Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1440/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 27/2017 de 15 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

Recurso de Apelación nº 27/17
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Castellón
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE L ACOMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 4ª
Iltmos. Sres.:
Presidente:
D. Miguel Ángel Olarte Madero
Magistrados:
D. Edilberto J. Narbón Laínez
D. Manuel José Domingo Zaballos
S E N T E N C I A Nº 1440/17
En Valencia, a quince de noviembre de dos mil diecisiete.
Vistos por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación interpuesto por el Procurador D. Leopoldo Segarra
Peñarroja, en nombre y representación de D. Felix y Doña Paula , contra la sentencia nº 232/2016, de 17
de octubre, del juzgado de lo Contencioso-advo nº 2 de Castellón, en el PO 398/2016.Como parte apelada el
AYUNTAMIENTO DE VILA-REAL, representado por el procurador D. Pascual Llorens Cubedo y asistido por
el letrado D. Vicente J. García Nevot, en materia expropiación forzosa, siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel
José Domingo Zaballos, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Dicho Juzgado dictó sentencia el 17 de octubre de 2016, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo número 27/2017 , interpuesto por D. Felix y Doña Paula , contra la Resolución de fecha 26 de junio de 2015 del Ayuntamiento de Vila- Real (Alcaldía), desestimatoria del recurso de reposición presentado contra otra de 22 de abril de 2015, denegatoria de solicitud de expropiación urbanística.

Segundo.- Notificada la resolución a las partes interesadas, la demandante en la instancia interpuso recurso de apelación dentro de plazo. Admitido a trámite por el Juzgado, se dio traslado a la parte demandada, que presentó, en tiempo y forma, escrito de oposición a la apelación.

Tercero.- Elevados los autos y el expediente administrativo a la Sala, en unión de los escritos presentados, se formó el correspondiente rollo de apelación. No se recibió la apelación a prueba, sin que se haya considerado necesaria trámite de vista por este Tribunal, señalándose para votación y fallo el día 8 de noviembre de 2017, en que ha tenido lugar.

Fundamentos

Primero .- Tiene por objeto el recurso la sentencia de 17 de octubre de 2016 , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, interpuesto por D. Felix y Doña Paula , contra la Resolución de fecha 26 de junio de 2015 del Ayuntamiento de Vila- Real (Alcaldía), desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra otra de 22 de abril de 2015, denegatoria de solicitud presentada el 11-6-2014 de expropiación de fincas registrales NUM000 y NUM001 (Registro de la Propiedad de Villarreal) con aprovechamientos urbanísticos de 2.014,65 m2t y 394,44 m2t, respectivamente.

La fundamentación de la sentencia, en el sentido denegatorio de la pretensión de los actores, aun admitiendo en particular haberse producido una modificación puntual del PGOU Nº 474, delimitando la unidad de ejecución 73, con déficit de aprovechamiento de 7.151,40 m2t, por la prescripción de los artículos 77 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre (LRAU), equivalente al art. 186 de la Ley Urbanística Valenciana de 2005 ( LUV) y del artículo 187 de esta segunda Ley. Tras recoger sucintamente las tesis de las dos partes litigantes, acoge la defendida por la Administración; en tal sentido leemos en el fundamento jurídico tercero de la resolución jurisdiccional impugnada lo siguiente : no podía establecerse una reserva de aprovechamiento respecto del déficit de aprovechamiento señalado al imposibilitar la referida norma la realización de una reserva con ocasión de una reparcelación, encontrando la razón de ser dicha prohibición en que las reparcelaciones se producen en unidad de acto todas las operaciones de cesión de suelos dotacionales y compensación de excedentes .

Segundo.- Pretenden los apelantes dicte sentencia la Sala anulatoria de la impugnada y con estimación de del recurso contencioso entablado, en el que la demanda terminó por recoger la pretensión de condena al Ayuntamiento de Villarreal a iniciar y tramitar el expediente expropiatorio por ministerio de la ley respecto a l afinca registral número NUM000 (del Registro de la Propiedad de Villarreal).

