Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 152/2020, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 365/2019 de 22 de Mayo de 2020

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00152/2020

Recurso núm. 365 de 2019

S E N T E N C I A Nº 152

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATI VO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidente:

D. Jaime Lozano Ibáñez

Magistrados:

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D. Ricardo Estévez Goytre

En Albacete, a veintidós de mayo de dos mil veinte.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 365/19el recurso contencioso administrativo seguido a instancia de UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE CASTILLA-LA MANCHA (UGT-CLM), representado por el Procurador Sr. Ortega Culebras y dirigido por el Letrado D. Julio Sánchez Prudenciano, contra la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, EMPRESAS Y EMPLEO DE LA JUNTA DE COMUNIDADESDE CASTILLA-LA MANCHA,que ha estado representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Junta, sobre REINTEGRO DE SUBVENCIONES;siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Jaime Lozano Ibáñez.

Antecedentes

PRIMERO.-UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE CASTILLA-LA MANCHA interpuso, en la Sección Primera de esta Sala, recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 16 de enero de 2018, de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 28 de marzo de 2017, dictada en el expediente OPEA 2010/4506 (reintegro R1SC0036615).

SEGUNDO.- Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

TERCERO.-Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones; y, previa remisión de las actuaciones a esta Sección, habiendo estado conclusos los autos se efectuó votación y fallo el 29 de abril de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto de impugnación en el presente procedimiento la resolución de 16 de enero de 2018, de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 28 de marzo de 2017, dictada en el expediente OPEA 2010/4506 (reintegro R1SC0036615).

La parte actora fundamente su pretensión estimatoria del recurso en los siguientes motivos de impugnación:

a) Caducidad de los expedientes de comprobación.

b) Prescripción de la acción de reintegro.

c) Carácter subvencionable de los gastos derivados de la finalización de las relaciones laborales vinculadas a la ejecución del programa.

SEGUNDO.-Caducidad de los expedientes de comprobación.

Se alega por la parte actora, en su primer motivo de impugnación de las aludidas resoluciones administrativas, que en este recurso se plantea una cuestión novedosa sobre a que todavía la Sala no se ha pronunciado, pues no se refiere a la caducidad general o de los procedimientos de reintegro de subvenciones o sancionadores, sobre las que sí se ha pronunciado en varias ocasiones. Cuestión, dice, que alcanza un alto grado de controversia en el resto de Tribunales que han tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión y sobre la que todavía no se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal.

La cuestión, que según la parte demandante puede resumirse en si el seguimiento de un procedimiento de comprobación está sometido a un plazo máximo de duración y cabe la aplicación del instituto de la caducidad en el caso de que aquél se supere, ante la ausencia de un plazo máximo para la realización de dichas actuaciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), a diferencia de cuanto acontece en las actuaciones de control financiero, que sí tienen previsto un plazo máximo de duración de 12 meses a contar desde la fecha de notificación del inicio de las mismas, en virtud de lo dispuesto en el art. 49.7, al respecto dice que la Administración considera que los expedientes tramitados con carácter previo a la incoación de los de reintegro no son tanto un expediente de comprobación al tratarse de actuaciones realizadas en el ámbito del procedimiento de justificación de la subvención concedida, que no estarían sometidas a ningún plazo máximo y que tendrían virtualidad para interrumpir el plazo de prescripción de la acción de reintegro tantas veces como fuere necesario con independencia de su duración; mientras que la recurrente entiende que se trata de un expediente autónomo de comprobación de la justificación y ejecución de acciones, una vez superada la fase de justificación de la subvención establecida en las bases de la convocatoria, que, como tal, ha de tener necesariamente una duración máxima, de modo que la superación sin haberlo concluido implica la necesidad de que se dicte una resolución de caducidad, con la consecuencia de que tales actuaciones fuera de plazo carecen de eficacia interruptiva de la acción de reintegro.

Así, la LGS distingue varios tipos de procedimientos bajo el expresivo epígrafe de ' procedimientos de concesión y gestión de subvenciones'. En concreto, en relación con el procedimiento de justificación, el art. 30.2 de la LGS señala que ' A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad'; que el art. 24.2 de la Orden de 22 de julio de 2008, de la Consejería de Trabajo y Empleo, establece 'En el plazo máximo de tres meses tras la finalización de la formación'; siendo claro, por tanto que cuando la actora fue notificada del oficio el 4 de marzo de 2015, con dicha actuación ya no se estaba en el ámbito del procedimiento de justificación, sino que, en puridad, se estaba tramitando un auténtico procedimiento de comprobación, de naturaleza autónoma y diferenciada de los procedimientos de concesión y justificación, que ya habían concluido. Y, en ese sentido, el art. 32.1 de la LGS dispone que ' El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'.

