Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 152/2017, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 168/2017 de 05 de Abril de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN Nº 168/2017

SENTENCIA NUMERO 152/2017

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En la Villa de Bilbao, a cinco de abril de dos mil diecisiete.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación contra la Sentencia Nº 77/2016 dictada con fecha 18/4/16 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 2 de Donostia - San Sebastián en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 298/2014, en los que se impugnaba el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14 [por el que se aprueba la convocatoria correspondiente al ejercicio 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario] y el Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de 5/3/13 [por el que se aprueban las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario].

Son parte:

-APELANTE: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN EL PAÍS VASCO), representada y asistida por el Abogado del Estado.

-APELADA: AYUNTAMIENTO DE AZPEITIA, representado por la Procuradora Sra. Urizar Arancibia y dirigido por la Letrada Sra. Zulaica Galdos.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la Sentencia identificada en el encabezamiento se interpuso con fecha 17/5/16 por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN EL PAÍS VASCO) recurso de apelación ante esta Sala interesando la revocación de la misma y, con admisión del recurso, que se anule la actuación impugnada de conformidad con el Suplico de la demanda.

SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso de apelación por el Juzgado, se dio traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días formulara oposición al mismo o, en su caso, la adhesión a la apelación. En virtud de escrito presentado con fecha 13/12/16 se formula tal oposición por la representación del AYUNTAMIENTO DE AZPEITIA instando el dictado de Sentencia por la que se desestime el recurso de apelación con imposición de costas a la recurrente.

TERCERO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 30/3/17, fecha en que tuvo lugar tal diligencia, quedando los autos conclusos para el dictado de la presente resolución.

CUARTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN EL PAÍS VASCO recurso de apelación contra la Sentencia Nº 77/2016 dictada con fecha 18/4/16 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 2 de Donostia - San Sebastián en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 298/2014 y en virtud de la cual se inadmitía el recurso contencioso-administrativo deducido tanto respecto del Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14 [por el que se aprueba la convocatoria correspondiente al ejercicio 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario] como con relación al Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de 5/3/13 [por el que se aprueban las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario].

En disconformidad con la citada Sentencia, la apelante insta la revocación de la misma y, con admisión del recurso, que se anule la actuación impugnada, con expresa condena en costas a la Administración demandada si se opusiere. Asimismo, y como medida de restablecimiento de la situación jurídica generada por la actuación recurrida, se interesaba en el escrito de demanda la condena al Ayuntamiento demandado a obtener la devolución de las cantidades ilegalmente abonadas por virtud de las subvenciones impugnadas.

Tras exponer los antecedentes que considera relevantes, rechaza la desviación procesal apreciada en la Sentencia respecto al Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de 5/3/13. Lo hace advirtiendo del hecho de que el recurso se ha dirigido, 'de forma incólume', frente al Decreto de Alcaldía de Azpeitia de fecha 11/7/14 (en tanto que acto de aplicación de las bases aprobadas en la sesión plenaria de 5/3/13 y publicadas en el BOTHG nº 52, de 15/3/13), de convocatoria de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario correspondientes al ejercicio 2014. Enfatiza la naturaleza de disposición de carácter general de las referidas bases y de ahí que en el escrito de demanda se sustentara la nulidad del acto concreto recurrido (la convocatoria de 2014) en la ilegalidad de la norma del que constituye un acto de aplicación (tales bases generales).

Por otra parte, se rebate igualmente la inadmisión decretada respecto de la impugnación del Decreto de Alcaldía de Azpeitia de fecha 11/7/14 incidiendo en que no se trata de un acto administrativo determinado y, por ende, competencia objetiva de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Resalta el que la Sentencia considere que no constituyen una disposición general y, consiguientemente, que la convocatoria de 2014 no es sino un acto de aplicación de las bases generales aprobadas en fecha 5/3/13, abonando así la inadmisión fundada en el artículo 28 LJCA . Y ello por cuanto tales bases no habrían sido recurridas si bien significa la apelante que tal impugnación no medió al no haber sido notificadas en forma a la Delegación del Gobierno.

Tal defecto en la comunicación, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 56,1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL ) y 196 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL), traería causa de que el Ayuntamiento, en lugar de remitir extracto suficiente del acuerdo adoptado, se limitó a enviar a la Delegación del Gobierno la siguiente información: '3. Aprobar las bases de las ayudas económicas individuales para los viajes de los familiares de presos'. Trayendo a colación la doctrina legal que sobre el particular esgrime, concluye que la falta de comunicación en forma determina necesariamente que el plazo de impugnación no se inicie para la Administración, no obstante la publicación de la disposición general.

