Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 140/2017, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 328/2016 de 29 de Marzo de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 328/2016

PROCEDIMIENTO ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 140/2017

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

En Bilbao, a veintinueve de marzo de dos mil diecisiete.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el Número 328/2016 y seguido por el Procedimiento Ordinario, en el que se impugna la Resolución 60/2016 (Punto 3º), relativa a la libertad de prensa (X Legislatura), aprobada por las Juntas Generales de Gipuzkoa en sesión plenaria de fecha 8/6/16.

Son partes en dicho recurso:

-DEMANDANTE: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.

-DEMANDADA:JUNTAS GENERALES DE GIPUZKOA, representadas por la Procuradora Sra. Imaz Nuere y dirigidas por la Letrada Sra. Cearreta Iturbe.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 14/6/16 tuvo entrada en esta Sala escrito por el que el Abogado del Estado, actuando en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución descrita en el encabezamiento. Dicho recurso quedó registrado con el Número 328/2016.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda, presentado con fecha 1/9/16, se solicitó de este Tribunal el dictado de Sentencia en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados y que damos por reproducidos.

TERCERO.- Por su parte, la demandada, en el escrito de contestación presentado en fecha 3/11/16, y con base en los hechos y fundamentos de derecho en el mismo contenidos, interesó el dictado de Sentencia por la que se desestimaran los pedimentos de la actora.

CUARTO.- Por Decreto de fecha 13/12/16 se fijó como indeterminada la cuantía del presente recurso.

QUINTO.- No habiéndose solicitado el recibimiento del procedimiento a prueba ni tampoco trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 23/2/17, fecha en que tuvo lugar tal diligencia, quedando los autos conclusos para el dictado de la presente resolución.

SEXTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso contra la Resolución 60/2016 (Punto 3º), relativa a la libertad de prensa (X Legislatura), aprobada por las Juntas Generales de Gipuzkoa en sesión plenaria de fecha 8/6/16.

En disconformidad con la Resolución objeto de impugnación, la demandante interesa la nulidad radical de su citado Punto 3º. Tras exponer los antecedentes que entiende relevantes, dedica el primero de los Apartados de la demanda a la 'delimitación de la actividad administrativa impugnada: objeto del presente recurso contencioso-administrativo'. Parte para ello en su exposición de la circunstancia de que el Punto 3º de la Resolución 60/2016 excede del contenido meramente político de una simple declaración de voluntad, siendo adoptada 'una Resolución de presente, con eficacia jurídica plena y real, cuando, por mor de su aprobación, las Juntas Generales de Gipuzkoa, en ejercicio de las potestades públicas de las que han resultado investidas, adquieren el compromiso de no aplicar una Ley en vigor (en este caso, la Ley Orgánica 4/2015, de Seguridad Ciudadana'. Discurre la argumentación ordenada a refrendar lo anterior por remisión a la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/2014, de 25 de marzo , dictada en relación con la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la 'Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña'.

Tras extractar distintos pasajes de la citada Sentencia, concluye que en el presente caso nos encontramos, tanto en la forma como en el fondo, ante una actuación administrativa susceptible de producir efectos en Derecho. Así las cosas, y desde la perspectiva formal, reseña que la decisión adoptada por las Juntas Generales de Gipuzkoa adopta forma de Resolución que enmarca en su función de 'control e impulso de la actuación de la Diputación Foral' [ artículos 5 y 8,2 de la Norma Foral 6/2005, de 12 de julio, sobre Organizacio?n Institucional, Gobierno, y Administracio?n del Territorio Histo?rico de Gipuzkoa (NFOIGA ) y artículo 1 , 2 del Reglamento de las Juntas Generales de Gipuzkoa , aprobado por el Pleno de las Juntas Generales, en sesio?n celebrada el día 2 de julio de 2006 (RJGG)], cometido éste para el que contarían las Juntas Generales con los instrumentos previstos en el Título VIII del citado Reglamento.

