Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1481/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 105/2014 de 24 de Octubre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 105/2014

SENTENCIA

Ilma. Sra. Presidenta:

DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN

Ilmos. Sres. Magistrados:

DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL

DON PEDRO LUIS ROAS MARTÍN

En la ciudad de Sevilla, a veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso número 105/2014 interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Excma. Diputación Provincial de Sevilla, Dº. Manuel Marvizón de la Fuente, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SAN NICOLÁS DEL PUERTO,frente a la Resolución del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, de fecha 17 de diciembre de 2013, recaída en el expediente nº 005/2012, del procedimiento para la devolución de las cantidades percibidas por declaración de nulidad de las ayudas concedidas. Es parte demandada la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, INNOVACIÓN, CIENCIA Y EMPLEO, representada y asistida por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, Dº. Antonio Gayo Rubio.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente Recurso y previos los oportunos trámites se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes terminaba suplicando el dictado de sentencia por la que la 'resolución de reintegro...'se '...anule por su disconformidad al Ordenamiento Jurídico, con cuanto más proceda en Derecho...'.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a la misma. Se acordó a su instancia la suspensión del curso de las actuaciones por término de sesenta días y más tarde, también a solicitud de dicha parte, la reanudación del procedimiento. La cuantía del recurso se fijó en 871.467,50 €. Fue recibido el pleito a prueba, practicándose las diligencias propuestas. Seguidamente, los litigantes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, declarándose concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para deliberación, votación y fallo.

TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 21 de octubre de 2019, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. Roberto Iriarte Miguel.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente revisión jurisdiccional promovida por el AYUNTAMIENTO DE SAN NICOLÁS DEL PUERTO,la Resolución del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía (P.O. el Secretario General de Empleo, art. 2.3, Orden de 5 de junio de 2013), de fecha 17 de diciembre de 2013, dictada en el expediente nº 005/2012, que dispuso con fundamento en el artículo 36.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS):

'PRIMERO. Que procede la devolución de OCHOCIENTOS SETENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE CON CINCUENTA EUROS (871.467,50 EUROS), derivada de la declaración de nulidad del Convenio de Colaboración de 25 de marzo de 2003, firmado entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social con el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) y de la Resolución de 4 de julio de 2003, de la citada Dirección General, instrumentos ambos que derivaron en el otorgamiento de ayudas al Ayuntamiento de San Nicolás del Puerto (Sevilla), en virtud de lo establecido en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre...'

La citada Resolución contempló, en lo que aquí interesa, los siguientes antecedentes:

1º. La Orden del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de fecha 13/02/2012 (expediente RVO/005/2012) declaró la nulidad del Convenio de Colaboración de 25/03/2003 firmado entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo y el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), y de la Resolución de 04/07/2003 de la citada Dirección General, instrumentos ambos que derivaron en el otorgamiento de ayudas al Ayuntamiento de San Nicolás del Puerto (Sevilla).

2º. Con fecha 26/09/2013 y a petición de la Dirección General de Relaciones Laborales, la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) certificó que, según los datos registrados en el sistema de información de la contabilidad de la misma, el pago de la mencionada ayuda se efectuó el 28/07/2003 por un importe de 871.467,50 € y con número de asiento contable 8.602.

3º. En fecha 14/11/2013 se notificó la Resolución de 29/10/2013 por la que se inicia el procedimiento para la devolución de las cantidades percibidas tras la declaración de nulidad del Convenio de Colaboración de 25/03/2003 firmado entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo y el IFA, y de la Resolución de 04/07/2003 de la citada Dirección General, instrumentos ambos que derivaron en el otorgamiento de ayudas al Ayuntamiento de San Nicolás del Puerto (Sevilla), concediéndole un plazo de quince días para la presentación de documentos y alegaciones que estimase oportunas.

4º. Transcurrido dicho plazo, el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Nicolás del Puerto presentó alegaciones en las que expone que la Orden de la que trae causa la Resolución de 29/10/2013 había sido recurrida en el Orden Contencioso-administrativo, por lo que no debe considerarse firme en vía administrativa, no procediendo, por tanto, la incoación de un procedimiento para la devolución de las cantidades.

SEGUNDO.-La recurrente enuncia los siguientes motivos de impugnación:

I. Las actuaciones objeto del procedimiento de revisión de oficio que culminaron con el dictado de la Orden de fecha 13/02/2012 no revestían causa de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAPPAC). A lo sumo, se tratarían de meros defectos formales no invalidantes o bien motivos de anulabilidad conforme al art. 63 de la LRJAPPAC.