A mayor abundamiento, rebate la inadmisiónex artículo 28 LJCA toda vez que, de conformidad con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), la convocatoria de las ayudas para cada ejercicio inicia y agota su eficacia en el marco temporal determinado en las mismas. Tales actos concretos de convocatoria tienen por antecedente necesario la aprobación de las bases generales pero su impugnación es susceptible de efectuarse de forma autónoma. Se escenificaría lo anterior en que las ayudas reproduzcan anualmente el contenido de las bases (más allá de las adaptaciones necesarias, como el plazo y la dotación presupuestaria, entre otras) por cuanto éstas constituirían sus 'mimbres' obligatorios. Recuerda a estos efectos que el artículo 23,2 LGS distingue entre las bases y convocatoria, configurando a ésta última como el acto de inicio de oficio del procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva.

Despejados en los términos expuestos los obstáculos procesales en orden a obtener un pronunciamiento sobre el fondo, remite a los motivos impugnatorios contenidos en el escrito de demanda y que pasan por los siguientes:

-Nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad del acto impugnado por falta de previo Plan Estratégico de Subvenciones y consiguiente infracción del artículo 8 LGS . A este respecto, se advierte de la aprobación posterior de tal Plan, el cual, a su vez, fue objeto de impugnación autónoma.

-Nulidad de la actuación impugnada por infracción del artículo 23,2 LGS al no cumplir la convocatoria con las exigencias relativas al contenido mínimo y necesario toda vez que ni se precisaba el plazo de presentación de solicitudes ni se indicaba si la resolución ponía fin a la vía administrativa o, en caso contrario, el órgano ante el que había de interponerse el recurso de alzada. Asimismo, se afirma la infracción del artículo 13,2 LGS al no exigir de los beneficiarios la acreditación de no estar incursos en las causas de inhabilitación en tal precepto enumeradas.

-Nulidad de la actuación por falta de competencia objetiva o material del Ayuntamiento para regular las ayudas previstas en el acto impugnado, contraviniendo así el artículo 9,4 LGS o, subsidiariamente, incurriendo en desviación de poder normativo. Apunta a tal efecto que las ayudas se encuadran dentro del concepto de asistencia social penitenciaria cuya competencia es estatal al no haber operado su transferencia a las Comunidades Autónomas y carecer de competencia específica (propia o impropia) el Ayuntamiento dado que está atribuida a una entidad pública distinta. Refiere que tras la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, la competencia del Consistorio en el área de asistencia social queda constreñida a la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, concepto en el que no se encontraban las ayudas aquí concernidas.

-Nulidad de la actuación por infringir el artículo 12 LBRL. Ello en la consideración de que el Ayuntamiento carece de competencia por ser la territorialidad un límite intrínseco para el ejercicio de ésta, incurriéndose así en un exceso en tal ejercicio al tener como objeto la asistencia social penitenciaria en centros penitenciarios situados fuera de su territorio.

-Nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad del acuerdo por infracción del principio de objetividad. Destaca que las ayudas impugnadas no se dirigen al común de los presos y sus familiares, sino, exclusivamente, a los presos pertenecientes a ETA y sus allegados que, a excepción de los presos acogidos a la denominada 'Vía Nanclares' son, en exclusiva, quienes cumplen sus condenas en Centros alejados de su residencia.

-Nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad del acto impugnado por infracción del principio de memoria consagrado en el artículo 2 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo , así como los derechos de paz, convivencia y libertad que proclama el artículo 9 de la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo .

-Finalmente, nulidad del acto impugnado (la convocatoria de 2014) por ilegalidad de la disposición general en la que se basa y de la que constituye acto específico de aplicación (las bases generales aprobadas por el Consistorio en fecha 5/3/14). Ello al predicar de ésta las mismas infracciones antes enumeradas.

Frente a lo anterior, la representación del AYUNTAMIENTO DE AZPEITIA formula oposición al recurso de apelación. Tras exponer los antecedentes que por pertinente tiene, rechaza la revocación que de la Sentencia se pretende, adhiriéndose a los razonamientos de ésta a propósito de la inadmisibilidad que decreta y resaltando, de una parte, que la apelante conocía en el momento de interposición del recurso contencioso-administrativo el fondo del Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Azpeitia en fecha 5/3/13 y, sin embargo, no actuó contra el mismo. Y, de otra, que tal Acuerdo era firme y que el Decreto de Alcaldía de fecha 11/7/14 no añadió nada al mismo, constituyendo una mera reproducción de éste.

