Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 146/2018, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 340/2017 de 26 de Abril de 2018

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/AD
MURCIA
SENTENCIA: 00146/2018
UNIDAD PROCESAL DE APOYO DIRECTO
N56820
PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5, 3ª PLANTA -DIR3:J00008050
UP3
N.I.G: 30016 45 3 2016 0000197
Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000340 /2017
Sobre: URBANISMO
De D./ña. EXCMO AYUNTAMIENTO DE TORRE PACHECO
Representación D./Dª. SUSANA ALONSO CABEZOS
Contra D./Dª. POLARIS WORLD REAL ESTATE SL
Representación D./Dª. REYES AZOFRA MARTIN
ROLLO DE APELACIÓN núm. 340/2017
SENTENCIA núm. 146/2018
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA
SECCIÓN PRIMERA
Compuesta por los Ilmos. Sres.:
Dña. María Consuelo Uris Lloret
Presidente
D. Indalecio Cassinello Gómez Pardo
Dña. María Esperanza Sánchez de la Vega
Magistrados
ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A nº 146/18

En Murcia, a veintiséis de abril de dos mil dieciocho.
En el rollo de apelación nº 340/2017 seguido por interposición de recurso de apelación contra la
sentencia nº 177 de 29 de septiembre de 2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de
Cartagena, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 193/2016 , tramitado por las normas del
procedimiento abreviado, en cuantía indeterminada, en el que figuran como parte apelante el Ayuntamiento
de Torre Pacheco, representado por la Procuradora Dña. Susana Alonso Cabezos y dirigido por el Letrado
D. Fernando Ortega Cano y como parte apelada 'Polaris World Real Estate, S.L.', representada por la
Procuradora Dña. Reyes Azofra Martín y dirigida por el Letrado D. Francisco Muñoz Jara, sobre convenio
urbanístico; siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña.María Consuelo Uris Lloret , quien expresa el
parecer de la Sala.

Antecedentes

ÚNICO.- Presentado el recurso de apelación referido, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Cartagena, lo admitió a trámite y después de dar traslado del mismo a la parte apelada para que formalizara su oposición, remitió los autos junto con los escritos presentados a Sala, la cual designó Magistrado ponente y acordó que quedaran los autos pendientes para dictar sentencia; señalándose para que tuviera lugar la votación y fallo el día 13 de abril de 2018.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la resolución desestimatoria presunta del Ayuntamiento de Torre Pacheco, de la solicitud formulada en fecha 16 de febrero de 2016 por 'Polaris World Real Estate, S.L.' (en adelante Polaris), como sociedad absorbente de la mercantil 'Mar Menor Capital, S.L.' de la declaración de nulidad, y subsidiariamente, la resolución, del convenio urbanístico suscrito entre ésta mercantil y el Ayuntamiento en fecha 14 de noviembre de 2005.

Son varios los motivos alegados en demanda, rechazando la sentencia de instancia algunos de ellos, si bien estima en parte el recurso por considerar que el Ayuntamiento demandado incumplió las obligaciones asumidas en dicho convenio y, en consecuencia, procedía su resolución y la devolución a la recurrente de las cantidades abonadas en virtud de dicho convenio.

El mismo fue suscrito entre las referidas partes para la reclasificación de terrenos de la empresa, concretamente tres fincas rústicas, dos de ellas formando parte de la denominada Finca La Torre, pasando a formar un ámbito de suelo urbanizable, lo que exigía la modificación estructural de las Normas Subsidiarias del municipio. Esa modificación se inició por el Ayuntamiento a través del Expediente de Modificación Puntual nº 87 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, proyecto cuyo avance fue expuesto al público el día 1 de julio de 2004 y aprobado inicialmente el día 22 de septiembre siguiente (BORM 9 de octubre). En las estipulaciones del convenio el Ayuntamiento se obligaba a 'impulsar y agilizar cuantas gestiones y trámites sean necesarios para la aprobación de la Modificación Puntual de Normas Subsidiarias...'. La mercantil Mar Menor Capital S.L. se obligaba al abono de determinadas cantidades, entre ellas, y dentro del mes siguiente a la firma del convenio, la de 150.000 €. Igualmente se obligaba a efectuar la ejecución de una biblioteca pública que sería cedida al Ayuntamiento por un presupuesto de ejecución material de 300.096 €. Estas dos obligaciones fueron cumplidas por la mercantil, pero la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias no se produjo, razón por la que la parte instó la nulidad del convenio, o subsidiariamente su resolución.