En cuanto al fondo, partiendo de que los Puntos 1º y 2º de la Resolución recurrida constituyen simples declaraciones políticas de voluntad encuadradas en el legítimo marco de la libertad de expresión que también es de reconocer a las Administraciones Públicas, advierte que en virtud del Punto 3º se adquiere por el órgano foral el compromiso de no aplicar una Ley en vigor y, en consecuencia, no se trataría de un acto interno de la cámara foral, sino que se generan efectos ad extra, gozando, consecuentemente, de relevancia jurídica externa.

Sentado lo anterior, remite la recurrente nuevamente a la mentada Sentencia del Tribunal Constitucional 42/2014, de 25 de marzo , en los pasajes de la misma en los que se aprecia por el Tribunal que «en principio, respecto de los ciudadanos de Cataluña, la Resolución contrae sus efectos a exhortarlos en su acción política, sin efecto vinculante de naturaleza alguna, pues quienes son animados gozan ya, al amparo de la Constitución y sin necesidad de llamamiento parlamentario alguno, de la más amplia libertad política ( STC 31/2010 , F.J. 12). Como acto de impulso de la acción del Gobierno, la Resolución carece igualmente de eficacia vinculante, como tiene declarado este Tribunal respecto de otros actos parlamentarios de este género ( SSTC 180/1991, de 23 de septiembre , F.J. 2º; 40/2003, de 27 de febrero, F.J.3 º y 78/2006, de 13 de marzo , F.J. 3º). Sin embargo, lo jurídico no se agota en lo vinculante [¿] el carácter asertivo de la Resolución impugnada, que 'acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir', no permite entender limitados sus efectos en el ámbito parlamentario al terreno estrictamente político, puesto que reclama el cumplimiento de unas actuaciones concretas y este cumplimiento es susceptible del control parlamentario previsto para las resoluciones aprobadas por el Parlamento (art. 164,4 RPC). En suma, este Tribunal considera que, sin perjuicio de su marcado carácter político, la Resolución 5/X tiene carácter jurídico y, además, produce efectos de esta naturaleza. Por ello, la impugnación deducida por el Abogado del Estado debe ser admitida».

Centrándose a continuación en el 'deber fiscalización' por parte de la Jurisdicción contencioso-administrativa de las Resoluciones por los órganos forales y, en particular, por las Juntas Generales de Gipuzkoa, invoca la Sentencia de la Sala Tercera (Sección 4ª) Nº 1321/2016, de 7 de junio (rec. 2466/2014 ), que casa la Sentencia de esta Sala y Sección Nº 223/2014, de 14 de mayo (rec. 132/2012 ), y apreciando la sujeción al control judicial del Acuerdo de las Juntas Generales de Gipuzkoa de fecha 14/12/11, sobre imposición de la bandera española, anula el mismo.

El segundo de los Apartados de la demanda esgrime la 'nulidad de la actuación administrativa impugnada por pugnar contra los pilares esenciales de nuestro Estado Democrático de Derecho' por 'infracción de los principios de legalidad, no arbitrariedad de los poderes públicos, igualdad de todos los españoles en la aplicación de la Ley y lealtad institucional', concluyendo que la Resolución recurrida es nula de pleno derecho por virtud de lo dispuesto en el artículo 62,1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), apuntando también a la desviación de poder en la que se habría incurrido al haber hecho uso de sus prerrogativas para fines distintos de los previstos por el ordenamiento jurídico.

Trayendo a colación los preceptos constitucionales y normativos que a los principios que se consideran infringidos hacen referencia, acaba significando que las Juntas Generales de Gipuzkoa, no obstante su carácter de Administración Pública, aprueban una Resolución por la que adquieren el compromiso de no aplicar en el Territorio Histórico propio una Ley en vigor.