En cuanto al fondo del asunto, por remisión a lo postulado en la contestación a la demanda, rechaza las infracciones que se predican de la actuación impugnada con base en lo que sigue:

-En primer lugar, que el Plan Estratégico de Subvenciones se aprobó por el Ayuntamiento de Azpeitia para el período 2013-2015 en fecha 21/3/13 y, por tanto, estaba vigente desde el 2/4/13, siendo así que las bases para la concesión de ayudas económicas previstas para familiares de presos regían desde el 24/4/13. Añade que tal Plan Estratégico de Subvenciones no constituyó objeto de los autos de Procedimiento Ordinario Nº 86/2014 en tanto que lo que se recurrió fue la aprobación en fecha 13/2/14 del Anexo I del Plan Estratégico para el año 2014.

-En segundo término, rebate las infracciones que del artículo 23,2 LGS se predican toda vez que tanto lo relativo a los plazos de presentación de solicitudes como la normativa de los recursos contra las resoluciones relativas a las subvenciones aparecen contenidas en los artículos 2 y 6 de las bases, por remisión a la Ordenanza reguladora de la concesión de subvenciones aprobada en fecha 3/4/12. En el mismo sentido se refiere a la pretendida infracción del artículo 13,2 LGS con respecto a los requisitos a cumplir por los beneficiarios de las ayudas, por remisión al artículo 4 de las bases, en relación con los artículos 5 y 6 de la citada Ordenanza.

-Finalmente, en lo que respecta al resto de infracciones que se invocan, ofrece una respuesta conjunta significando que las subvenciones en cuestión no se pueden situar en el ámbito de la 'asistencia social penitenciaria' en tanto que los beneficiarios no son personas privadas de libertad sino que lo son los familiares de presos. Advierte que el único objeto del Decreto es ofrecer a las personas que se encontraban a lo largo de 2014 en situación de emergencia o exclusión social la posibilidad de recibir tales ayudas económicas. Resalta que el Decreto se desenvuelve dentro de la competencia material y territorial del Ayuntamiento y rebate que queden afectados los principios de objetividad o que las ayudas comporten un incumplimiento del deber de deslegitimación del terrorismo, con cita de la Sentencia de esta Sala y Sección Nº 606/2011, de 23 de septiembre .

SEGUNDO.- Con carácter previo al examen de la cuestión de fondo planteada en la apelación, han de traerse a colación los argumentos que como 'ratio decidendi' la Sentencia ofrece:

-La Sentencia inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN EL PAÍS VASCO) tanto respecto del Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14 [por el que se aprueba la convocatoria correspondiente al ejercicio 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario] como contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de 5/3/13 [por el que se aprueban las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario] [Fallo]. Todo ello con imposición de costas a la demandante [Fallo y F.D. 6º].

-Tras exponer el objeto del procedimiento [F.D. 1º] y las respectivas pretensiones de las partes [FF.DD. 2º y 3º], entra a conocer de la inadmisibilidad del recurso en lo concerniente al Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de fecha 5/3/13 [F.D. 4º]. A este respecto, advierte que 'en primer lugar, en su escrito de interposición del recurso, la Abogacía del Estado identificaba claramente el acto administrativo recurrido en este contencioso, a saber, el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia, de fecha 11 de julio de 2014 por el que se resuelve aprobar la Convocatoria 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario, acompañando al escrito de interposición copia de dicho acto administrativo. Posteriormente, en el escrito de demanda, la parte actora dirige su recurso también, si bien acudiendo al expediente de impugnación indirecta, al acuerdo de 5 de marzo de 2013 por el que se aprueban las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario. Y finalmente, en el escrito de conclusiones, realiza la Abogacía del Estado alegaciones sobre la recurribilidad, parece que esta vez directa, de dicho acuerdo, alegando defectos en la comunicación que el Ayuntamiento de Azpeitia remitió a la Subdelegación del Gobierno'. A tenor de lo anterior, concluye que 'incurre la Abogacía del Estado en evidente desviación procesal de la que ha de derivarse la inadmisibilidad del recurso frente al Acuerdo de 5 de marzo de 2013 por el que se aprueban las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario, tanto si consideramos que el mismo es impugnado directa como indirectamente'. A mayor abundamiento, se precisa que 'tampoco puede admitirse la impugnación indirecta del citado acuerdo pues dicha impugnación indirecta ha de venir siempre referida a una disposición de carácter general, estando vedado la impugnación indirecta de un acto administrativo, de modo que si éste no se recurre en tiempo y forma queda firme y consentido, sin que pueda ser objeto de revisión judicial con ocasión de la impugnación de actos de ejecución'.