Apoyan tales pretensiones los recurrentes comenzando por hacer ver lo que la propia sentencia reconoce: la creación en su día de una unidad de ejecución deficitaria, determinando expresamente una reserva de aprovechamiento constituida a favor de diferentes propietarios afectados por la tramitación de la modificación del plan , en cuanto edificabilidad de imposible consumo en el ámbito reparcelado en forma de defecto de aprovechamiento de 7.151,m2t. Ello así, continúa el escrito de apelación afirmando que la juzgadora interpreta erróneamente el art. 77 de la LRAU, pensado para un supuesto normal de reparcelación (sin dejar aprovechamientos por adjudicar), no así para casos como el de autos, en que el mismo Plan de Ordenación Urbana recoge el importante déficit de aprovechamiento en la unidad luego reparcelada, con la oportuna cesión de parcelas dotacionales, zonas verdes y viario; déficit no susceptible de adjudicar ni de compensar por los mecanismos propios de la reparcelación, siendo inadmisible - se sigue alegando- que se deje al propietario con el aprovechamiento reservado pero sin incluir ningún ámbito de gestión y, al propio tiempo sin la posibilidad de instar de la Administración municipal la expropiación. En la ilegalidad validada por la sentencia, teniendo en cuenta, al propio tiempo que la resolución jurisdiccional apelada legitima que el Ayuntamiento vaya contra sus propios actos, en tanto que había aprobado la modificación puntual del PGOU, la reparcelación y la constitución de las reservas; concretamente en la Memoria de la modificación puntual tan repetida, que expresamente recoge la sentencia : la unidad de ejecución tiene un déficit de aprovechamiento de 7.151,m2t, que de conformidad con el art. 77 de la LRAU son objeto de reserva de aprovechamiento para su posterior transferencia . En suma, en la tesis que sostienen los actores, en tanto que propietarios de terrenos de origen incluidos en la unidad urbanística reordenada por aquella modificación puntual del instrumento de planeamiento general, sólo vieron materializado su aprovechamiento parcialmente: en parcelas edificables y el resto no consumido -por imposibilitar el planeamiento materializarlo o compensarlo por cualquier mecanismo a través de la reparcelación- fue garantizado en reservas para su posterior economicidad. Se dice que su tesis se ve amparada por sentencias de la sala como la nº 965/2012, de 14 de septiembre de 2012 .

En contraste, el Ayuntamiento de Villarreal interesa la desestimación del recurso por la acertada fundamentación de la sentencia - sobre la que abunda, en términos que enseguida veremos- que llevó al fallo desestimatorio del recurso.

Tercero.- La cuestión litigiosa se nos presenta en términos puramente jurídicos.

Obra documentada en autos, por el expediente administrativo, la modificación puntual del PGOU, UE- PIO12, concerniendo a la unidad de ejecución 'Manzana 474', de superficie 6945 m2s, redactada y tramitada por el Ayuntamiento a principios de 1999 (expte administrativo, hojas 27 a 31), y aprobada definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo en fecha 20 de julio de 2000; terrenos en origen para el instrumento de planeamiento general calificados de dotacional escolar LEC-1 pasando a constituir calificación residencial edificación semiabierta ESA . En el documento que plasma la modificación, apartado 8,'GESTIÓN', se recoge con toda claridad que La unidad de ejecución tiene un déficit de aprovechamiento de 7.151,40 m2t, que de conformidad con el artículo 77 de la LRAU, son objeto de aprovechamiento para su posterior transferencia.

No se ha discutido, desde luego, que la reordenación supuso más adelante la existencia de una reparcelación voluntaria, obviamente deficitaria y aprobada por el Ayuntamiento de Villarreal en la que se reconocía que a la parcela de los demandantes correspondía un aprovechamiento de más de 10.000 metros cuadrados, de los que resultaban materializables únicamente algo más de 8000, de forma que los recurrentes eran, en virtud de lo anterior, titulares de un aprovechamiento flotante de unos 2400 metros cuadrados.