Frente a lo anterior, la representación de las JUNTAS GENERALES DE GIPUZKOA formula oposición al recurso interpuesto interesando su desestimación. Tras exponer los antecedentes que considera pertinentes, invoca la inadmisión del recurso contencioso-administrativo en razón a lo que sigue. En primer lugar, al carecer esta Sala de jurisdicción para conocer de la pretensión ejercitada por la recurrente [ artículo 69 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA)]. Esgrimiendo la Sentencia de esta Sala y Sección Nº 223/2014, de 14 de mayo (rec. 132/2012 ), advierte que 'la invocación al artículo 9.4 LOPJ no puede ser trasladada sin más al ámbito de las Juntas Generales'. Reconoce que esta Sentencia fue casada por la citada Sentencia de la Sala Tercera (Sección 4ª) Nº 1321/2016, de 7 de junio (rec. 2466/2014 ) en virtud de una 'interpretación integradora del de la Disposición Adicional 1ª LJCA ' que 'salve la laguna del ordenamiento jurídico aplicando, en lo que sea de aplicación, la doctrina vertida sobre el control constitucional de las actuaciones de los órganos representativos de los entes locales'. En todo caso, afirma que tal resolución no constituye jurisprudencia en los términos exigidos por el artículo 1 , 6 del Código civil y, además, incurre en un 'desbordamiento de lo señalado en el artículo 5,1 LJCA '.

En segundo término, se aduce la inadmisibilidad del recurso por no ser la disposición recurrida susceptible de impugnación ( artículo 69 c) LJCA ). Afirma que constituye un 'simple enunciado político que no resulta enjuiciable por carecer de efectos jurídicos'. Así las cosas, razona que la Resolución en cuestión no se trata de un acto administrativo sino de un acto de naturaleza parlamentaria (ya sea atendiendo al órgano encargado de aprobarlo, ya al procedimiento para hacerlo); que no manifiesta una declaración de voluntad atribuible a las Juntas Generales como institución, esto es, se trata de una declaración política realizada en las Juntas Generales, pero no por las Juntas Generales y, además, no vincula en forma alguna a la Diputación Foral toda vez que no se dirige a ésta y, consiguientemente, no se activa el mecanismo previsto en el artículo 162,1 RJGG y, por tanto, no estaría siquiera sujeta a tal control.

En lo demás, excluyendo la posibilidad de residenciar el acto impugnado en el acto político previsto en el artículo 2 a) LJCA , rechaza las infracciones que a la Resolución recurrida imputa el Apartado segundo de la demanda toda vez 'que las Juntas Generales son Administración Pública exclusivamente cuando dicten actos y disposiciones en materia de personal y gestión patrimonial sujetos al derecho público' y, en consecuencia, al no provenir el acto administrativo dictado de una Administración Pública, no resulta de aplicación el artículo 62,1 b) LJRPAC.

Sea como fuere, rebate que la Resolución tenga capacidad para vulnerar los principios que se relacionan ya que, de un lado, no incide en el ordenamiento al carecer de eficacia jurídica y, de otro, y ciñéndose al principio de igualdad, argumenta que no es sostenible que la aprobación de tal Resolución haya de traducirse en la derogación en el Territorio Histórico de Gipuzkoa de la Ley Orgánica y que con ello se quiebre formalmente el principio de igualdad en la aplicación de la Ley.

SEGUNDO.- Expuestas las respectivas posiciones de las partes, ha de precisarse a propósito de la base fáctica sobre la que la controversia jurídica opera el que en sesión plenaria celebrada en fecha 8/6/16 las Juntas Generales de Gipuzkoa aprobaron la Resolución 60/2016, relativa la libertad de prensa (X Legislatura), cuyo contenido es el que sigue:

'1. Las Juntas Generales de Gipuzkoa muestran públicamente su postura contraria a la 'Ley Orgánica 4/2015, de seguridad ciudadana', que pretende convertir en delitos el hecho de hacer periodismo y la libertad de expresión.

2. Las Juntas Generales de Gipuzkoa se comprometen a realizar una denuncia pública y mostrar apoyo a la persona sancionada, en caso de que, en adelante, se reitere la aplicación de esta ley que vulnera derechos fundamentales.

3. Siendo la postura mayoritaria de la representación política de esta institución pública contraria a esta ley, adquirimos el compromiso de no aplicar esta ley'.