II. La acción de reintegro ha prescrito.

III. Aplicación de los límites a la potestad revisoria de oficio. Art. 106 de la LRJAPPAC.

IV. A pesar de la ejecutividad de los actos administrativos, conforme al art. 173.1 del texto refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales no procedía ordenar el reintegro antes de adquirir firmeza el procedimiento de revisión de oficio, objeto del Recurso Contencioso-administrativo nº 251/2013 tramitado por esta misma Sección.

TERCERO.-Hemos de subrayar que:

- En este proceso no se revisa la declaración de nulidad de las ayudas, objeto de P.O. nº 251/2013, de modo que mal pueden reproducirse aquí alegatos vertidos en aquél recurso. En todo caso, la sentencia firme de 3 de julio de 2018 que dictó la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de casación nº 75/2016 zanjó definitivamente la controversia, desestimando el Recurso Contencioso administrativo deducido contra la Orden de 13 de febrero de 2013 (expediente RVO/005/2012).

- Tampoco estamos ante el ejercicio de una acción de reintegro por incumplimiento del art. 37 de la LGS, sino de nulidad de la concesión de la ayuda, art. 36.1.a) del mismo texto legal, por causas previstas en el art. 62.1 de la LRJAPPAC que determinan la obligación de devolver las cantidades percibidas.

- La prescripción no arranca del otorgamiento y ejecución de las acciones subvencionadas (resolución de 13/12/2002 y adquisición de terrenos de fecha 13/08/2003) sino desde la declaración de nulidad de pleno derecho en el procedimiento revisorio de oficio, que tuvo lugar mediante Orden de 13/02/2012, de modo que a la fecha de inicio del procedimiento de devolución de cantidades indebidamente percibidas, 29/10/2013, no había transcurrido el plazo de prescripción de 4 años.

Sentadas las precedentes consideraciones y no cuestionándose la cuantía a devolver, el debate se desplaza a determinar si el dictado de la orden de devolución precisa inexcusablemente aguardar a la firmeza de la declaración de nulidad del pleno derecho de la subvención.

En conclusiones, el Ayuntamiento actor, invocando el art. 106 de la LRJAPPAC, reprodujo parcialmente la mencionada STS de 3 de julio de 2018, casación nº 75/2016, en cuanto declaró '(...) En esta hipótesis,el cómputo del plazo para que la Administración pudiese ejercer la acción destinada a reclamar las cantidades indebidamente percibidas no puede iniciarse sino desde el momento en que la declaración de nulidad es firme, pues solo a partir de ese momento la Administración está legitimada para solicitar el reintegro de las cantidades que a la postre se consideraron indebidamente percibidas (....)'.

Recordamos que la sentencia firme de 29 de febrero de 2016 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictada en el recurso de casación nº 2504/2014, había denegado la medida cautelar solicitada por el Ayuntamiento de San Nicolas del Puerto en nuestro P.O. 251/2013, de modo pues que su inicial ejecutividad no fue suspendida.

Y en tal tesitura de ejecutividad del acto hemos de atenernos a la doctrina que sentó la STS de 10 de julio de 2018, recurso de casación nº 901/2016, que parcialmente reproducimos: '(...) en materia de subvenciones la declaración, judicial o administrativa, de nulidad de una subvención lleva consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas, según dispone el artículo 36.4 de la Ley General de Subvenciones , sin que esta consecuencia legal pueda verse modificada por la aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 .

Es más, si se considera que el exceso en la actuación de la Administración no se produjo por el ejercicio de la acción destinada a obtener la revisión de oficio del acto sino por el retraso en el ejercicio de la acción destinada a obtener el reintegro de la cantidad indebidamente percibida, la conclusión alcanzada por la sentencia tampoco podría ser aceptada.

En esta hipótesis el cómputo del plazo para que la Administración pudiese ejercer la acción destinada a reclamar las cantidades indebidamente percibidas no puede empezar a computarse sino desde el momento en que la declaración de nulidad es firme, pues solo a partir de ese momento la Administración está legitimada para solicitar el reintegro de las cantidades que a la postre se consideraron indebidamente percibidas. Así lo apuntamos ya, aunque de forma incidental, en nuestra sentencia de 14 de julio de 2015 (rec. 2223/201 ) afirmándose que'[...] aunque ciertamente tiene razón la Administración recurrente en que difícilmente podría correr el plazo de prescripción para reclamar una cantidad cuya percepción ha sido declarada nula de pleno derecho antes de dicha declaración de nulidad'. Sin que tampoco se pueda confundir este supuesto con la prescripción de la acción destinada a reclamar el importe de las subvenciones por incumplimiento de las condiciones que, como ya hemos señalado en una numerosa jurisprudencia, no requiere el ejercicio previo de una revisión de oficio. [...]'.