-Seguidamente, aborda la inadmisibilidad invocada por la demandada y fundada en que se impugna una acto que no constituye sino reproducción de otro anterior definitivo y firme [F.D. 5º]. Parte para ello de «que el acto administrativo recurrido en el presente contencioso no aprueba un nuevo conjunto de bases que regule la convocatoria de ayudas, sino como el propio Decreto de 11 de julio de 2014 dice 'las bases reguladoras aplicables a la convocatoria fueron aprobadas por el Ayuntamiento Pleno de 5 de marzo de 2013 y publicadas en el Boletín Oficial de Gipuzkoa de 15 de marzo de 2013 nº 52'. La propia demandante reconoce (documento nº 2 del escrito de interposición) que 'la aprobación de las bases para la concesión de las ayudas mencionadas fueron publicadas el 15 de marzo de 2013'. De lo anterior resulta que el acto recurrido, convocatoria correspondiente para el año 2014, incurre en la causa de inadmisibilidad del art. 28 de la LJCA pues no es sino un acto que reproduce el Acuerdo de 5 de marzo de 2013 por el que se aprobaron las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario (y la convocatoria correspondiente para el año 2013)». De esta forma, y con cita de la doctrina legal que trae a colación, concluye que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) toda vez que «no se aprecian diferencias sustanciales entre el acto administrativo impugnado en esta litis y el Acuerdo de 5 e marzo de 2013, del que, como hemos visto, la Administración demandada era conocedora en el momento de interponer el presente recurso, que constituyan una innovación, complemento o novedad, no introduciendo, como decimos, el acto recurrido, novedad alguna en la situación jurídica creada por el acto anterior consentido y firme, limitándose a confirmar el 'status quo' creado por dicho acto anterior, habiendo tenido oportunidad la parte recurrente de recurrir este último acto en debida forma [¿]».

TERCERO.- Expresada la razón para decidir de la Sentencia objeto de apelación y fijadas las respectivas posiciones de las partes, bien puede colegirse que la primera cuestión a resolver es de carácter estrictamente jurídico y que atañe a la inadmisión acordada en Sentencia respecto del recurso contencioso- administrativo dirigido contra las dos actuaciones administrativas impugnadas:

-En primer lugar, con respecto al Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de 5/3/13, por el que se aprueban las bases para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario, comparte la Sala el criterio del Juzgador 'a quo'. Tal y como admite la propia apelante, el recurso se interpuso exclusivamente contra el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14, siendo así que fue con la demanda cuando se justificó que tal impugnación traía causa de la ilegalidad de la disposición general de la que esta segunda actuación constituía acto de aplicación.

Sin embargo, debe rechazarse tal premisa, esto es, el considerar que el Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 5/3/13 tiene la naturaleza de disposición general. Lo que caracteriza a éstas es su aptitud de inserción en el ordenamiento jurídico en abstracto, como fuente de plurales aplicaciones ulteriores. No pueden equipararse dichos instrumentos de ordenación a las bases que nos ocupan, que son simplemente un acto aplicativo de la normativa legal, reglamentaria y estatutaria, cuya eficacia se agota en concreto en el concurso a que se refieren, sin posibilidad de nuevas aplicaciones sin un nuevo acto que las convoque, faltando así la nota de abstracción y el carácter ordenador que es propio de la disposición general.

No teniendo el carácter de disposición general, no puede admitirse que se funde en la misma la impugnación indirecta que se pretende, lo que unido a la obvia circunstancia del conocimiento que de la misma se tenía por la apelante cuando interpuso el recurso contencioso-administrativo, determina la irrelevancia de su falta de comunicación en forma a la Delegación del Gobierno.