TERCERO.- Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes, bien puede colegirse que dos son los motivos de inadmisión invocados por la demandada (falta de jurisdicción y no resultar la disposición recurrida susceptible de impugnación) si bien el segundo de ellos aparece íntimamente unido a la cuestión de fondo que se suscita.

En cuanto al primero de los motivos de inadmisión que se esgrimen, éste pasa por el artículo 69 a) LJCA en el entendimiento de que carece esta Sala de jurisdicción para conocer de la pretensión que se ejercita. Apoya la demandada tal planteamiento en la Sentencia de esta Sala y Sección Nº 223/2014, de 14 de mayo (rec. 132/2012 ), aun sin desconocer que ésta fue casada por la Sentencia de la Sala Tercera (Sección 4ª) Nº 1321/2016, de 7 de junio (rec. 2466/2014 ). Así las cosas, más allá de que tal pronunciamiento constituya o no jurisprudencia en los términos en el artículo 1 , 6 del Código civil previstos, es lo cierto que se traduce en un claro posicionamiento del Tribunal Supremo con respecto a la cuestión allí ventilada y que, en lo que aquí interesa, partía de reconocer que «la complejidad del proceso de actualización de los derechos históricos» habría dado lugar a entidades «imbuidas de dicha complejidad en su propia naturaleza jurídica y que, si bien participan de la consideración de entidades locales y en cuanto tal ejercitan competencias en 'régimen común', también ejercitan otras de 'régimen foral' que las singularizan», coligiendo de ello la necesaria afectación de su régimen de fiscalización jurisdiccional [F.D. 7º].

De esta forma, poniendo en relación la dicción literal de la Disposición Adicional 1ª LJCA con la naturaleza de las Juntas Generales, siempre en el contexto determinado por los artículos 9 , 24 y 106 de la Constitución y de la doctrina legal que impone una interpretación restrictiva de los supuestos en los cuales la actividad de los poderes públicos se ejerce al margen de todo control, bien del Tribunal constitucional, bien de los Tribunales de Justicia, apunta al defecto de jurisdicción en que se incurriría de no entrar a analizar el acto recurrido y dilucidar si tiene conceptos judicialmente asequibles y controlar en función de los mismos su ajuste al ordenamiento jurídico. Sobre esta base, resulta evidente la jurisdicción de esta Sala para conocer de la impugnación que aquí se plantea, debiendo rechazarse tal causa de inadmisibilidad.

En lo que hace al segundo de los motivos de inadmisión planteados, éste parte de la consideración de la Resolución recurrida como un 'simple enunciado político que no resulta enjuiciable por carecer de efectos jurídicos' y, en consecuencia, se incardina en la causa prevista en el artículo 69 c) LJCA en el entendimiento de que no es susceptible de impugnación. Como se anticipaba, tal cuestión aparece indisolublemente vinculada a la cuestión de fondo que lalitisplantea toda vez que para concluir si la Resolución es recurrible ha de determinarse previamente si ésta es susceptible de producir tales efectos jurídicos.

El hilo conductor del razonamiento seguido por la demandante lo constituye la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/2014, de 25 de marzo , dictada a propósito de la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la 'Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña'. Conciliando la perspectiva formal de la Resolución recurrida (decisión adoptada por las Juntas Generales de Gipuzkoa en su función de control e impulso de la actuación de la Diputación Foral) con la material, concluye que ésta despliega una eficacia jurídica plena y real, máxime cuando las Juntas Generales de Gipuzkoa, en ejercicio de las potestades públicas de las que han resultado investidas, adquieren el compromiso de no aplicar una Ley en vigor cual es la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.

