octubre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

Recurso número 9/2018

SENTENCIA

Ilma. Sra. Presidente

Doña María Luisa Alejandre Durán

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Roberto Iriarte Miguel

Don Eugenio Frías Martínez

En la ciudad de Sevilla, a ocho de octubre de dos mil diecinueve. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 9/2018, interpuesto por ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA SERRANÍA SUROESTE SEVILLANArepresentada por la Procuradora Sra. García de la Borbolla Vallejo y defendida por letrado, contra resolución de JUNTA DE ANDALUCÍA (CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL)representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Es Ponente Dª. María Luisa Alejandre Durán.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.

SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.

TERCERO.- Se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 7 de octubre del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el recurso contra la Resolución de 20 de noviembre de 2017 de la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, en la que se reconoce y recupera el pago indebidamente percibido de la ayuda concedida para sufragar los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial contemplados en la medida 431 del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía y que se derivan de la gestión y ejecución del plan de actuación global en el marco 2007- 2013 expediente código deudor 222000104152, declarando procedente el reintegro de 65.397,11 €.

SEGUNDO.- la actora como Grupo de Desarrollo Rural y en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2007/2013, es una entidad que tiene encomendada la gestión de fondos públicos y por tanto intermediaria respecto de los beneficiarios finales de las ayudas-entidades promotoras de los concretos Proyectos de Actuación- y como beneficiario final de otras lineas de ayuda, como las encaminadas a sufragar los gastos de funcionamiento necesarios para garantizar el cumplimiento de las funciones que le son encomendadas para promover la diversificación económica y creación de empleo, riqueza y calidad de vida de los pueblos rurales andaluces, como es la que nos ocupa, cuya normativa autonómica e interna está constituida por el Decreto 506/2008 y Orden de 2 de junio de 2009 aprobándose una primera versión de Manual sobre procedimiento de gestión y control de las ayudas el 14 de julio de 2010 y otra el 11/10/2012.

Siguiendo las instrucciones de la Dirección General ante la parquedad de las bases reguladoras, se presentaron las solicitudes de pago entre julio de 2010 y 21 de diciembre de 2015 siendo las realizadas hasta mayo de 2011 objeto de otro expediente de comprobación que fue anulado en sentencia de esta Sala de 12 de septiembre de 2017.

A las otras solicitudes de pago a partir de 10 de noviembre de 2011 objeto actual, se acompañó una exhaustiva justificación de los gastos y pagos, que como reconoce la propia Administración fue objeto de los controles administrativos correspondientes y de fiscalización, prestando plena conformidad con la justificación previa a su pago.

El 16 de mayo de 2017 se dicta la resolución por la que se incoa procedimiento de reintegro por importe de 226.600,83 euros que se justifica sobre la base de partidas no elegibles y tras las alegaciones de la Asociación se redujo a 65.397,11 euros conforme a las especificaciones que se contienen en el Anexo sobre incidencias, no elegibilidad de determinados gastos, reducciones en los gastos de personal.

En las alegaciones a esa propuesta ya se puso de manifiesto la indefensión causada al no ser posible conocer más allá de la mera cifra global, los gastos concretos justificados y admitidos en su día y ahora excluidos sin motivo o razón, acompañando de nuevo toda la documentación justificativa ya comprobada y que fueron atendidas parcialmente reduciendo un 60% la cantidad a reintegrar y dictando la resolución de 20 de noviembre de 2017 que ahora revisamos.

TERCERO.- Contra ella se alza la actora y fundamenta la demanda en la prescripción de las solicitudes que fueron justificadas en 2011 y por tanto el acuerdo de inicio es posterior a los 4 años que establece el art 39 de la LGS, falta de motivación al modificar el resultado de una previa comprobación administrativa de justificación a través de un segundo procedimiento de comprobación con el mismo objeto y naturaleza, sin la previa revisión de oficio de los actos de comprobación, firmes y consentidos, y además resulta imposible deducir qué incumplimientos relacionados con el artículo 17 de la Orden reguladora imputa a la justificación de la parte de los gastos respecto de la que se mantiene el reintegro, puesto que la motivación es genérica.

Por último y en cuanto al fondo se alega la corrección de la justificación de los gastos cuyo reintegro mantiene finalmente la resolución.