En la sentencia de instancia se argumenta que, aunque no había plazo para la aprobación de la modificación de dicho instrumento de planeamiento, el transcurso de más de doce años desde la firma del convenio sin lograrse evidencia el incumplimiento de la obligación que asumió el Ayuntamiento, que tampoco ha encontrado una solución alternativa para lograr la reclasificación convenida, como la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal. Considera el juez de instancia que es de aplicación el artículo 1124 del Código Civil , y habiendo solicitado la resolución la parte cumplidora, procede que el Ayuntamiento le devuelva la cantidad abonada, más los costes de ejecución de la biblioteca pública, es decir, la cantidad total de 450.096 €, más el interés legal del dinero desde la fecha de la reclamación administrativa.

Contra la sentencia interpone recurso de apelación el Ayuntamiento de Torre Pacheco, que alega los siguientes motivos: 1) La sentencia es contraria al criterio mantenido por esta Sala en materia de resolución de convenios urbanísticos. 2) Error en la valoración de la prueba, pues el convenio aún puede cumplirse y con la resolución en los términos acordados en la sentencia se produce un enriquecimiento injusto para Polaris y un empobrecimiento injusto para el Ayuntamiento. 3) El Ayuntamiento no ha incumplido sus obligaciones, y el Juzgado hace una interpretación que vulnera la jurisprudencia del Tribunal Supremo y una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Comunidad valenciana.

La parte apelada se opone al recurso de apelación, y solicita la confirmación de la sentencia apelada por sus propios fundamentos. Reitera, asimismo, todas las argumentaciones contenidas en su demanda.



SEGUNDO.- Alega el Ayuntamiento apelante que por su parte se cumplieron todas las obligaciones asumidas en el convenio, y si bien la redacción de éste no era la más acertada por excesivamente genérica en cuanto a aquéllas ello no puede perjudicarle. Y si la aprobación definitiva de la modificación no tuvo lugar finalmente no fue por incumplimiento por el Ayuntamiento de aquello a lo que se había obligado, sino por razones ajenas. Cita la parte apelante una sentencia de esta Sala y Sección, concretamente la nº 18/2017, de 20 de enero , y entiende que el supuesto ahí contemplado es coincidente con el que nos ocupa pues también hubo una aprobación inicial de la revisión, se requirió por la Administración regional la subsanación de deficiencias y no se llegó a aprobar definitivamente la modificación, ya que lo fue a reserva de subsanación de determinadas deficiencias. Sin embargo, en ese caso se consideró por la Sala que se habían cumplido sus obligaciones por el Ayuntamiento, es decir, la modificación del instrumento de planeamiento, y que por ello no procedía la resolución del convenio ni la devolución de cantidades satisfechas a la corporación.

Este motivo del recurso ha de ser rechazado pues la aprobación definitiva de la Revisión de un Plan General a reserva de subsanación de deficiencias era una de las formas de aprobación definitiva previstas en la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, de aplicación en aquél caso y en el que nos ocupa en atención a la fecha en que se inició la tramitación de los correspondientes expedientes.

Esa modalidad de resolución se contemplaba en el artículo 137 b) de la citada Ley ('Aprobación definitiva, a reserva de subsanación de deficiencias, cuando las modificaciones a introducir sean de escasa relevancia, careciendo de ejecutividad en aquellos sectores o zonas afectadas hasta tanto se subsanen por acuerdo del órgano competente municipal'), mientras que en el apartado c se preveía, como otra modalidad de resolución la suspensión de la aprobación 'por deficiencias expresamente señaladas, por incumplimiento de la legalidad vigente o por razones de oportunidad territorial o que afecten al modelo territorial del Plan, que deberá subsanar el Ayuntamiento, sometiéndolo, en su caso, a nueva información pública conforme a lo señalado para la tramitación municipal del Plan'. Y eso es lo sucedido en el presente caso, pues por Orden de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 10 de octubre de 2005 se acordó suspender el otorgamiento de aprobación definitiva a la Modificación nº 87 de las Normas Subsidiarias de Torre Pacheco hasta tanto se subsanaran las deficiencias advertidas por la Comisión de Coordinación de Política Territorial, trascritas en el antecedente tercero de la resolución.

Por tanto, los supuestos que compara el recurrente no sólo no se asemejan sino que son totalmente opuestos, ya que en uno se otorgó la aprobación definitiva y en el que estamos enjuiciando no consta tal aprobación.



TERCERO.- Alega en segundo lugar la parte apelante que existe error en la valoración de la prueba, pues nada decía el convenio sobre obligaciones distintas a las allí recogidas, ni sobre soluciones alternativas.

