Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1419/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 231/2015 de 13 de Julio de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 1419/2017
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO 231/2015
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES :
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª. SOLEDAD GAMO SERRANO
Sección Funcional 1ª
________________________________
En la Ciudad de Málaga a trece de julio de 2017.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con
sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY,
la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 231/2015 interpuesto por el el
Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio Carrión Calle contra Consejería de Igualdad, Salud y Políticas
Sociales de la Junta de Andalucía representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dª TERESA GÓMEZ PASTOR, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio Carrión Calle, en la representación acreditada , se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, registrándose con el número 231/2015 y de cuantía indeterminada.



SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo que tuvo lugar el día 5 de julio del presente año.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales, a excepción de algunos plazos procesales por el cúmulo de asuntos que penden ante esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO. -Constituye el objeto del presente recurso la resolución de 30 de enero de 2015 dictada por el Delegado Territorial de Málaga de la Consejería de Igualdad, Salud y Política Sociales por la que se resuelve declara el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención concedida al, hoy, recurrente y la procedencia del reintegro de 600 € mas 26,67 € de demora .

La parte recurrente fundamenta su pretensión, en esta vía jurisdiccional en venir a mantener que la resolución objeto del presente recurso incurrió vulneración de la normativa de aplicación. Manteniendo la imposibilidad de aportar las facturas que se le reclamaban en tanto en cuanto no se había colocado la prótesis que motivo la concesión de la subvención referida y por ello estima que la causa del reintegro hubo de ser no el incumplimiento de la justificación sino la falta de realización del objetivo. Solicitando el dictado de sentencia por la que se deje sin efecto la referida resolución.

El Letrado de la Junta de Andalucía, en trámite de contestación, vino a oponer la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.



SEGUNDO .- Pues bien hemos de partir de que la materia que nos ocupa ha sido abordada por el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de febrero de 2.003, dictada en recurso de casación nº.1134/98 , debiendo destacarse el tenor literal que a continuación se expresa:'...... Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC (RCL 1992512, 2775 y RCL 1993, 246). Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención , en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ-PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ- PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención , que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención . Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (RCL 1988966, 2287) (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre (RCL 1990687 y RCL 1991, 408), de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea (Unión Europea). Es precisamente el artículo 819 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley señalando como tales: el incumplimiento de la obligación de justificación , obtención de subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención ..........'

TERCERO .- Partiendo de lo anterior, y descendiendo al supuesto concreto que se nos plantea en el presente recurso, hemos de señalar que ha quedado incontrovertida la falta de presentación de la factura original de la prótesis para la que se concedió la subvención al, hoy, recurrente y ha quedado también incontrovertido que no se ha entregado la factura porque la prótesis no ha sido adquirida; luego no se ha cumplido la finalidad para la que se obtuvo la subvención y por tanto resulta de aplicación el artículo 28.1.c de la Orden de 21 de junio de 2013, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva (Boja número 129 de 4 de julio de 2013) que viene a establecer que: 'procederá también el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondientes desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro en los siguientes casos: c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente. U.

Debiendo señalar que en relación con las alegaciones formuladas por la parte recurrente en cuanto que hubo de darse la posibilidad de subsanacion de conformidad con el artículo 71.2 de la Ley 30/92 ; hemos de convenir con la Administración demandada que la Orden de aplicación es clara en cuanto que se requieren para que en el plazo de 15 días entregue la factura original de la prótesis con advertencia de apertura del expediente de reintegro en caso contrario y por tanto no existía nada que subsanar.

Señalar por último que el motivo del reintegro es la falta de justificación contemplada en el referido artículo 28 de la Orden; independientemente de que también conforme incluso reconocer el propio recurrente también concurre un incumplimiento del objeto para el que se concedió la subvención..

Resultando evidenciado de todo lo expuesto que la consecuencia ineludible de dicho incumplimiento es la correspondiente penalización económica consistente en el reintegro; toda vez que de no actuarse así la previsión contenida en la propia orden de aplicación se estaría vulnerando el principio de legalidad estaría dando trato de favor al mismo en detrimento de otros beneficiarios sujetos a los mismos requisitos formales y a los que se exige el cumplimiento conforme a la normativa citada, salvaguardando así el principio de igualdad y de legalidad.