Tampoco se niega que, de los mismos, unos 400 fueron finalmente materializados en una unidad reparcelable con exceso de aprovechamiento, consecuentemente que los demandantes siguen siendo titulares de unos 2.000 metros cuadrados de aprovechamiento flotante.

Cuarto.- Con lo anterior, la cuestión estriba en cómo interpretar el art. 77 LRAU, reproducido prácticamente de forma literal en el art. 186 de la Ley Urbanística Valenciana de 30-12-2005. Estos preceptos venían a exigir, de una parte, que las reservas de aprovechamiento fueran aprobadas por el Ayuntamiento.

De otra parte, se indicaba que las reservas de aprovechamiento no podrían constituirse cuando de forma inmediata se procediera a su transferencia; ni tampoco cuando procedieran de una reparcelación.

Por lo demás, cuando la reserva se hubiera efectuado por el propietario del terreno, se exigía que éste hubiera cedido dotacional de forma gratuita al Ayuntamiento.

La defensa letrada de Administración demandada - como ya ocurriera en los informes técnico-jurídicos evacuados previamente a la resolución impugnada - de consultoría interna, del arquitecto municipal y de la Jefatura de sección de urbanismo (hojas 33 a 37, vuelta del expediente) niega que concurran en nuestro caso estos requisitos, ya que: 1) La reserva no habría sido aprobada por el Ayuntamiento de Vila-Real. 2) La reserva no tendría su origen en una cesión de dotacional. 3) El aprovechamiento flotante derivaría de una reparcelación, y además voluntaria.

La Sala no comparte ninguno de estos argumentos, por los motivos siguientes. Empezando por el tercero, lo que pretendía el legislador autonómico y en ese sentido el espíritu de la LRAU de 1994, luego la LUV y actualmente la LOTUP de 2014, al indicar que las reservas no pueden provenir de una reparcelación ni de los casos en que hay transferencia inmediata, es evitar el enriquecimiento sin causa del propietario: si éste se ve compensado de la cesión mediante una transferencia inmediata -o mediante su participación en la reparcelación- no puede tener derecho a la reserva de aprovechamiento. Pero tal razonamiento no es válido en casos como el de autos, cuando se está ante una reparcelación deficitaria y así se reconoce en los instrumentos de planeamiento, PGOU modificado, y de gestión u ejecución, la reparcelación, (con independencia de que fuere voluntaria)aprobada por el Ayuntamiento.

En la contestación a la demanda se confunde, quizás de forma deliberada, la situación de la unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento de los supuestos de unidad de ejecución deficitaria. En el caso que nos ocupa, el aprovechamiento subjetivo es inferior al objetivo; de forma que no puede materializarse completamente en la reparcelación, aspecto este decisivo para el buen entendimiento del pleito y su consecuente desenlace.

Por lo demás, aunque ésta fue voluntaria, los demandantes-apelantes no hicieron renuncia alguna de su derecho al aprovechamiento urbanístico flotante (renuncia que ha de ser inequívoca; en este sentido es reiterada la jurisprudencia del TS, sobre todo en materia fiscal -por ejemplo la STS de 10 de octubre de 2008 -),que viene reconocido en el propio instrumento reparcelatorio. De este modo, asimismo, el Ayuntamiento reconoce la existencia de un déficit de aprovechamiento objetivo del que los propietarios deben ser compensados.

En suma, ningún enriquecimiento injusto se produce para el propietario que insta la expropiación de su derecho al aprovechamiento; precisamente porque la reparcelación es deficitaria y no han podido materializar todo su aprovechamiento. La finalidad de la norma era evitar el enriquecimiento sin causa; pero esta finalidad no es incumplida por el hecho de que en este caso se reconozca la reserva.

