Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 14/2018, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 89/2017 de 24 de Enero de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 89/2017
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
SENTENCIA NUMERO 14/2018
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ
En Bilbao, a veinticuatro de enero de dos mil dieciocho.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del
País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA en el recurso registrado con el número 89/2017 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que
se impugna la Resolución 133/2016 de 5 de diciembre del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales
de la Comunidad Autónoma de Euskadi que estimó el recurso EB 2016/137 interpuesto contra el acuerdo
de adjudicación del contrato de 'Servicios de limpieza viaria, mantenimiento de jardines, poda de arbolado y
servicios temporales del municipio de Berango'.
Son partes en dicho recurso:
- DEMANDANTE : ENVISER SERVICIOS MEDIO AMBIENTALES S.A., representada por la
Procuradora Doña ARANTZANE GORRIÑOBEASKOA ETXEBARRIA y dirigida por el Letrado Don JOSÉ
MANUEL LOZANO MOROTE.
- DEMANDADAS : UTE GMSM MENDIOAMBIENTE S.A., FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y
CONTRATAS S.A. y VALORACIÓN Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS S.A., representadas por el Procurador
Don RAFAEL EGUIDAZU BUERBA y dirigidas por el Letrado Don JOANES LABAYEN ANDONAEGUI.
Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 3 de febrero de 2017 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que Doña ARANTZANE GORRIÑOBEASKOA ETXEBARRIA actuando en nombre y representación de ENVISER SERVICIOS MEDIO AMBIENTALES S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución 133/2016 de 5 de diciembre del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi que estimó el recurso EB 2016/137 interpuesto contra el acuerdo de adjudicación del contrato de 'Servicios de limpieza viaria, mantenimiento de jardines, poda de arbolado y servicios temporales del municipio de Berango'; quedando registrado dicho recurso con el número 89/2017.



SEGUNDO.- En el escrito de demanda se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia en base a los hechos y fundamentos de derecho en el expresados y que damos por reproducidos.



TERCERO .- En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestimen los pedimentos de la actora.



CUARTO.- Por Decreto de 7 de septiembre de 2017 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.



QUINTO .- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que obra en autos.



SEXTO .- En los escritos de conclusiones las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 12 de enero de 2018 se señaló el pasado día 18 de enero de 2018 para la votación y fallo del presente recurso.

OCTAVO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se ha presentado contra la Resolución 133/2016 de 5 de diciembre del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi que estimó el recurso EB 2016/137 interpuesto por la UTE GMSM MEDIOAMBIENTE S.A., FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS S.A. y VALORIZACIÓN Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS S.A. contra el acuerdo de adjudicación del contrato de 'Servicios de limpieza viaria, mantenimiento de jardines, poda de arbolado y servicios temporales del municipio de Berango'.

La Resolución recurrida anuló el mencionado acuerdo de adjudicación y ordenó retrotraer las actuaciones para que se valorase la oferta económica de la UTE recurrente.

La oferta económica de esa licitadora ( 550.302, 74 € para el servicio de limpieza viaria y 296.518,20 € para el servicio de mantenimiento de jardines) fue valorada con '0' puntos porque según la Mesa de Contratación había superado el importe máximo de licitación establecido por los Pliegos para el segundo de los servicios mencionados.

En cambio, la Resolución recurrida del OARC interpretó los Pliegos de la contratación en estos términos: 'A juicio de este OARC/KEAO, existe una contradicción entre los citados apartados de los pliegos. A la vista de su apartado 6.1 el PCAP sí parece exigir el respeto a los límites máximos parciales ('....para cada uno de los siguientes conceptos'), aunque tamibén da pie a pensar que ambos conceptos se mencionan como simples sumandos del limite máximo total, que sería el único aplicable (así, el apartado 15.4.1 habla de 'el presupuesto de licitación'); por otro lado, la valoración del precio como criterio de adjudicación se efectúa sobre un único precio y se refiere a un único tipo de lilcitación, lo que sería poco coherente con la necesidad de respetar dos límites correspondientes a dos precios parciales de distinto peso relativo en el importe global (ver también el Anexo I del PCAP). Por su parte, el artículo 15 del PPT, lugar por cierto completamente inadecuado para regular una materia como la debatida, claramente referida a las reglas de la licitación ( artículos 67.2 ) y 68.3 del Reglamento General de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas), opta claramente por 'un tipo de licitación' para todos los servicios objetoj del contrato. Finalmente, el anuncio solo menciona un presupuesto máximo de licitación, sin más especificaciones.'

SEGUNDO.- Está en discusión entre la adjudicataria (la recurrente) del contrato y la licitadora (UTE demandada) cuya oferta económica fue valorada con '0' puntos, si las cláusulas del Pliego establecen un único presupuesto máximo de licitación o si establecen un presupuesto para cada una de las dos prestaciones licitadas, esto es, 764.100 € para el servicio de limpieza viaria y de 139.909,09 € para el servicio de mantenimiento de jardines y poda de arbolado.

La oferta de la demandada, sumado ambos conceptos, no superó lo que esa parte considera presupuesto máximo de licitación anual, según los Pliegos, o sea, 886.009, 10 €. En cambio, la oferta que la misma licitadora había presentado para el servicio de mantenimiento de servicios excede de lo que la que la contraria considera presupuesto máximo de licitación para ese servicio, esto es, 139.909,09 €.

Pues bien, considerando que las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas con las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas ( Art. 1.285 del Código Civil ) hay que compartir la disconformidad de la recurrente con el fundamento décimo (pág. 9/11) de la Resolución recurrida.