Por todo ello entiende esta Sala que la resolución impugnada es conforme a derecho, procediendo la desestimación del recurso en el sentido que a continuación se dirá.



CUARTO .- La desestimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la parte recurrente - art. 139 LJCA -.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio Carrión Calle, en la representación acreditada , se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, registrándose con el número 231/2015 y de cuantía indeterminada.



SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo que tuvo lugar el día 5 de julio del presente año.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales, a excepción de algunos plazos procesales por el cúmulo de asuntos que penden ante esta Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. -Constituye el objeto del presente recurso la resolución de 30 de enero de 2015 dictada por el Delegado Territorial de Málaga de la Consejería de Igualdad, Salud y Política Sociales por la que se resuelve declara el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención concedida al, hoy, recurrente y la procedencia del reintegro de 600 € mas 26,67 € de demora .

La parte recurrente fundamenta su pretensión, en esta vía jurisdiccional en venir a mantener que la resolución objeto del presente recurso incurrió vulneración de la normativa de aplicación. Manteniendo la imposibilidad de aportar las facturas que se le reclamaban en tanto en cuanto no se había colocado la prótesis que motivo la concesión de la subvención referida y por ello estima que la causa del reintegro hubo de ser no el incumplimiento de la justificación sino la falta de realización del objetivo. Solicitando el dictado de sentencia por la que se deje sin efecto la referida resolución.

El Letrado de la Junta de Andalucía, en trámite de contestación, vino a oponer la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.



SEGUNDO .- Pues bien hemos de partir de que la materia que nos ocupa ha sido abordada por el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de febrero de 2.003, dictada en recurso de casación nº.1134/98 , debiendo destacarse el tenor literal que a continuación se expresa:'...... Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC (RCL 1992512, 2775 y RCL 1993, 246). Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención , en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ-PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ- PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención , que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención . Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (RCL 1988966, 2287) (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre (RCL 1990687 y RCL 1991, 408), de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea (Unión Europea). Es precisamente el artículo 819 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley señalando como tales: el incumplimiento de la obligación de justificación , obtención de subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención ..........'

TERCERO .- Partiendo de lo anterior, y descendiendo al supuesto concreto que se nos plantea en el presente recurso, hemos de señalar que ha quedado incontrovertida la falta de presentación de la factura original de la prótesis para la que se concedió la subvención al, hoy, recurrente y ha quedado también incontrovertido que no se ha entregado la factura porque la prótesis no ha sido adquirida; luego no se ha cumplido la finalidad para la que se obtuvo la subvención y por tanto resulta de aplicación el artículo 28.1.c de la Orden de 21 de junio de 2013, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva (Boja número 129 de 4 de julio de 2013) que viene a establecer que: 'procederá también el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondientes desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro en los siguientes casos: c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente. U.

Debiendo señalar que en relación con las alegaciones formuladas por la parte recurrente en cuanto que hubo de darse la posibilidad de subsanacion de conformidad con el artículo 71.2 de la Ley 30/92 ; hemos de convenir con la Administración demandada que la Orden de aplicación es clara en cuanto que se requieren para que en el plazo de 15 días entregue la factura original de la prótesis con advertencia de apertura del expediente de reintegro en caso contrario y por tanto no existía nada que subsanar.

Señalar por último que el motivo del reintegro es la falta de justificación contemplada en el referido artículo 28 de la Orden; independientemente de que también conforme incluso reconocer el propio recurrente también concurre un incumplimiento del objeto para el que se concedió la subvención..

Resultando evidenciado de todo lo expuesto que la consecuencia ineludible de dicho incumplimiento es la correspondiente penalización económica consistente en el reintegro; toda vez que de no actuarse así la previsión contenida en la propia orden de aplicación se estaría vulnerando el principio de legalidad estaría dando trato de favor al mismo en detrimento de otros beneficiarios sujetos a los mismos requisitos formales y a los que se exige el cumplimiento conforme a la normativa citada, salvaguardando así el principio de igualdad y de legalidad.

Por todo ello entiende esta Sala que la resolución impugnada es conforme a derecho, procediendo la desestimación del recurso en el sentido que a continuación se dirá.



CUARTO .- La desestimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la parte recurrente - art. 139 LJCA -.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, con imposición de costas a la parte recurrente.

Notifíquese la presente resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo si pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina al artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundara en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del referido cuerpo legal .

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-