Sobre la circunstancia de que la reserva provenga de una cesión de dotacional, es cierto que en este caso tal reserva proviene de una reparcelación deficitaria. Pero dicho déficit de aprovechamiento viene precisamente dado por el hecho de que el Ayuntamiento recibió, del conjunto de propietarios reparcelados, una serie de terrenos dotacionales. Es decir, hubo una cesión, si bien puede decirse que la misma se efectuó conjuntamente por todos los reparcelados. Lo que sucede es que, al parecer, el resto de ellos pudieron materializar la totalidad de su aprovechamiento en la propia reparcelación; de forma que el déficit de aprovechamiento objetivo recayó directa y exclusivamente sobre los apelantes.

En estas circunstancias, negar que ese aprovechamiento flotante provenga de una cesión de dotacional comporta efectuar una interpretación absolutamente formalista, ajena a la realidad económica de la operación.

En último término, la Administración municipal - más precisamente la colectividad que constituye su sustrato- se ha beneficiado de la cesión de unos dotacionales; y los recurrentes, desde el año 2002 (tres lustros ) lo único que poseen es un aprovechamiento urbanístico flotante o virtual, que no han podido materializar, ya que sólo ha sido posible hacerlo con parcelas edificables unos 400 metros cuadrados de los más de 2400 que les corresponden de aprovechamiento virtual. Esto mismo se extrae del Informe jurídico de 22 de abril de 2015 , apartado segundo ( pág 17 del expte) En lo relativo a la exigencia de que la reserva haya sido aprobada por el Ayuntamiento, esto puede ser lo que más problemas plantee, ya que no consta el documento completo de reparcelación voluntaria. Ahora bien, junto con los actos administrativos expresos existen asimismo, admitidos por la jurisprudencia de la Sala Tercera, los actos administrativos tácitos o implícitos; esto es, manifestaciones de la voluntad administrativa que se deducen inequívocamente de actos concluyentes o incluso de otras declaraciones administrativas de voluntad. El hecho de que se le reconociera por el Ayuntamiento que a la propiedad le correspondía un aprovechamiento virtual viene a indicar, de por sí, que existía una reserva previa Propiamente lo que sucede en nuestro caso, donde el Ayuntamiento de Vila-Real admite primero, al haber aprobado la modificación puntual del plan, la existencia de una unidad de ejecución deficitaria.

En segundo lugar, por la misma aprobación municipal de la reparcelación voluntaria, donde se afirma la existencia de ese aprovechamiento flotante. En fin, por lo que supone la aprobación por la Alcaldía (resolución nº 1780/2004, de 9 de junio) de la transferencia de aprovechamiento de 414,97m2t.Cualquier transferencia de aprovechamiento debe provenir, o bien de una cesión simultánea (como regulaba el art. 76 LRAU y concordante de la LUV ) o bien de una reserva de aprovechamiento; que no supone más que el reconocimiento de un derecho de aprovechamiento flotante o virtual que, en algún momento, deberá ser materializado.

Lo que no es de recibo jurídicamente hablando, y atentaría contra el contenido esencial del derecho de propiedad, es que los demandantes permanezcan de forma indefinida como titulares de un aprovechamiento puramente virtual, que, si bien teóricamente puede ser objeto de tráfico inmobiliario, difícilmente va a tener algún valor real de mercado cuando, pasados quince años, no ha podido materializarse. De hecho, el TEDH, por ejemplo en su sentencia Köktepe, ha afirmado que, una vez se ha producido la privación de la propiedad, se lesiona el Convenio si, para obtener la indemnización, se defiere al propietario a un ulterior procedimiento de responsabilidad, de resultado incierto y que no se sabe cuándo terminará. Y en Papanichapoulos, se tiene en cuenta que durante 26 años los demandantes no habían podido disponer de sus bienes ni se había dado una solución definitiva a su situación: Habiéndose acordado mucho tiempo atrás la devolución de las fincas indebidamente expropiadas, se declaró la imposibilidad de su restitución, pero la permuta compensatoria, 26 años después de la ocupación, aún no se había materializado.