La conclusión a la que llega la sentencia es en este sentido contraria a derecho, pues supondría admitir que la mercantil tenía derecho a un determinado modelo urbanístico. Este motivo enlaza con el siguiente, en que se reitera que el Ayuntamiento asumió una serie de obligaciones que fueron debidamente cumplidas, sin que tuviera que buscar ninguna solución alternativa. Añade que, puesto que no existía plazo, y no se ha declarado la nulidad del convenio, el Ayuntamiento podría atender sus obligaciones a día de hoy, si es que se entiende que hubo un incumplimiento por su parte. La no consignación de plazo alguno se asumió también por la mercantil que suscribió el convenio, dedicada a la promoción inmobiliaria y que conocía el que estaba celebrando con el Ayuntamiento, por lo que podía haber señalado un plazo para el cumplimiento y no lo hizo.

Para resolver si ha existido o no ese incumplimiento por el Ayuntamiento de las obligaciones asumidas en el convenio, hemos de examinar los pactos de las partes contenidos en el mismo, y el contexto en que se suscribió. Por acuerdo del Pleno de 30 de marzo de 2006 la Corporación quedó enterada de los convenios aprobados por la Alcaldía, nada menos que cinco convenios urbanísticos con varias mercantiles, siendo el objeto de todos ellos la clasificación de suelo no urbanizable del municipio como suelo urbanizable, es decir, la reclasificación de suelo no urbanizable a apto para urbanizar. Con la mercantil 'Mar Menor Capital, S.L.' suscribió dos, entre ellos el que nos ocupa en fecha 14 de noviembre de 2005, que tenía por objeto la Modificación nº 87 de las Normas Subsidiarias del municipio. Con anterioridad, y como hemos dicho, había aprobado inicialmente esa modificación de las Normas Subsidiarias y, tras el trámite de información pública, por acuerdo del Pleno de 30 de junio de 2005 se aprobó provisionalmente, remitiéndose a la Consejería para la aprobación definitiva mediante oficio de la Alcaldía que tuvo entrada en la Administración regional el día 29 de julio.

En el convenio ya se señala que la mercantil adquirirá la condición de urbanizador y que es propietaria de las fincas incluidas en el ámbito de actuación de la modificación. En las estipulaciones del convenio se pacta que la mercantil asume varias obligaciones, algunas relativas al planeamiento de desarrollo y ejecución, y también la de compensar al Ayuntamiento en metálico el 10 % del aprovechamiento del sector.

Las determinaciones que se contienen para éste son el uso característico -residencial-, el secundario -hotelero y comercial- la superficie del sector -265.572 m2- la edificabilidad -0,50 m2/m2- el aprovechamiento residencial -126.146 m2- y la superficie máxima edificable -132.786 m2. Se valora el aprovechamiento del 10% del Ayuntamiento en un total de 4.136.283,9 €. Pactan las partes que la cantidad será abonada con arreglo a determinados plazos, el primero de ellos dentro del mes siguiente a la firma del convenio, 150.000 €, cantidad que fue entregada por la mercantil al Ayuntamiento. El resto de los plazos o fechas no se alcanzaron puesto que se referían a la aprobación definitiva del Plan Parcial (336.283,9 €) e inscripción del proyecto de Innecesariedad de Reparcelación (800.000 dentro del mes siguiente, 950.000 € dentro de los doce meses siguientes, 950.000 € dentro de los dieciocho meses siguientes y 950.000 € dentro de los veinticuatro meses siguientes). La suma de todas esas cantidades era la compensación del 10% en metálico, es decir, los 4.136.283,9 €.

Además de esta obligación de compensación, sujeta a plazos como hemos dicho, en una estipulación independiente (la cuarta) se pactaba lo siguiente: 'La mercantil Mar Menor Capital, S.L. asume igualmente en el marco de las obligaciones del presente Convenio efectuar la ejecución de una biblioteca pública que será cedida al Ayuntamiento de Torre Pacheco por un presupuesto de ejecución material de 300.096 Euros, según el proyecto redactado por el Arquitecto Carlos Manuel '.

No se establecía plazo alguno para la ejecución de esa obra, pero es un hecho indiscutido que fue realizada.

En cuanto al Ayuntamiento, se comprometía a 'impulsar y agilizar cuantas gestiones y trámites sean necesarios para la aprobación de la Modificación Puntual de Normas Subsidiarias referida (sic) en este Convenio el Plan Parcial (sic), Programa de Actuación, Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación, Proyecto de Urbanización, etc. así como para el otorgamiento de las licencias de obras, conforme a lo dispuesto en la legislación vigente'.

El otro compromiso que asumía afectaba al planeamiento de desarrollo y gestión urbanística.