Resulta obvio que la sentencia de 11 de enero de 2017 no dice lo que pretende la demandante. La sentencia señala que, en la hipótesis de que se considerase que el exceso determinante de la aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 obedeciera al retraso del ejercicio de la acción destinada a obtener el reintegro de la cantidad indebidamente percibida, el cómputo del plazo no podría empezar a computarse sino desde el momento que la declaración de nulidad es firme.

En primer lugar, se está exponiendo una hipótesis, por lo que no constituye la razón de decidir de la sentencia, pues en modo alguno afirma que en este caso el retraso lo haya sido en la acción de reintegro. Por otra parte, la firmeza a que se refiere la sentencia es la firmeza en vía administrativa, no la judicial. Así resulta tanto de sus razonamientos, como de la referencia a nuestra sentencia de 14 de julio de 2015 (rec. cas. en interés de la ley 2223/2014), que de forma incidental se refiere al comienzo de la acción desde la declaración de nulidad de pleno derecho, sin hacer mención alguna a su firmeza.

En realidad, la cuestión se reconduce nuevamente a lo que ya planteaba la demanda, esto es, al encaje entre los conceptos de ejecutividad de los actos administrativos, derivado de los art. 56 , 57 y 93 de la Ley 30/1992 , y la no adopción de medida cautelar de suspensión respecto a la Orden de 21 de febrero de 2013, ya que la solicitada fue denegada por la Sala de instancia, según admiten las partes y consta reflejado en las actuaciones. Por último, la inexistencia de solicitud de ejecución provisional de la sentencia de 10 de abril de 2014 , en tanto se tramitó y resolvió el recurso de casación interpuesto contra la misma, que finalizó por nuestra sentencia de 11 de enero de 2017 , que revocando la de instancia, desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden de 21 de febrero de 2013. Estos hechos no son cuestionados por las partes y, por tanto, constituyen las premisas sobre las que debemos decidir el litigio.

Los artículos 93 y 94 de la Ley 30/1992 no exigen el presupuesto de firmezade la resolución administrativa declarativa de la iniciación del procedimiento de reintegro, que habilita a la Administración a proseguir el procedimiento a tal efecto, pues este requerimiento constituiría, en abstracto, un obstáculo injustificado al principio de ejecutividad de los actos administrativos, que se engarza en el principio de eficacia en la actuación de la Administración Pública y que garantiza el artículo 103 de la Constitución .

Así lo viene declarando doctrina jurisprudencial constante de nuestra Sala, en reiteradas sentencias de las que cabe citar la sentencia de 25 de septiembre de 2002 (rec. cas. núm. 6691/1998 ) y de 3 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3993/2000 ), ya que los actos administrativos son ejecutivos ( arts. 56 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 ) y la interposición de recursos administrativos o Contencioso-Administrativos no impiden su ejecución ( art. 111.1 de la Ley 30/1992 ), salvo que se adopten medidas cautelares que así lo dispongan ( art. 129 y siguientes de la LJCA ), y en este caso tales medidas no fueron adoptadas, ni se interesó la ejecución provisional de la sentencia de 8 de abril de 2014 (...)'.

Al hilo de la anterior doctrina jurisprudencial concluimos que, no obstante mediar contienda judicial sobre la declaración de nulidad de pleno derecho de los instrumentos que derivaron en el otorgamiento de ayudas al Ayuntamiento de San Nicolás del Puerto (el Convenio de Colaboración de 25/03/2003 y la Resolución de 04/07/2003 de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social), y que finalmente se resolvió declarando el Tribunal Supremo la conformidad a Derecho de la Orden de 13/02/2012 del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo (RVO/005/2012), resultaba procedente acordar la devolución de las cantidades indebidamente percibidas al no constituir condición de su dictado aguardar hasta su firmeza en vía judicial, lo que lleva a desestimar el Recurso Contencioso-administrativo.

CUARTO.-Mediando serias dudas de derecho no se está en el caso de hacer especial pronunciamiento sobre las costas del procedimiento, de acuerdo con el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación

Fallo

Desestimar el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Excma. Diputación Provincial de Sevilla, Dº. Manuel Marvizón de la Fuente, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SAN NICOLÁS DEL PUERTO,frente a la referenciada actuación administrativa, cuya conformidad a Derecho declaramos. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.