Bajo estas circunstancias, de aceptarse la inexistencia de la reserva de aprovechamiento, estaríamos consagrando un empobrecimiento injusto de los propietarios demandantes que contrasta con la circunstancia de que la Administración municipal ha recibido a cambio de nada unos terrenos dotacionales, sin compensación alguna para el propietario y con efecto que podríamos calificar de confiscatorio. Tema distinto será que, cuando el Ayuntamiento abone el justiprecio, se convierta a su vez en titular de un derecho de aprovechamiento virtual, que podrá hacer efectivo en el momento en que las circunstancias del mercado inmobiliario lo permitan.

Quinto.- Termina el escrito de oposición a la apelación reiterando lo que ya se adujera en la contestación a la demanda sobre la prevalencia del interés público sobre el interés particular, viniendo a suponer la expropiación rogada un perjuicio para las maltrechas arcas municipales. Algo incontestable la afirmación de la prevalencia del interés general sobre el particular en un Estado social de Derecho, como por definición constitucional es el nuestro, pero que no supone soporte a que se vean negados los derechos de los propietarios en contra de la letra o espíritu de la ley.

Respuesta similar merecen los alegatos sobre la difícil coyuntura económica de los ayuntamientos y el imperativo del debido equilibrio presupuestario que deriva, nada menos, que del art. 135 de la Constitución , modificado en 2011, y de la legislación que lo desarrolla (L.O. 2/2012, en primer término) , pero la estabilidad presupuestaria, en cumplimiento de la regla del gasto, los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia y responsabilidad de las AAPP, que se nos recuerdan en el escrito procesal de la parte apelada, no se acierta bien a entender en qué medida han podido suponer la desaparición del derecho a instar la expropiación y a que se de curso , tramite y resuelva la solicitud - no es otra cosa lo pedido por los actores- sin que nos cumpla ahora manifestarnos en absoluto sobre el justiprecio que habrá de fijarse. Por lo demás, ante situaciones de serias dificultades económicas de las Administraciones municipales- no consta acreditado, por cierto, que sea el caso del Ayuntamiento de Vila-Real- precisamente la normativa citada en la contestación a la demanda abre la vía a planes de ajuste tutelados por la administración del Estado...

En resolución, procede la revocación de la sentencia apelada, por haber incurrir en un error en la interpretación de las normas aplicables y, en concreto, de los requisitos necesarios para la existencia de una reserva de aprovechamiento susceptible de expropiación rogada.

Sexto.- A la vista del artículo 139 de la LJCA , siendo estimatorio el recurso, no ha lugar a la condena en costas en esta instancia. Respecto a las costas procesales de la primera instancia, procediendo imponerlas al Ayuntamiento de Vila-Real, si bien en la suma máxima por todos los conceptos de 1000 euros, Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación; en el nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto porpor D. Felix y Doña Paula , contra la sentencia nº 232/2016 , de 17 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-advo nº 2 de Castellón, en el PO 398/2016. S e declara contraria a Derecho y anula dicha sentencia.

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de fecha 26 de junio de 2015 del Ayuntamiento de Vila- Real (Alcaldía), desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra otra de 22 de abril de 2015, denegatoria de solicitud presentada el 11-6-2014, actos administrativos que se declaran contrarios a derecho y anulan condenando al Ayuntamiento de Vill-Real a que proceda a incoar, tramitar y resolver la solicitud de expropiación del aprovechamiento inherente a la indicada finca registral nº NUM000 , de Vila-Real, Registro de la propiedad del mismo nombre.

Sin costasen esta segunda instancia. En la primera se imponen a la parte demandada en la suma máxima de 1000 euros.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Senten¬cia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra la misma cabe interponer recurso de casación.Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certifica¬ción a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada