Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1368/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1635/2014 de 30 de Junio de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 1368/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO DE APELACION Nº 1635/14

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

Dª. MARIA DEL ROSARIO CARDENAL GOMEZ

MAGISTRADOS

D. SANTIAGO CRUZ GOMEZ

D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA

Sección Funcional 3ª

_______________________________________________

En Málaga, a treinta de junio de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, el recurso de apelación registrado con el número de rollo 1635/14, interpuesto en nombre de Abelardo representado por el Procurador de los Tribunales Dª. Alejandra Benitez Cruz, contra la sentencia 198/14, de 19 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 5 de Málaga en el seno del procedimiento ordinario 57/2013; habiendo comparecido como apelado el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PIZARRA, representado y asistido por el Letrado Sr. Martín Salido, se procede a dictar la presente resolución.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Procurador de los Tribunales Dª. Alejandra Benitez Cruz, en nombre y representación de Abelardo , se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la resolución del Ayuntamiento de Pizarra de 9 de noviembre de 2012 por la que se imponía al recurrente una sanción urbanística.

SEGUNDO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 5 de Málaga dictó, en este recurso contencioso- administrativo tramitado con el nº PO 57/2013, sentencia de fecha 19 de mayo de 2014 por la que desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto.

TERCERO.-Contra dicha sentencia por la parte actora se interpuso Recurso de Apelación, en el que se exponen los correspondientes motivos y que fue admitido a trámite, y del que se dio traslado a las partes personadas, oponiéndose a la estimación del recurso la representación procesal de Ayuntamiento de Pizarra, se remitieron seguidamente las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo.

CUARTO.-No habiéndose solicitado celebración de vista o presentación de conclusiones, quedaron los autos, sin más trámite para votación y fallo, designándose ponente y señalándose seguidamente día para votación y fallo, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia recurrida desestima el recurso planteado pues entiende que existe una infracción urbanística consistente en la edificación sin licencia en suelo no urbanizable. Desecha los defectos procedimentales alegados consistentes en la indebida denegación de la prueba solicitada, y en la falta de concreción del órgano competente para sancionar. Descarta la existencia de caducidad del expediente por transcurso del plazo para resolver, y de prescripción de la infracción a la vista de la falta de prueba acerca del momento exacto de terminación de los trabajos. No es cuestionable la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección sin que en esta afirmación incida la falta de publicación de los planos vinculados a las normas subsidiarias del municipio. Considera correctamente practicada la valoración del coste de lo construido por el método aplicado por el arquitecto municipal, cuya motivación basta a los efectos de este tipo de expedientes, sin que se haya contradicho su corrección por medio probatorio en contrario. Y por último justifica la proporcionalidad de la sanción que no se ve atemperada por la existencia de atenuantes alegadas por la recurrente.

Frente a esta sentencia se alza la recurrente solicitando el dictado de sentencia que revoque la de instancia, y con ella la resolución administrativa impugnada para lo que insiste en en criticar la valoración efectuada por el órgano a quo de los diferentes motivos de impugnación de la resolución administrativa que aquí reproduce, asignando a la sentencia de instancia, o una errática interpretación y aplicación de la normativa, o un error en la apreciación de la prueba.

El Ayuntamiento de Pizarra se opone el recurso de apelación planteado y solicita la confirmación de la sentencia apelada en base a sus propios fundamentos que deben motivar la desestimación del recurso de apelación planteado.

SEGUNDO.-Sobre la deficiencia procedimental que se vincula a la omisión de pronunciamiento sobre la prueba propuesta en el expediente son varias las razones que nos invitan a concluir como el órgano de instancia la inexistencia de infracción procedimental alguna determinante de vicio invalidante de la resolución sancionadora.

En primer lugar se ha de puntualizar que el momento procesal para la proposición de prueba en el marco de un expediente administrativo sancionador es el trámite de alegaciones que sigue al acuerdo de iniciación según es de ver en los arts. 80 y 137.4 de LRJAP y PAC en relación con el art. 16.1 de RD 1398/1993, de 4 de agosto , que aprueba el reglamento sobre el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

La recurrente no propuso prueba alguna en este momento, y lo hizo con posterioridad en el trámite de audiencia que sigue a a propuesta de resolución formulada por el instructor, momento en el que no es posible solicitar prueba, sin perjuicio del derecho que asiste al interesado de aportar documentos que estime procedentes tal y como resulta por otro lado de lo previsto en el art. 79 de LRJAP y PAC y por lo que hace al procedimiento sancionador de lo marcado en el art. 19 de RD 1398/93 .

De este modo la propuesta de práctica de prueba era extemporánea y la única respuesta posible era la denegación por este motivo, lo que justifica que no se emitiera motivación alguna al respecto, al constituir una solución reglada.

En segundo lugar, la prueba propuesta intempestivamente era impertinente por inútil. En cuanto a las mediciones, el documento acompañado por la actora en sus alegaciones en la que un experto efectuaba mediciones alternativas, fue admitido por la administración y aceptada la medición alternativa por el expedientado presentada. En segundo lugar se solicitó una certificación del catastro al objeto de acreditar un hecho constante en el expediente y es que en el catastro inmobiliario figuraba la existencia de una construcción en la parcela datada en el año 1994, hecho incontrovertido, y que en nada afecta a la instrucción llevada a cabo por los inspectores municipales acerca de la erección de una construcción de nuevo cuño que se sanciona.

No toda irregularidad procedimental genera el efecto invalidante que se interesa, pues tal y como señala el art. 63.2 de LRJAP y PAC, ello solo se produce cuando con tal omisión o falta procedimental se produce indefensión al interesado, indefensión en sentido material y efectivo, con merma real de las posibilidades de defensa del sancionado, y no como mera alegación retorica sin afectación a la esfera de garantías procesales del recurrente, tal y como reiteradamente tiene declarado el TS en sentencias como la de 24 de enero de 2007 , efecto que no se constata a la luz de lo razonado ad supram.

Este motivo debe se por lo tanto desestimado.

TERCERO.-Se reitera la alegación relativa a la falta de concreción del órgano administrativo que dicta la resolución sancionadora.

Debemos suscribir la respuesta del órgano a quo. La resolución sancionadora en su encabezamiento reza del siguiente tenor: ' por la URBANISMO Y FESTEJOS de este Ayuntamiento se ha dictado...'

Como se deduce sin dificultad del resto del expediente administrativo, esta referencia lo es a la Delegación de Urbanismo y Festejos del Ayuntamiento, el Concejal delegado de este departamento está por lo tanto delegado por el Alcalde Presidente para el dictado de la resolución sancionadora que se critica, posibilidad admitida y usual que encuentra amparo en lo normado en el art. 13 de LRJAP y PAC y en el art. 23.4 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local , en relación con la habilitación competencial del artículo 195.1.a) de LOUA, en cuya virtud'La competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:

a) Al Alcalde del correspondiente municipio o al concejal en quien delegue.'

No es posible albergar duda acerca de la autoridad competente para el dictado de tal resolución, y la omisión de la expresión 'delegación' que se observa en la resolución definitiva no es sino una errada material sin trascendencia.

El motivo debe ser desestimado.

CUARTO.-En cuanto a la alegada caducidad del expediente sancionador, se debe partir de la fijación de un plazo de un año para resolver que prescribe el art. 196.2 de LOUA.

Como es conocido el plazo para resolver no empieza a correr sino desde el momento del dictado del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, en nuestro caso tal acuerdo data del 27 de mayo de 2011. El procedimiento concluye por medio de resolución definitiva de fecha 17 de mayo de 2012, notificada al interesado en fecha 18 de mayo de 2012 según figura al folio 44 de EA, por lo que a priori no se ha superado el plazo legal para resolver el procedimiento sancionador y notificar lo resuelto al sancionado.

Se plantea por la recurrente si se ha producido una paralización injustificadamente dilatada de las actuaciones preliminares de investigación, que justifique la anticipación del momento inicial de cómputo del plazo de caducidad.

Como recuerda la STS de 3 de febrero de 2010 (rec.4709/2005 ) 'la fecha de inicio es la del acuerdo de iniciación del procedimiento, como establece el artículo 11.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS), al indicar que ' Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia '. (...) Todas estas actuaciones administrativas que mediaron desde la denuncia hasta el acuerdo de iniciación no formaban parte del procedimiento sancionador propiamente dicho, sino que se incardinaban en las llamadas 'actuaciones previas' previstas en el artículo 12 del RPS , y fueron realizadas con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurrían circunstancias que justificasen la iniciación del procedimiento sancionador, orientándose a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Por otra parte la STS de fecha 4 de noviembre de 2013 (rec. 251/11 ) tiene declarado que'La cuestión que plantea la recurrente en el motivo, en armonía con lo ya suscitado en la instancia, es la incidencia que a efectos de la caducidad del expediente sancionador tiene el tiempo transcurrido desde la fecha de la entrada de la denuncia en la Agencia (4 de agosto de 2006) y la de la incoación de dicho procedimiento (10 de marzo de 2018), y en particular el periodo de tiempo que va desde la incoación de las actuaciones previas (1 de septiembre de 2006) y el acuerdo de inicio del expediente (fecha ya indicada de 10 de marzo de 2008), máxime cuando el informe con el que finalizan las actuaciones previas es de 3 de noviembre de 2006. Viene a argumentar la recurrente que el largo periodo de tiempo transcurrido desde la entrada de la denuncia en la Agencia hasta la incoación del procedimiento sancionador, revela una actuación fraudulenta por la Administración en cuanto hace uso de las actuaciones previas para evitar la caducidad del expediente.