-En segundo término, por lo que hace al Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14, que aprueba la convocatoria correspondiente al ejercicio 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario, se funda su inadmisión en el artículo 28 LJCA al entender que no constituye sino una reproducción de otro acto anterior, consentido y firme, toda vez que no introduciría novedad alguna en la situación jurídica creada por el Acuerdo del Ayuntamiento de Azpeitia adoptado en sesión de 5/3/13.

Tal criterio no puede ser compartido. La convocatoria de ayudas para el ejercicio 2014 es un acto definitivo, con autonomía y sustantividad propia y, por tanto, susceptible de impugnación autónoma y separada del Acuerdo de fecha 5/3/13. A lo anterior no obsta el que su contenido recoja en buena medida el texto de las bases aprobadas en 2013 por cuanto su objeto es proyectar tales bases sobre un nuevo ejercicio, materializando así una convocatoria que se regirá por las prescripciones que a tal efecto se aprueban.

Se sigue de lo anterior, de entrada, la estimación parcial del recurso, revocando la Sentencia en lo concerniente a la inadmisión que respecto de esta actuación -el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14- viene acordada, procediendo, en consecuencia, entrar a conocer sobre el fondo de su impugnación.

CUARTO.- Despejado el obstáculo procesal respecto del Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14, procede entrar a conocer de la impugnación que por la apelante respecto del mismo se formula. A este respecto, dentro del elenco de motivos impugnatorios que se esgrimen, concentraremos la atención en la pretendida nulidad de la actuación por falta de competencia objetiva o material del Ayuntamiento para regular las ayudas previstas en el acto impugnado, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 9,4 LGS . Aduce la recurrente que las ayudas se encuadran dentro del concepto de asistencia social penitenciaria cuya competencia es estatal al no haber operado su transferencia a las Comunidades Autónomas y carecer de competencia específica (propia o impropia) el Ayuntamiento dado que está atribuida a una entidad pública distinta. Así las cosas, refiere que tras la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, la competencia del Consistorio en el área de asistencia social queda constreñida a la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, concepto en el que no se encontraban las ayudas aquí concernidas.

La cuestión que se suscita ha sido recientemente abordada por esta Sala y Sección en la Sentencia Nº 106/2017, de 13 de marzo (rec. 30/2016 ). Se matizaba entonces que «si bien esta Sala en sentencias anteriores (por ejemplo, la de fecha 18 de Febrero de 2014 (R-C-A no 805/12 ) reconoció la competencia de los Ayuntamientos para la regulación de ayudas económicas a familiares de presos que cumplan prisión provisional o condena en centros penitenciarios situados fuera del País Vasco, al amparo de las facultades basadas en materia de asistencia social - artículo 25.2 k) de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen local) diferenciando esa materia de la asistencia social penitenciaria que corresponde a la AGE y con amplia referencia de contraste a la sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de setiembre de 2.009 (RJ. 2010/1676), actualmente se enmarca en una perspectiva legislativa novedosa y diferente en virtud de la Ley 27/2.013, de 27 de Diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local, -LRSAL-, que limitaría ictu oculi las competencias de los municipios en materia de asistencia social a la, 'evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social'».

Desde la óptica de la Sala, tras la clarificación operada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016, de 3 de marzo , relativa a la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto de la citada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se concluía que 'el traslado de estas consecuencias al marco de este proceso nos va a llevar a concluir, no obstante esa parcial declaración de inconstitucionalidad, que el Ayuntamiento de Elgeta, en el momento y ocasión en que ha ejercitado su potestad reglamentaria municipal para regular las subvenciones a familiares de presos del municipio, la ha llevado a cabo sin contar con ese presupuesto de la competencia que se le niega por la AGE, pues muy al margen de que la CAE le pueda atribuir, mediante disposición con rango de ley, específicas facultades que operen como competencias municipales propias y no solo por delegación, y que incluso mantenga en su seno las que legislativamente le han sido conferidas mediante instrumentos como la Ley de Asistencia Social 12/2.008, de 5 de diciembre, que no han tenido por qué ser recentralizadas (ni lo han sido), por parte de la CAPV, solo podría esgrimir como título para la regulación de esa materia el propio de la ya derogada cláusula general del artículo 25.1 de la LRBRL , desarrollado en el modo característico de la asunción espontánea de una actividad subvencional no específicamente atribuida, relacionada en un sentido lato con la asistencia social del anterior artículo 25.2.k) de la referida Ley de Régimen Local , y no sin colindancias con la propia competencia estatal en materia de asistencia social penitenciaria -que la misma representación municipal refrenda al enfatizar la finalidad de evitar el desarraigo del preso o penado-, y de la que en supuestos precedentes ha sido, sin embargo, deslindada por esta misma Sala. Esa competencia específica y autoarrogada no se ha conservado tras el nuevo diseño competencial local de parte de la LRSAL en la interpretación del Tribunal Constitucional que acabamos extensamente de reflejar y que nos resulta vinculante. ¿ Artículo 5.1 de la LOPJ -.Y no porque la competencia preexistente haya sido reasumida por la CAE, como hemos visto que se rechaza, sino porque sencillamente no cabe ya ese procedimiento de asunción ni conservación de facultades en materias como la de la asistencia social, y el único cauce que queda abierto, con todos los expresados condicionantes y requisitos, es el del articulo 7.4 LRBRL , del que hemos venido haciendo mención'.

La doctrina anterior, aplicada al caso que nos ocupa, aboca a estimar el motivo de nulidad invocado habida cuenta de la falta de competencia del Ayuntamiento para regular las ayudas previstas en el acto impugnado y, consiguientemente, hace que devenga innecesario entrar a conocer del resto de motivos que se esgrimen.

QUINTO.- El último aspecto que resta por abordar es el relativo a las consecuencias del pronunciamiento anulatorio, lo que nos obliga a partir de la pretensión a tal efecto actuada por la apelante y que se traduce en el restablecimiento de la situación jurídica generada por la actuación recurrida, esto es, la condena al Ayuntamiento demandado a obtener la devolución de las cantidades ilegalmente abonadas por virtud de las subvenciones impugnadas.

Tal y como ha resuelto con anterioridad esta Sala y Sección en, entre otras, la Sentencia Nº 78/2016, de 4 de marzo (Recurso de Apelación Nº 833/2015 ), en los procedimientos iniciados mediante convocatorias que resultan anuladas (en este caso, por el defecto competencial apuntado), impera el principio de comunicabilidad de los vicios invalidantes de los actos anteriores en el procedimiento a los posteriores que sean interdependientes de los mismos en una sucesión causal en que cada acto es causa del posterior y consecuencia procedimental de que le precede y que, con base positiva'a contrario sensu'en el articulo 64,1 LRJPAC, es de constante atención y aplicación jurisdiccional. De esta forma, y merced a tal dependencia, al decaer la convocatoria por su invalidez, los actos posteriores experimentan ese efectodominóo decontagio, y quedan indefectiblemente privados de validez y eficacia.

La consecuencia de todo ello, de conformidad con el artículo 36,4 LGS , y en orden a materializar tal pretensión de restablecimiento, ha de traducirse en 'la obligación de devolver las cantidades percibidas', debiendo procederse por la apelada a llevar a cabo todas las actuaciones conducentes a la restitución de las ayudas concernidas.

SEXTO.- La estimación parcial del recurso de apelación comporta el que no proceda la imposición de costas en esta alzada ( artículos 139,2 LJCA ). Tal estimación se traducirá en la revocación de la Sentencia y en la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, no procediendo, en consecuencia, tampoco a la imposición de costas causadas en la instancia ( artículo 139,1 2º LJCA ). La razón de ser de tal estimación parcial estriba en que únicamente prospera el recurso respecto de aquella de las actuaciones respecto del que el mismo es admitido.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala emite el siguiente,

Fallo

Estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN EL PAÍS VASCO) contra la Sentencia Nº 77/2016 dictada con fecha 18/4/16 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 2 de Donostia - San Sebastián en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 298/2014, acordando la revocación de la misma exclusivamente en lo concerniente a la inadmisión decretada respecto al recurso contra el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14 [por el que se aprueba la convocatoria correspondiente al ejercicio 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario].

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación dela ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN EL PAÍS VASCO) contra el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Azpeitia de fecha 11/7/14 [por el que se aprueba la convocatoria correspondiente al ejercicio 2014 para la concesión de ayudas individuales de transporte para familiares de personas en régimen penitenciario], resolución que anulamos, declarándose el deber del Ayuntamiento demandado de llevar a cabo las actuaciones conducentes a la restitución de dichas ayudas.

Todo ello sin costas en ninguna de las dos instancias.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89,1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89,2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander con núm. 4697 0000 01 0168 17, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( D.A. 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se dejará testimonio completo en el ramo de Apelación Nº 168/2017, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 5 de abril de 2017.