Proclamando la Resolución 60/2016, relativa la libertad de prensa (X Legislatura) en su Punto 3º que 'siendo la postura mayoritaria de la representación política de esta institución pública contraria a esta ley, adquirimos el compromiso de no aplicar esta ley', la equiparación que efectúa la recurrente con la mentada Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, no es compartida por la Sala. En ésta última, el Parlamento catalán dicta un acto perfecto y definitivo ordenado a impulsar o dar inicio a un determinado proceso político que no tiene carácter reglado. De tal acto predica el Tribunal Constitucional sus efectos jurídicos en un doble sentido: de una parte, en tanto que al declarar la soberanía del pueblo de Cataluña e insertarse en el llamamiento a un proceso de diálogo y negociación con los poderes públicos, puede entenderse como 'el reconocimiento en favor de aquellos a quienes se llama a llevar a cabo el proceso en relación con el pueblo de Cataluña (especialmente el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat), de atribuciones inherentes a la soberanía superiores a las que derivan de la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionalidades que integran la Nación española'. De otra, en la consideración de que el 'carácter asertivo' de la Resolución no permite entender limitados sus efectos en el ámbito parlamentario al terreno estrictamente político, puesto que reclama 'el cumplimiento de unas actuaciones concretas y este cumplimiento es susceptible del control parlamentario previsto para las resoluciones aprobadas por el Parlamento ( artículo 146.4 del Reglamento del Parlamento de Cataluña )'.

Pues bien, concluye la Sala que tales notas no son predicables de la Resolución objeto de la presentelitispor las circunstancias que a continuación siguen:

-En primer lugar, por cuanto no se trata como en aquél caso de un pronunciamiento inserto en proceso político o jurídico de ningún tipo sino de una mera declaración de intenciones producida aisladamente con ocasión de una Resolución relativa a la libertad de prensa y en la consideración de que la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, vendría a 'convertir en delitos el hecho de hacer periodismo y la libertad de expresión'.

-En segundo término, no se traduce en conminación ya a otros poderes públicos, ya a la ciudadanía, a actuar en un concreto sentido, no pudiéndose inferir el que se enmarque en la actividad de control e impulso de la actividad de la Diputación Foral al que alude el artículo 1,2 RJGG ni que para la eficacia de la misma resulten de aplicación ninguno de los medios de control de la gestión política del Gobierno Foral previstos en el Título VIII del RJGG o, en particular, el contenido en el artículo 162,1 RJGG toda vez que la obligación que éste impone a la Diputación Foral de informar sobre el cumplimiento de las mociones y resoluciones aprobadas por las Juntas Generales aparece circunscrita a aquéllas que les 'estén dirigidas a la misma', extremo éste que es obvio no concurre en el presente caso.

-Finalmente, la manifestación en el Punto 3º contenida de 'adquirir el compromiso de no aplicar' la norma en cuestión no solo no tiene carácter vinculante para destinatario alguno sino que, además, carece de efecto jurídico toda vez que no especifica las competencias que le sean propias concernidas por esa voluntad obstativa a la aplicación de la Ley, no establece en qué medidas haya de traducirse o no efectúa disposición o comisión alguna a tal efecto. Constituye, en suma, una mera declaración de intenciones que, en todo caso, no enervaría las consecuencias jurídicas o las eventuales responsabilidades de todo orden que pudieran derivarse, llegado el caso, de una efectiva contravención de la norma o de la desobediencia de la misma.

Tal carencia de vinculatoriedad y de eficacia jurídicaad extrade la Resolución 60/2016, relativa la libertad de prensa (X Legislatura), determina la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo, haciendo que devenga innecesario entrar a conocer de la alegada nulidad de pleno derecho por vulneración de los principios que se invocan.

CUARTO.- Estando a los criterios en cuanto a costas previstos en el artículo 139,1 LJCA , la desestimación del recurso conlleva la imposición de costas a la demandante.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala emite el siguiente,

Fallo

Desestimamos el recurso interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Resolución 60/2016 (Punto 3º), relativa a la libertad de prensa (X Legislatura), aprobada por las Juntas Generales de Gipuzkoa en sesión plenaria de fecha 8/6/16. Todo ello con imposición de costas a la parte demandante.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo deTREINTA DÍAS( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, asumidos por el Acuerdo de 3 de junio de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0328 16, undepósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 29 de marzo de 2017.