CUARTO.- La naturaleza de la subvención ( donación modal ad causam futura), vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley General de Subvenciones 38/2003 y la Ley 3/2004 de la Comunidad Autónoma por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

El hecho de que se hubiera producido una comprobación con resultado favorable y abono, no impediría que la Administración pueda efectuar ulteriores controles y en caso de apreciar irregularidades iniciar el procedimiento de reintegro, por tanto conforme a la Ley General de Subvenciones no procedería la revisión de oficio ni la lesividad cuando concurra incumplimiento de lo dispuesto en las bases reguladoras, que la Resolución concreta en el artículo 17 de la Orden de 2 de junio de 2009 en relación al 37 de la Ley General de Subvenciones por incumplimiento de la obligación de justificación o insuficiencia de la misma detectada en el control que se refiere en el Acuerdo de inicio. Ahora bien se debe respetar el procedimiento que lo regula. Así el artículo 95 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones:

' Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones'.

Por su parte el Artículo 94establece las reglas generales del procedimiento:

1. En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado.

2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes.

3. El inicio del procedimiento de reintegro interrumpirá el plazo de prescripción de que dispone la Administración para exigir el reintegro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones .

4. La resolución del procedimiento de reintegro identificará el obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre de entre las previstas en el artículo 37 de la Ley y el importe de la subvención a reintegrar junto con la liquidación de los intereses de demora.

5. La resolución será notificada al interesado requiriéndose le para realizar el reintegro.

El artículo 95 bis de la Ley de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía dispone:

1. las actuaciones de control financiero se documentarán en informes, que reflejarán los hechos relevantes que se pongan de manifiesto, y tendrán el contenido, la estructura y los requisitos que se determinen por la Intervención general de la Junta de Andalucía..

2. Los informes se notificarán a los beneficiarios y a las entidades colaboradoras que hayan sido objeto de control. Una copia del informe se remitirá al órgano gestor que concedió la subvención, se notificará a este la necesidad de iniciar, en su caso, procedimientos de exigencias del reintegro de las subvenciones.

En el mismo sentido el artículo 96.2 del Reglamento de la LGS que recoge la obligación de dar traslado del contenido de la propuesta de inicio de reintegro formulada por la Intervención general de la Administración del Estado.

QUINTO.-. Pues bien de lo actuado en el expediente administrativo se observa que siguiendo el Manual sobre procedimiento de gestión y control de las ayudas, el órgano gestor y pagador llevó a cabo la comprobación administrativa y fiscalizadora de la ayuda previa al pago entre ellas la autenticidad de los gastos, que se realizaron en el período de elegibilidad y que eran subvencionables y todo ello a la vista de la documentación justificativa aportada con la solicitud o requerida posteriormente siguiendo instrucciones de la Dirección General creando una confianza legítima en el beneficiario sobre el cumplimiento de su obligación de justificación y la suficiencia de la misma.

Por lo que las actuaciones posteriores derivan, como se reconoce en la propuesta de inicio y en la propia resolución de reintegro del control de la condicionalidad de en relación a las medidas de ayuda de Desarrollo Rural.

En el presente caso a diferencia de otras resoluciones de reintegro que afectaban a los GDR en dicha medida 431 no se hace referencia a control financiero o de intervención sino a un control administrativo y motivado en los Anexos correspondientes donde se describen los gastos no elegibles siendo las razones que han conducido a la apertura del referido expediente.

Hay que tener en cuenta que la motivación es un medio de control de la causa de los actos de gravamen, de tal modo que su ausencia origina una situación de indefensión para los afectados que la Constitución prohíbe en el artículo 24. La motivación es la base para controlar los elementos reglados del acto, obviamente sometidos al ejercicio de las facultades revisoras de la instancia Jurisdiccional. Cumple diferentes funciones. Desde el punto de viste interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, y desde un punto de vista externo, da a conocer al interesado las razones de la decisión para que pueda ejercitar con plenas garantías el derecho de defensa.

El acuerdo de inicio del expediente de reintegro fijaba el importe a reintegrar, incorporando el Anexo de incidencia en las que sobre una relación se ponían una cruz en las que concurría, respecto de los gastos de personal indicándose una serie de ellos no aceptados, y respecto de gastos de funcionamiento y adquisición de capacidades y promoción no aceptados.

La resolución respecto de los gastos de personal del Anexo se realiza de forma estimativa, denegando expresamente los de limpieza conforme al art. 17.1.a) de la Orden de 2 de junio de 2009, que no los considera elegibles, señalando que debían haberse imputado como gasto de funcionamiento del apartado b) del precepto citado; respecto del resto de alegaciones manifiesta la reducción de salario bruto por exceso de imputación al no ser la jornada completa, fijando la cantidad a deducir. Con respecto de los gastos de funcionamiento se limita a señalar que tras realizar las estimaciones y reconsideraciones oportunas, la cantidad total correcta a deducir en cada una de las partidas algunas de 1 euros.