Pues bien, delimitado en los términos precedentemente expuestos el debate, para su estudio y solución es conveniente hacer algunas puntualizaciones sobre la naturaleza y finalidad de las actuaciones previas.

Interesa destacar en primer lugar que su incoación es potestativa, esto es, que la administración no está obligada a abrir actuaciones previas; puede, si así lo considera, acordar la incoación directa del procedimiento sancionador.

(...) En segundo lugar conviene significar que las actuaciones previas practicadas en el curso de litis no estaban sometidas a plazo.

Pues bien, orientadas las actuaciones previas, conforme precedentemente advertimos, a determinar, con la mayor precisión posible los hechos y la persona responsable, y ello con la finalidad de decidir si procede o no acordar la incoación del expediente sancionador, aún admitiendo que se desnaturaliza su finalidad cuando su incoación, tal como se reconoce en la sentencia recurrida, se justifica esencialmente en el volumen de trabajo de la agencia, aún así el motivo debe desestimarse.

La razón para alcanzar la conclusión anunciada estriba precisamente en el carácter potestativo e informativo de las actuaciones previas, en conexión con que la caducidad del procedimiento sancionador tiene lugar por el transcurso del plazo previsto entre la incoación del mismo y la notificación al interesado de la resolución final. Así como el tiempo transcurrido en la práctica de las actuaciones previas no se computa a los efectos de paralizar el plazo de prescripción, tampoco debe considerarse para apreciar la caducidad del procedimiento sancionador, debiéndose resaltar que la normativa de aplicación no obliga a la Administración demandada a incoar el procedimiento sancionador en un plazo determinado, salvo aquel que surge del instituto de la prescripción e insistir en que tampoco está compelida a la incoación de las actuaciones previas.'

Esto es, salvando aquellos ámbito sectoriales en lo que expresamente se señala en una norma procedimental la existencia de un plazo de caducidad de las actuaciones previas, reguladas in genere en el art. 12 de RD 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el reglamento sobre el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, éstas actuaciones previas, en tanto no forman parte del expediente, y están orientadas a la práctica de aquellas diligencias necesarias para comprobar la concurrencia de hechos, sujetos y circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento sancionador, a practicar facultativamente por la Administración competente, no pueden considerarse a los efectos del cómputo del plazo de caducidad del expediente.

En nuestro caso la normativa urbanística de aplicación, en lo que se refiere al ejercicio de la potestad sancionadora frente a ilícitos urbanísticos no contempla ninguna especificidad al respecto, por lo que se impone como pauta general la aplicación de las normas de procedimiento sancionador que emanan de las disposiciones comunes del RD 1398/1993, en lo que se refiere al efecto de la práctica de actuaciones preliminares de investigación, que insistimos es nulo desde la perspectiva de la caducidad del expediente por transcurso del plazo legal que principia sólo con el acuerdo de iniciación.

Sólo para aquellos supuestos anómalos en los que quepa entender que se ha producido una dilación excesiva e injustificada por parte de la Administración en la iniciación del expediente sancionador, luego que se pueda tener por cierto que cuenta con todos los datos necesarios para dar comienzo al procedimiento, podría apreciarse la caducidad invocada, tomando como referencia exacta un momento concreto al que pueda asociarse el efectivo agotamiento de las actuaciones previas de investigación, y en cualquier caso, siempre que éstas se hayan desarrollado con conocimiento del investigado, para evitar la inseguridad jurídica que resultaría para el administrado de la indefinida amenaza de la imposición de una sanción, así como el abuso en fraude de Ley por parte de la Administración de la figura de las actuaciones previas para el desarrollo de diligencias cuyo marco idóneo es el del mismo procedimiento administrativo ( STS de 21 de abril de 2016, rec. 3245/2014 ).

Como reconoce la propia apelante la actuación preliminar que considera permite a la Administración tomar conocimiento de las circunstancias relevantes de la conducta típica se vincula con el informe de la inspección urbanística municipal de 5 de mayo de 2011, siendo así que el procedimiento sancionador comienza de forma inmediata con fecha 27 de mayo de 2011, por lo que en modo alguno puede hablarse de una dilación en la iniciación del procedimiento.

Este motivo debe correr idéntica suerte desestimatoria.

QUINTO.-Se ha sostenido por la apelante la prescripción de la infracción urbanística apreciada. La cuestión está resuelta de forma correcta por el órgano a quo.

El plazo de prescripción según el artículo 211 de LOUA para las infracciones graves y muy graves es de cuatro años.

Según el art. 210.1 de LOUA'El plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas comenzará a computarse desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquél en que hubiera podido incoarse el procedimiento. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción, y nunca antes de la completa terminación de los actos'.

Pues en figura en el expediente administrativo un informe de la policá local de fecha 18 de febrero en el que se pone en evidencia la realización de trabajos constructivos en curso en la parcela de autos, como además es de ver en la fotografía que se adjunta.

En fecha 4 de mayo de 2011 se giró visita a la parcela y se observó por la inspección urbanística municipal la terminación de todas las obras salvedad hecha del edificio destinado a vivienda en cuanto a sus acabados interiores, signo inequívoco de la subsistencia de los trabajos constructivos hasta fechas recientes.

Frente a este conjunto de datos fácticos corroborados por funcionarios con el valor de presunción que le asigna el art. 137.3 de LRJAP y PAC, pretende el apelante hacer valer unos elementos de mermado crédito como instrumentos válidos para enervar la realidad certificada por estos funcionarios.

Así pues la hoja del catastro hace prueba de la existencia de una construcción en la parcela desde al menos el año 1994, que de toda evidencia es distinta a la refaccionada en el mismo terreno de la que ya se hacía eco el informe policial de fecha 23 de junio de 2004, que se acompaña de un reportaje fotográfico en el que se aprecia la erección de la estructura de la edificación levantadaex novo. Otro tanto puede decirse de la póliza de seguro agropecuario de Mapfre,

En cuanto al informe del arquitecto técnico Sr. Horacio , se refiere fundamentalmente a las mediciones de las edificaciones existentes, no las data, y sin embargo si hace referencia en fecha 29 de junio de 2011 a que la vivienda unifamiliar aislada se encuentra 'en construcción'.

En cuanto a la certificación de la SOPDE y fotografías aéreas acompañadas que se datan en abril-mayo de 2005, es imposible sin la debida interpretación de un técnico afirmar la correspondencia de las instalaciones de difícil percepción que se vislumbran, con alguna de las que son objeto del expediente sancionador, y desde luego es inviable asumir que no hayan sido objeto de una actuación de reforma integral igualmente proscrita para las edificaciones en situación asimilada al fuera de ordenación, situación a las que se abocan las construcciones tras el agotamiento del plazo de caducidad para el ejercicio de la facultad de restablecimiento de la legalidad.

En definitiva si conjugamos los informes municipales con presunción de veracidad, con la carga de prueba que incumbe a la actora que deriva de su deliberado posicionamiento en situación de clandestinidad al construir sin licencia, no podemos sino concluir con la sentencia apelada que no se ha podido acreditar una data de terminación de los trabajos que opere comodies a quopara el computo del plazo de prescripción.

El motivo de apelación debe ser rechazado.

SEXTO.-En otro orden de cosas, el terreno donde se levantan las construcciones está clasificado como suelo no urbanizable de especial protección agraria según se desprende de las normas subsidiarias del municipio aprobadas en fecha 22 de febrero de 1993, publicadas en el BOP de 22 de diciembre de 2003. Como se deduce de lo hasta ahora razonado los hechos asignados a la apelante se producen con posterioridad a la fecha de publicación, por lo que sus determinaciones gozaban ya de plena eficacia.

La falta de publicación de la documentación gráfica estricta asociada al articulado de las normas subsidiarias, desnuda de cualquier contenido normativo, no afecta a la eficacia de aquéllas, y así lo tiene declarado de forma reiterada la jurisprudencia, que remite a la consulta de la planimetría referida a la normativa urbanística en las dependencias administrativas.

Recuerda la STS de 14 de marzo de 2016 (rec. 3673/2014 ) que 'Sobre el sometimiento de los planes de urbanismo al principio de publicidad de las normas, hemos dicho en Sentencia de 8 septiembre 2011. (Recurso de Casación núm. 6267/2007) que 'Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones que los planes de urbanismo, al tener la consideración de disposiciones de carácter general, están sometidos al principio de publicidad de las normas consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución -pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 14 de julio de 2010 (casación 3924/2006 ), 14 de octubre de 2010 (casación 3924/2006 ), 26 de mayo de 2009 (casación 457/2005 ), 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001 ) y 27 de julio de 2001 (casación 8876/1996 -. Señala también la jurisprudencia que, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.1 del Código Civil , 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , el deber de publicación del contenido normativo de los instrumentos de planeamiento constituye un requisito de eficacia y no de validez, de manera que su incumplimiento no es causa de anulación del instrumento de planeamiento -solo determina su ineficacia pero sí comporta la nulidad de los actos dictados en su ejecución - SsTS de 16 de octubre de 2009 (casación 3850/2005 ), 25 de mayo de 2000 (casación 8443/1994 ) y 3 de febrero de 1999 (casación 2277/1992 ). Y, finalmente, que la exigencia de publicación se extiende a los documentos del plan, incluidas las 'fichas' de los distintos ámbitos de gestión, cuando tengan contenido normativo - SsTS de 8 de octubre de 2010 (casación 4289/2006 ) y 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/2004 )'.

Respecto de los efectos de la falta de publicación y la distinción entre el planeamiento general y de desarrollo, hemos señalado en sentencia de 18 noviembre 2011 (Recurso de Casación 5401/2008 ) que 'La publicación formal determina la entrada en vigor de la norma publicada, aunque, como hemos señalado en repetidas ocasiones, la falta de publicación del instrumento de planeamiento no lo hace inválido, sino ineficaz. Ahora bien, si el plan no publicado no es nulo sino sólo ineficaz, la consecuencia es distinta para sus instrumentos de desarrollo (planes de sectorización, planes parciales, etc.), pues, al carecer éstos de soporte normativo de cobertura, devienen nulos de pleno derecho. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 20 de mayo de 1999 (casación 3150/93 ), 18 de julio de 2007 (casación 8092/2003 ), 22 de julio de 2009 (casación 2327/05 ), 14 de octubre de 2009 (casación 5988/2005 ) y 16 de noviembre de 2009 (casación 3748/2005 ). De manera que la falta de publicación del Plan General -o, en este caso, de las Normas Subsidiarias- proyecta consecuencias de nulidad en los planes de desarrollo, por infracción del principio de jerarquía normativa, bien distintas de las que aquejan al instrumento de ordenación general que, insistimos, es válido pero ineficaz.'

Lo anterior aparece complementado por lo razonado en la STS de fecha 15 de febrero de 2012 (rec. 2134/2009 ) en la que se puede leer:'Respecto del contenido de la obligación de publicación de los planes de urbanismo en relación con las exigencias previstas en el artículo 70.2 de la LBRL, la jurisprudencia de esta Sala ---como se recuerda en la STS de 8 de octubre de 2010, RC 4289/2006 --- desde antiguo, al menos desde la sentencia de 10 de abril de 1990 , y, con posterioridad, de modo profuso y uniforme, viene declarando lo siguiente.

Primero , que los planes de urbanismo efectivamente son normas jurídicas de rango reglamentario y como tales, como exigencia derivada del principio de publicidad de las normas previsto en el artículo 9.3 de la CE , han de ser publicadas en el boletín oficial correspondiente.

Segundo , que la publicación es un presupuesto de eficacia, no de validez, de manera que, como demandan los artículos 2.1 del Código Civil y el 70.2 de la repetida Ley de Bases de Régimen Local , tales normas no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto. Del mismo modo el artículo 52.1 de la LRJPA dispone que para que produzcan efectos las disposiciones administrativas han de ser publicadas.

Tercero , que no basta la publicación del acuerdo de aprobación sino que la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad.

Cuarto , que las fichas y los planos tienen, o no, el carácter de normas urbanísticas según el contenido de las mismas.

Debe también observarse que, en contra de lo alegado por la parte recurrente, carece de trascendencia, de cara al caso que nos ocupa, que la normativa aplicable fuera el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , en su redacción primitiva, y no la modificación realizada mediante Ley 39/1994, de 30 de diciembre , que introdujo un inciso final relativo a las Administraciones ' con competencias urbanísticas' , e hizo una referencia expresa inicial al ' articulado de las normas de los planes urbanísticos ', pues, la necesidad de publicación, en ambas regulaciones, se viene declarando por esta Sala de modo reiterado y uniforme.

Así, hemos declarado, por todas STS de 10 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 4169/1997 ) ---seguida en otras de 16 de abril de 2003 (recurso de casación nº 6692/1999) y de 6 de mayo de 2002 (recurso de casación nº 4356/1998), entre otras---, que 'es indudable, en todo caso, que la publicación formal y necesaria determina la entrada en vigor de la norma publicada, y así se viene exigiendo en la jurisprudencia que se cita en el motivo, para las ordenanzas y disposiciones de todos los planes de urbanismo que participan de la naturaleza de norma jurídica, conforme al artículo 70.2 de la Ley 7/1985 antes y después de su reforma por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre (últimamente en las sentencias de 20 de septiembre y 30 de junio de 2000 ), siendo pertinente precisar que consideramos que dicho precepto tiene fundamento en el artículo 149.1.8ª de la Constitución . La necesidad de publicación no alcanza a los demás documentos o elementos que forman parte del Plan siempre que no sea normas ni participen de su naturaleza, como planos, gráficos o textos no normativos' .

Respecto de los planos y fichas, como se indica en la STS de 8 de octubre de 2010 existen dos líneas jurisprudenciales diferentes. Una que establece claramente que los planos y fichas no tienen contenido normativo y, por tanto, no precisan de publicación en el boletín correspondiente. Y otra línea jurisprudencial, más reciente, que señala que cuando las fichas incluyan determinaciones con un claro valor normativo, resultan de obligada publicación. Así hemos declarado, siguiendo esa primera línea jurisprudencial, que 'La necesidad de publicación no alcanza a los demás documentos o elementos que forman parte del Plan siempre que no sea normas ni participen de su naturaleza, como planos, gráficos o textos no normativos. (...) que los documentos a que se refiere la parte recurrente no son normas urbanísticas sino simples fichas y listados carentes de valor normativo y resultan, por ello, de publicación formal innecesaria' (por todas, sentencia de 24 de enero de 2002 dictada en el recurso de casación 35 / 1998 ). Además, se pueden consultar otras, que a continuación citamos sin ánimo exhaustivo, pero que se pronuncian en idénticos términos. Son las SSTS de 16 de abril de 2003 ( recurso de casación 6692 / 1999), de 25 de febrero de 2002 ( recurso de casación 7960 / 1997), de 7 de diciembre de 2001 ( recurso de casación 4394 / 1997), de 10 de diciembre de 2001 ( recurso de casación 4169/1997 ), y de 18 de junio de 2002 ( recurso de casación 6922/1998 ).

Por otro lado, y esta es la segunda línea de nuestra jurisprudencia, también hemos expuesto que 'lo declarado en esas sentencias no significa que las fichas correspondientes a las distintas unidades o ámbitos superficiales de actuación queden en todo caso excluidas de la exigencia de publicación, pues será así sólo en la medida en que tales fichas carezcan de contenido normativo. Por ello, cuando la controversia se refiere a fichas que incluyen determinaciones con indudable valor normativo la decisión de esta Sala ha consistido en afirmar respecto de ellas la necesidad de su publicación' (por todas, STS de 1 de diciembre de 2008 dictada en el recurso de casación 7619/2004 , que, a su vez, cita la sentencia de 21 de junio de 2000 (recurso de casación 3744/95 )'.

Ocurre aquí que ninguna mención se hace al eventual alcance normativo de la planimetría cuya publicación se omite, y se dirige la impugnación a criticar la delimitación de los ámbitos sujetos a protección especial, que se dice en contradicción con el plan de protección del medio físico, incompatibilidad que resulta ser una manifestación unilateral de la parte sin corroborante técnico alguno, y de otro lado se apoya en la ininteligibilidad del plano num 42 afectante a la parcela del recurrente, de nuevo afirmación de parte sin valor de convicción alguno, y sin posibilidad de contraste crítico, y que no ha impedido a los técnicos municipales apreciar la inclusión de los terrenos en el ámbito protegido limitado por las normas subsidiarias.

Así pues, ni desde la perspectiva de la falta de eficacia por la incompleta publicación de las NNSS, ni por razón del contenido de la alegación podemos aceptar la pretensión de la actora de que no se puede reputar su finca incorporada a un ámbito delimitado de especial protección agraria con clasificación urbanística de no urbanizable.

SEPTIMO.-Por lo que hace a la valoración de las obras, se ha de partir en cuanto a la confusión de edificaciones existentes que la Administración reforma su primigenio criterio valorativo para hacerse eco del contenido en el informe de parte del sr. Horacio emitido con fecha 29 de junio de 2011 para su incorporación al expediente sancionador y que obra en la ampliación del expediente administrativo. Es conforme a las mediciones en el mismo contenidas que se determina la superficie construida a los efectos de realizar la valoración de las construcciones.

Es cierto que a las mismas se les aplica el módulo objetivo prefijado por la ordenanza fiscal del ICIO, que a su vez se remite a los parámetros objetivos fijados anualmente a partir del baremo de costes de la construcción del Colegio de Arquitectos de Málaga.

Al respecto de la utilización de métodos objetivos de valoración de inmuebles en la determinación del valor de las construcciones, como recuerda la sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo de este Tribunal Superior con sede en Sevilla de 30 de junio de 2011 (rec. 244/2011 ), que aprecia la suficiencia de la motivación referida a módulos prestablecidos anualmente fijados en los estudios elaborados por los Colegios Oficiales de Arquitectos, que sirven con suficiencia a los fines de este tipo de expedientes para la fijación en suma de la base cuantitativa de la sanción urbanística, máxime cuando su carácter errático no ha sido puesto en evidencia mediante una prueba pericial en contrario. La individualización de la valoración se agota con la remisión a los datos obrantes en el expediente, en cuanto a la descripción de las características constructivas de la obra, y así se puede leer:'Con arreglo a la anterior doctrina no es procedente realizar una valoración distinta de las pruebas practicadas que la llevada a cabo por la Sentencia apelada en el aspecto que analizamos, pues niega falta de rigor al informe del arquitecto técnico municipal (cuya valoración ascendió a 36.270 euros), teniendo en cuenta de un lado, que en cuanto a superficie construida y características de la edificación, hay coincidencia sustancial entre lo valorado y lo que se previo construir según el presupuesto-contrato de los folios 52 a 56 del expediente (quedando así desvirtuada la alegación actora sobre la falta de individualización en relación con las características de la obra); de otro, que también se produce esa coincidencia sustancial en lo referente al coste de las obras terminadas (que según el informe del técnico municipal asciende a 36.270 euros y conforme al presupuesto-contrato antes referenciado a una cantidad incluso superior de 38.262,60 euros); en tercer lugar, que la valoración del técnico municipal se realiza a partir de método y criterios objetivos (Método para el cálculo simplificado de los presupuestos estimativos de ejecución material de los distintos tipos de obras del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Occidental, como reitera el informe del técnico aportado en fase de prueba); y finalmente, que la demandante no ha contrapuesto en ningún momento valoración alternativa alguna'

En este línea la sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo de este Tribunal Superior con sede en Granada de 15 de abril de 2013 (rec. 1501/2010 ) que afirma que 'En efecto, el valor asignado a las obras consta con toda claridad en el expediente administrativo y sirve con objetividad al fin propuesto, que no es más que la determinación de la sanción imponible en virtud del valor de la obra ejecutada, atendiendo a la clase de infracción cometida. Según el módulo aplicable del Colegio de Arquitectos de 2003, partiendo de una superficie 84,64 metros cuadrados y un valor de 319 €/m2, resulta una valoración total de 27.000 euros (sanción impuesta del mismo importe equivalente al 100 por ciento). Por cierto, que al folio 2 del expediente figura una fotografía que no deja lugar a dudas acerca de la naturaleza de la construcción, recogiendo la denuncia formulada acerca de la misma, con expresión de no estar autorizada y encontrarse en zona protegida. Calificación que se confirma por el informe técnico municipal de 15 de diciembre de 2006, en que se da cuenta de que se trata de una edificación de tipología residencial y se adjunta justificación de la valoración (folios 26 y 27 del expediente administrativo). En fecha 7 de febrero de 2007 se emite nuevo informe por el técnico municipal, reiterando la tipología residencial de la construcción, 'independientemente de que parte de ella se pueda o no utilizar para albergar herramientas (circunstancia muy común en cualquier vivienda de la zona)'.

Y esta misma tesis ha sido seguida por esta misma Sala para un supuesto análogo en nuestra sentencia de fecha 25 de noviembre de 2013 (rec. 996/2012 ), en la que decíamos: 'Pues bien, la pretensión de la parte apelante no puede ser acogida y ello porque, en orden al alegato relativo a la falta de motivación de la resolución sancionadora- falta de motivación que la parte sustenta en entender que debió estarse a lo dispuesto en el art. 218.2 de la LOUA y no en el art. 219- al ser lo cierto que el art. 218.2 de la LOUA que la parte invoca, es aplicable a la valoración de las edificaciones llevadas a cabo en suelo urbano o solares y no en suelo no urbanizable, como en el caso, el motivo ha de decaer, no pudiendo tampoco argüirse que la valoración se limitó a utilizar unos valores estimatorios del Colegio de Arquitectos pues el se que parta de dichos valores no obsta a que en atención al caso concreto y a la vista de la inspección ocular, estado y conservación de la vivienda, puedan servir de base a la valoración. En orden al segundo de los motivos, relativa a la carga probatoria, porque sin desconocer que efectivamente y según estableció el T. Supremo en la sentencia que el apelante invoca en su escrito del recurso, corresponde a la Administración el acreditar la motivación de la resolución sancionadora y por ende la valoración de la que trae causa, dicha doctrina no es aplicable al caso pues una cosa es la falta de motivación y otra distinta la discrepancia con la motivación, de tal manera que si como consta en el actual supuesto la valoración se encuentra motivada, la inexactitud o error de la misma debía de acreditarse con la prueba oportuna en cuanto que evidenciase dichos defectos, no siendo suficiente con alegar dicha falta de motivación, pues como tal y según se dijo resulta inexistente , por todo lo cual el recurso ha de decaer'.

Siguiendo esta línea es bastante tal remisión a criterios publicados, fórmula que agota la exigencia de motivación en cuanto que está al alcance del interesado tomar conocimiento de los mismos y controvertir su adecuada aplicación al inmueble concreto, así como impugnar la oportuna aplicación de tales módulos objetivos a la edificación examinada en atención a sus circunstancias particulares, para lo cual es condición servirse del oportuno informe técnico.

En nuestro caso, observa la recurrente que existe una anomalía que se detecta al observar como se valora más caro el metro cuadrado de gallinero que el de vestuarios, en atención a la diferente calificación que le otorga la Administración a estas superficies edificadas.

En primer lugar cabe decir que el uso asignado por la recurrente a cada uno de estos espacios es irrelevante, es la naturaleza de la construcción, sus características físicas lo que permitirán su valoración objetiva al margen del destino subjetivamente impuesto por el sancionado.

Insistimos pues en que no se ha aportado ningún criterio técnico en base al cual se pueda calificar como errática la valoración de la edificación, al margen de la apodíctica referencia del Sr. Horacio que en su informe de fecha 29 de junio de 2011 apreciaba un potencial error al valorar el precio del gallinero igual que un almacén. Pero como ya hemos dicho la Administración corrigió su valoración preliminar en base al criterio del sr. Horacio de modo que acogió su cuadro resumen de superficies edificadas, en la que se puede observar como se diferencia entre: a) cubriciones y zonas de recreo donde se incluye el vestuario, y b) los 'locales' donde se integra el gallinero, siguiendo esta distinción propuesta por la parte, la administración valora las zonas de recreo (cubriciones) a 157,86 €/m2, y los locales a 189,43 €/m2, de modo que la valoración es ventajosa para la actora, en tanto que los espacios catalogados como cubriciones incorporan además construcciones cerradas como el vestuario, cuyo uso es más compatible con la calificación de residencial, y que al seguir la clasificación del cuadro resumen del Sr. Horacio se ha integrado dentro del cuadro de zonas de recreo a la que la administración de manera uniforme ha aplicado el valor más bajo asignado a las cubriciones, lo que de otro lado no quita para que el gallinero pueda calificarse como local en cuanto que espacio destinado a un uso productivo.

Sentado lo anterior no queda sino concluir la necesaria desestimación del motivo.

OCTAVO.-Por último en cuanto a la aplicación de las atenuantes invocadas al amparo de lo previsto en el art. 205.a) de LOUA, esto es, la ausencia de intención de causar un daño grave a los intereses generales, que el recurrente vincula a su manifiesta voluntad de ajustarse en todo momento a la legalidad mediante la solicitud de licencias de edificación.

Como advierte la Sentencia de la Sala de lo contencioso -administrativo de este Tribunal Superior con sede en Sevilla de 19 de septiembre de 2014 (rec.630/12 )'la misma es contradictoria con ese actuar doloso y manifiestamente contrario a la legalidad urbanística, mantenido pese a los requerimientos de paralización de obras que se le efectuaron'.

No consta en el expediente ninguna solicitud de licencia, que en cualquier caso sería intempestiva, posterior a la actuación correctora de la administración, e improsperable por el carácter manifiestamente ilegalizable de las obras que no encuentran cobertura en los supuestos del art. 52 de LOUA por tratarse de una edificación ajena al destino agrícola tal y como es de ver en la naturaleza del complejo lúdico levantado en el terreno de autos.

Por contra, consta una orden de paralización de los trabajos de fecha 6 de julio de 2004, transgredida, y otra de 19 de febrero de 2008, que igualmente fue desatendida pues tal y como se informa con fecha 5 de mayo de 2011 los trabajos continuaron hasta su práctica terminación.

En modo alguno afecta a la valoración de la sanción las particulares circunstancias económicas del recurrente, pues la determinación del importe de la multa se vinculaex legecon el coste de las obras.

Este último motivo de apelación debe ser desestimado y con él el recurso e apelación planteado.

NOVENO.-La confirmación de la sentencia recurrida, trae aparejada la imposición de costas al apelante por imperativo del artículo 139.2 de la LJCA .

Vistos los artículos citados y demás de aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª. Alejandra Benítez Cruz, en nombre y representación de Abelardo frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 5 de Málaga de fecha 19 de mayo de 2014 que se confirma en sus propios términos, con expresa imposición de las costas de esta instancia a cargo de la apelante.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión al rollo de apelación.

Remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de lo Contencioso Administrativo de procedencia, para su notificación y ejecución.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-