En primer lugar, el desglose que hace el apartado 6.1 del PCAP del presupuesto máximo de licitación no puede tener el sentido que apunta la Resolución del OARC de Euskadi, esto es, la exposición de no más que los sumandos del máximo total único, pues tal descomposición puede servir para justificar el cálculo del presupuesto máximo de licitación en el expediente de elaboración de los pliegos pero no tiene ningún sentido su incorporación al texto de estos a no ser con la finalidad señalada por la recurrente, lo que se ajusta no solo al tenor de la precitada clausula sino a su interpretación sistemática.

Así es que, el tal desglose no está solo en el apartado 6.1 del PCAP sino también en el Anexo I ( Modelo de proposición económica) al que se remite el apartado 15.4.1 del PCAP: 'El contenido de la oferta económica será redactado según el modelo Anexo I al presente pliego, firmado por el licitador-'.

Desde luego, no puede decirse que la razón de que el modelo de proposición económica desglose los mismos conceptos que el aparado 6.1 del PCAP sea, mutatis mutandi, la que la Resolución del OARC ha querido ver, o tan solo entrever, en ese apartado ('-..aunque también da pie a pensar que ambos conceptos se mencionan como simples sumandos-.'.

No obsta a la antedicha interpretación el que el apartado 15.4.1 del PCAP aluda al presupuesto (no a los presupuestos de licitación) pues tal clausula remite al presupuesto de licitación establecido en la cláusula 6 del PCAP que según hemos visto es un presupuesto desglosado.

Por lo tanto, la expresión nominal del concepto 'presupuesto de licitación ', lógicamente en singular, no puede tenerse por expresión de su verdadero sentido o alcance; el que ha de inferirse del texto de las cláusulas del Pliego interpretadas las unas en relación con las otras.

Por otra parte, el que a efectos de valoración 'negativa' de la oferta económica, sino de su exclusión al amparo del artículo 84 del Reglamento general de la Ley de contratos de la Administración Pública, como sostiene la recurrente, se haya de atender al desglose del presupuesto máximo de licitación en dos conceptos bien diferenciados por la índole de sus respectivos objetos (prestaciones) no es incompatible con la valoración del precio como criterio de adjudicación y según un único tipo de licitación (apartado 16.1.1 el PCAP; y 5 a) del Anuncio de licitación ).

También el artículo 15 (Precios y tipos de licitación) del Pliego de prescripciones técnicas fija un solo tipo de licitación (990.000 €/año) pero no en punto a la presentación de la oferta económica y a sus límites máximos sino 'para la realización de los diferentes servicios-..'.

En definitiva, si el PCAP ha desglosado en dos conceptos el presupuesto máximo de licitación es porque ha querido hacerlo a esos efectos, al punto de mantener ese desglose en el modelo de proposición económica.

Si aun así se entendiere que otras cláusulas del contrato admitieran otro sentido (el de un único presupuesto máximo de licitación) deben interpretarse unas y otras, en el más adecuado para que las cláusulas que establecen el desglose de conceptos produzcan efecto ( Art. 1.284 del Código Civil ) y es que ni se ha dado ni se advierte una explicación sobre el sentido de ese desglose que pueda aceptarse como alternativa de la expuesta en este fundamento.

Téngase en cuenta ,además, que la sujeción de las ofertas a los límites máximos establecidos para cada uno de los servicios diferenciados (limpieza viaria y mantenimiento de jardines) comporta la sujeción al límite máximo anual resultante de su suma y no al revés, ya que puede respetarse ese límite total máximo sin respetar uno de los límites en que se ha desglosado el presupuesto de licitación, lo cual da sentido a la fijación de un solo tipo de licitación; entiéndase en punto a la valoración de las ofertas o de sus respectivas mejoras.



TERCERO.- No puede decirse que una cláusula del Pliego sea oscura o confusa porque haya sido interpretada por unos licitadores en sentido distinto al que le han dado otros; y tampoco puede decirse lo contrario por el hecho de que solo uno de los licitadores (aquí la demandada) se haya apartado de la interpretación a la que se han atenido los otros licitadores en la presentación de sus ofertas económicas.

La oscuridad de la cláusula vendrá dada por sus términos o contradicción con otras cláusulas del Pliego, cosa distinta a su sentido dudoso que ha de despejarse atendiendo al que resulte del conjunto de aquellas, según dijimos con cita del artículo 1.285 del Código Civil .

En lo que hace al caso las dudas que ha suscitado la interpretación en su conjunto de las cláusulas examinadas deben resolverse conforme a lo expuesto en el fundamento anterior, sin advertir oscuridad o confusión en perjuicio del licitador que no ha acomodado su oferta al presupuesto máximo de licitación claramente desglosado en dos conceptos, sin que tal desglose tenga otra razón o explicación aceptable que la expuesta.



CUARTO.- Las dudas suscitadas sobre la interpretación del Pliego de la contratación, además de haber estimado el OARC el recurso que había interpuesto la demandada contra el acuerdo de adjudicación del contrato, justifican que se exonere a esa parte de las costas del procedimiento ( Art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo presentado por ENVISER SERVICIOS MEDIO AMBIENTALES S.A. contra la Resolución 133/2016 de 5 de diciembre del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi que estimó el recurso EB 2016/137 interpuesto contra el acuerdo de adjudicación del contrato de 'Servicios de limpieza viaria, mantenimiento de jardines, poda de arbolado y servicios temporales del municipio de Berango', debemos anular y anulamos la mencionada Resolución del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi; sin imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0089 17, un depósito de 50 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 24 de enero de 2018.