La resolución de reintegro aceptando parte de las alegaciones de la actora reduce la cantidad a 65.397,11 euros

A la vista de las resoluciones indicadas, esta vez no podemos coincidir con la actora en la ausencia de motivación mínima exigible para conocer las concretas las razones por las que se acuerda la recuperación de determinadas partidas tanto en gastos de personal como de funcionamiento, que le ha permitido formular alegaciones habiendo ido reducido la Administración las cuantías a reintegrar

SEXTO.-Por lo expuesto, hemos de afirmar que aunque la motivación no es exhaustiva ha permitido a la Asociación conocer las llamadas incidencias de carácter sustantivo, error o deficiencias que dieron lugar al acuerdo de inicio y que nos van a permitir efectuar pronunciamiento respecto de la corrección de los gastos de la actora, ya que la Administración no ha cuestionado su realización y justificación para el cumplimiento de la finalidad de la Medida 431, sino su elegibilidad en función de los apartados del Manual de comprobación.

Antes de abordar dicha revisión es necesario rechazar el primer motivo del recurso sobre prescripción , porque si bien es cierto que las solicitudes de pago eran algunas de 2011 y que para su abono era necesaria la justificación, se trata de pagos parciales y la orden reguladora fija el plazo de justificación de toda la ayuda hasta el 31 de diciembre de 2015 y por tanto es a partir de dicha fecha cuando se computa el plazo de los cuatro años de prescripción para que la Administración pueda comprobar como ha hecho la condicionalidad de los gastos justificados.

SÉPTIMO.- Entrando ya en el análisis de los gastos rechazados por no elegibles, consideramos que todos los de personal están justificados y encajan en el apartado 1) del artículo 17 de la citada Orden, ya que se trata de contratos a jornada completa aunque ésta como la de los empleados de la Junta de Andalucía fuera de 35 horas cotizando por jornada completa y en atención al grupo profesional correspondiente, con la limitación salarial prevista en el Manual que también incluye en los gastos de personal los relativos a los servicios de limpieza. Por tanto la partida de 43.532,52 euros en la que se incluye el salario de la limpiadora y que el beneficiario ha pagado conforme a los contratos y convenios debe considerarse elegible.

Respecto a los gastos de funcionamiento, el arrendamiento financiero está incluido como gasto elegible, por tanto la partida discutida de 5.650,01 de comisión de cancelación del contrato de renting encaja el precepto citado por el letrado de la Junta de Andalucía ( art 5 del R.D. 1852/2009 de 4 de diciembre y en el art 17 de la Orden y sobre todo en el 31.7 de la Ley General de Subvenciones, ya que la administración no ha puesto en cuestión que esté relacionada directamente con la actividad subvencionada, pero en cualquier caso ya fue objeto de fiscalización e incluido en el acuerdo de Inicio del procedimiento de reintegro anulado por esta Sala en el recurso 1000/2015.

Consideramos también que resultan elegibles los correspondientes a asesoría jurídica (3.431,26) que encajan y se contemplan en el apartado b) 7º del punto 1 del art 17 de la Orden de 2 de junio de 2009 y 31 7 de la LGS. No los gastos judiciales. Del resto de los gastos de suministro informática, telecomunicaciones etc solo pueden excluirse la parte proporcional correspondiente del período no elegible (plazo establecido en la base reguladora), las primas de seguro son elegibles ya que incluye el coste de la póliza. Respecto a la cantidad de 1.812,60 que se adiciona a la cuenta de reducciones, resulta del informe de ampliación del expediente sobre importe no justificado de la cantidad total abonada y que no ha podido ser desvirtuado por la parte actora.

Por todo lo expuesto la estimación ha de ser parcial resultando una cantidad a reintegrar muy inferior, ya que las cantidades de 43.532,32, 5.650,01 y 3.431,26 euros, más los que resulten de la pequeña diferencia por período no elegible, deben ser restadas a la cantidad de 65.397,11 euros de reintegro.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede hacer imposición de costas.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Asociación DE MUNICIPIOS PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA SERRANÍA SUROESTE SEVILLANAcontra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero que anulamos, acordando la reducción del importe a reintegrar en las cantidades expresadas en el fundamento sexto de la sentencia y las que resulten de la reducción al período de elegibilidad en los gastos de funcionamiento. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.