CUARTO.- Ya se ha dicho antes que se suspendió la aprobación definitiva de la Modificación de las Normas Subsidiarias. La sentencia llega a la conclusión de que, aunque el convenio no tuviera plazo parece que doce años es tiempo más que suficiente para entender que se ha producido su incumplimiento. Y lo atribuye al Ayuntamiento, considerando por ello que al haber cumplido la mercantil con las únicas obligaciones que tenía dada la situación del expediente, procede la devolución no sólo de la cantidad que entregó por el 10% del aprovechamiento en metálico al Ayuntamiento sino la correspondiente al coste de la obra pública realizada.

Estas argumentaciones y conclusiones no pueden ser compartidas por la Sala. En primer lugar, bastaba que no fuera imputable a la mercantil la no aprobación de la tantas veces citada modificación para que hubiera de reintegrarle el Ayuntamiento la cantidad de 150.000 €. Así, en la estipulación tercera, a continuación de las cantidades y plazos, se añadía: 'Si, por causas no imputables a Mar Menor Capital, S.L., cualquiera de los instrumentos de planeamiento no resultasen aprobados, el Ayuntamiento queda obligado a la devolución de las cantidades efectivamente percibidas'.

Puesto que lo único que había percibido el Ayuntamiento era 150.000 € era ésta la cantidad a reintegrar, sin que pueda incluirse el importe de un presupuesto de ejecución material que la mercantil se obligó a realizar, y respecto de la que nada más se pactó.

Ha de añadirse a lo expuesto, que frente a lo alegado por la parte apelada sí se pactó con el Ayuntamiento un determinado desarrollo urbanístico que, al parecer, convenía a ambas partes, y éste no fue aprobado por las razones que constan en el expediente, fundamentalmente porque se preveía una extensión del ámbito y una edificabilidad excesiva, no coherente con el modelo territorial. Es significativo en este sentido el documento nº 3 aportado con la contestación a la demanda, consistente en informe de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas de 26 de abril de 2005, en el que se indica: 'La actuación contempla un número máximo de 1.460 viviendas para una futura población estimada en 5.139 habitantes, siendo la población actual de 4.413, lo que duplicaría el tamaño de la misma, por tanto, se deberá realizar un Estudio de Impacto Territorial para justificar la inserción territorial de la actuación propuesta'.

Del mismo modo, en el informe de la Confederación Hidrográfica del Segura se expresó que no existían recursos hídricos suficientes para satisfacer las nuevas demandas generadas por la actuación urbanística propuesta.

Frente a lo que se razona en la sentencia apelada, la mercantil no era ajena a las deficiencias del proyecto de modificación, pues fue ella la promotora de la misma y la que presentó dicho proyecto, redactado por el Arquitecto D. Arturo . Y, según resulta de la documentación aportada con la contestación a la demanda, desde el año 2005 hasta el año 2010 se fueron sucediendo requerimientos de subsanación de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo al Ayuntamiento, que esta corporación trasladaba a la mercantil, que iba realizando las subsanaciones que consideraba procedentes. Lo último que consta en este sentido es un informe desfavorable de la Arquitecta municipal de 29 de julio de 2010. De todo ello se concluye que la falta de aprobación definitiva, y las deficiencias advertidas, eran plenamente conocidas por los dos firmantes del convenio, no existiendo por ello culpa o falta de actuación exclusiva del Ayuntamiento sino la aprobación por éste de un proyecto que presentaba múltiples deficiencias. La propia parte apelada reconoce que la edificabilidad pactada no podía ser aprobada por la Comunidad Autónoma, edificabilidad prevista en el proyecto y en el convenio.

Precisamente por lo expuesto, el no reintegro de la cantidad abonada a la firma del convenio supondría un enriquecimiento sin causa para el Ayuntamiento, pues la aprobación definitiva no ha tenido lugar, siendo corresponsable con la apelada de esa no aprobación.

No cabe decir lo mismo respecto de la bibilioteca municipal, pues nada pactaron las partes sobre este extremo, y supondría en definitiva un perjuicio al interés general la devolución del importe de su ejecución a la mercantil redactora del proyecto que no llegó a tener aprobación, al mismo tiempo que un enriquecimiento injusto para ésta.



QUINTO.- Por lo expuesto, procede estimar en parte el recurso, y revocar la sentencia apelada en el único extremo de que la cantidad a reintegrar a la actora por el Ayuntamiento de Torre Pacheco es 150.000 €, sin que haya lugar a un especial pronunciamiento sobre las costas ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Torre Pacheco contra la sentencia de 29 de septiembre de 2017 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Cartagena , que se revoca, en el único sentido de que la cantidad que debe reintegra el Ayuntamiento a la mercantil demandante es 150.000 €, con el interés legal correspondiente desde la fecha de la reclamación, desestimando la demanda en cuanto al resto; sin costas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , siempre y cuando el asunto presente interés casacional según lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley . El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA .

En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.