Entendiendo la parte actora, en definitiva, que las actuaciones de comprobación han de estar sujetas a plazo, de tres meses establecido para por la Orden reguladora para la justificación de las subvenciones, o, como dice la STSJ de Canarias de 25 de noviembre de 2014, en el de doce meses; plazos que, según la recurrente, se habrían sobrepasado, dando lugar a la caducidad de ambos procedimientos de comprobación.

A ello opone el Letrado de la Junta que la parte demandante plantea en su demanda los mismos argumentos ya esgrimidos en la vía administrativa, por lo que, toda vez que nada nuevo se añade, se remite a las razones y argumentos contenidos en las resoluciones impugnadas, donde se da respuesta a las cuestiones planteadas por la interesada en vía administrativa y reproducidas ahora en vía jurisdiccional. Así, respecto a la caducidad del procedimiento de comprobación de justificación de la subvención, es necesario poner de relieve que la normativa por la que se regula la concesión de subvenciones, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el Decreto 21/2008, de 5 de febrero, Reglamento de desarrollo del T.R. de la Ley de Hacienda de CLM en materia de subvenciones, contempla la existencia de dos tipos de control o comprobación, a saber, el llevado a cabo por el Órgano concedente de la subvención ( art. 32.1 de la Ley 38/2003 y art. 43.1 del Decreto 21/2008), y el control financiero ( art. 44 de la Ley y 61 del Decreto), que en el ámbito de la J.C.C.M. se llevará a cabo por la Intervención General de la misma. No ofrece ninguna duda que éste último, el control financiero, ha de concluir en el plazo de 12 meses desde la notificación de su inicio ( art. 49.7 de la Ley y 67.6 del Decreto). En cambio, la cuestión sobre el tiempo que pueden durar las actuaciones de comprobación a efectuar por el Órgano concedente no está regulada en la referida normativa, aunque a lo largo de los años que lleva vigente la LGS los Tribunales han tenido ocasión de pronunciarse al respecto, si bien no siempre de manera uniforme, por lo que los órganos administrativos se han de ir adaptando a lo dispuesto en las últimas sentencias que se van conociendo sobre la cuestión planteada. En este sentido, cita las SSAN, de fecha 14 de julio de 2007 (recurso 12/2015) y de fecha 19 de julio de 2016 (recurso 65/2015), así como la del TSJ de la Rioja de 26 de junio de 2017 (recurso 212/2016), que se aparta del criterio mantenido en su sentencia de 17 de noviembre de 2016.

Centrado así el objeto del debate, hemos de recordar que esta misma Sala y Sección ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con un asunto similar en el que se sometían a enjuiciamiento las resoluciones de 15 y 22 de noviembre de 2017, desestimatorias de los recursos de reposición interpuestos por la recurrente contra las resoluciones de 31 de marzo y 16 de febrero de 2017, respectivamente, por las que se declaró el reintegro de subvenciones a que se refieren los expedientes FPTO/2011 y FPTO/2010.

En la Sentencia dictada en el mencionado procedimiento, de fecha 30 de septiembre de 2019 (procedimiento 347/2019) la Sala estimó la alegación sobre caducidad del procedimiento acogiendo, en síntesis, los argumentos de la Sala de La Rioja, que había examinado con detenimiento esa misma cuestión en sentencias como las de 17 de diciembre, 14 de noviembre de 2018 y de 28 de junio de 2019, donde, con fundamento en las SSTS de 24 de enero y 8 de noviembre de 2007 ( recursos de casación 252 y 257/2006, respectivamente), concluía sosteniendo que existe un plazo máximo general de caducidad de doce meses para estas actuaciones.

Sin embargo, después de la votación y fallo del referido asunto el Tribunal Supremo dictó sentencia donde se resuelve la cuestión controvertida, similar a la que aquí se plantea, en sentido diferente a como lo hicimos nosotros. Ya en la reciente sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 345/2019 hemos recogido esta nueva doctrina, rectificando el criterio sentado en la de 30 de septiembre de 2019, que entonces estimó análoga alegación formulada por la misma recurrente.

Efectivamente, la STS de 8 de octubre de 2019 (recurso de casación 2156/2017),

'SÉPTIMO.- A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA la cuestión prioritaria en la que se ha advertido que hay interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, se ciñe a determinar si el control de la condicionalidad implica procedimiento incoado de oficio, luego si en caso de no resolverse en plazo es aplicable el instituto de la caducidad previsto en el artículo 44.3 de la Ley 30/1992 , hoy día artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015). Pues bien al respecto cabe decir lo siguiente:

1º Hay que diferenciar, por un lado, las operaciones de control de la condicionalidad mediante controles sobre el terreno en los plazos expuestos en el punto 4º del anterior Fundamento de Derecho, y por otro lado las consecuencias de esos controles una vez constatados por los técnicos especializados que hay incumplimientos, todo lo cual se documenta en un expediente.

2º El inicio de estas operaciones de control de la condicionalidad sobre el terreno no se identifica con un procedimiento incoado de oficio. Se trata de actos de control que realizan técnicos -que pueden ser empresas colaboradoras-, y a cuya realización se compromete todo solicitante o interesado.

3º Que en ese aspecto no se está ante un procedimiento iniciado de oficio se deduce de que tales controles se insertan en una relación negocial como es, en definitiva, la que se traba a partir de la solicitud de las ayudas. Esta relación lleva aparejado el compromiso del solicitante de sujetarse a tales controles y a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , no constituye un acto formal de incoación procedimental que haya un plan general de control de la condicionalidad anual que aprueba cada Administración, plan con base al cual se realizan tales controles (cf. artículo 91.1 y 2 Real Decreto 202/2012 ).

4º Cuestión distinta es que detectados incumplimientos, el Organismo de control dé traslado al Organismo pagador para que proceda a determinar, en su caso, la reducción o la exclusión. Para tal decisión ciertamente se advierte un procedimiento contradictorio: hay un trámite de alegaciones, son objeto de informe y concluye con una resolución impugnable.

5º Tal procedimiento no cabe considerarlo a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 como un procedimiento incoado de oficio y en el que se ejercite una potestad de intervención: el control de la condicionalidad es parte del procedimiento iniciado con la solicitud del interesado y que acabará concretándose en la percepción de la ayuda, de su reducción o rechazo y, en su caso, devolución de lo indebidamente percibido antes de realizarse el control.

6º A tal efecto hay que estar a la concatenación de plazos: para presentar la solicitud, para realizar controles de la condicionalidad sobre el terreno y para efectuar los pagos.

7º En consecuencia, un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia, no se identifica con un procedimiento independiente, autónomo y ni diferenciado respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas, razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 ).

OCTAVO.- Corrobora lo dicho que en el Reglamento CE 1122/2009 se prevea, por ejemplo, el rechazo de solicitudes que impidan los controles sobre el terreno (artículo 26.2 ); que el calendario de presentación de solicitudes deba coordinarse con la programación de controles (artículo 11.2 párrafo segundo); o que esos controles puedan retrasarse y sean posteriores al pago (artículo 9) lo que implica que la regla general es que sean anteriores, de forma que la solicitud se salde con la determinación de una reducción o si se ha percibido ya la ayuda, proceda la devolución del exceso; o que los controles se efectúen respecto de los expedientes de solicitud ( artículo 6.2 Real Decreto 486/2009 ya citado); o, en fin, que en ciertos casos no se admita modificar las solicitudes cuando ya se ha anunciado la realización de controles sobre el terreno (artículo 14.3)'.

Así pues, en el punto 4º el Tribunal Supremo no establece un contraste de las actuaciones del Organismo pagador, respecto de las del Organismo de control, en cuanto a la vigencia de la caducidad o no, sino en cuanto a la existencia de un procedimiento o no. Una vez aclarado en los puntos 2º y 3º que las actuaciones del Órgano de control no dan lugar siquiera a un procedimiento (de modo que no cabe hablar de caducidad en ningún caso) señala en el punto 4º que las del Organismo pagador sí dan lugar al mismo. Pero a continuación indica en el punto 5º que este procedimiento no cabe considerarlo como procedimiento iniciado de oficio a los efectos del art 44.2 de la Ley 30/1993.

De modo que la sentencia del Tribunal Supremo es clara y tajante en contra de la posición del actor en este punto, y seguiremos su criterio.

TERCERO.-Prescripción de la acción de reintegro.

Sostiene la parte recurrente que la acción de reintegro materializada en el acuerdo de inicio de expediente de igual nombre se extinguió por prescripción con fecha 30 de abril de 2015, a tenor de lo dispuesto por el artículo 39 de la LGS, en relación con el artículo 78.4 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de Castilla-La Mancha.

Según la demanda, al no encontrarnos ante una subvención concedida en virtud del artículo 30.7 de la LGS, el plazo de prescripción extintiva de la acción de reintegro de subvención se computa ' Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora' ( art. 39.2.a/ LGS). La Orden de 15 de abril de 2005 de la Consejería de Trabajo y Empleo, de convocatoria para la concesión de subvenciones para el programa OPEA, señala en su disposición 21.1 un plazo de justificación de un mes desde el término de las acciones, y en el mismo sentido el art. 10.1 de la Orden/TAS de 20 de enero de 1998, que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones OPEA. Plazo que, teniendo en cuenta la Orden de 18 de marzo de 2010, que modificó la de 15 de abril, finalizó, según la recurrente, el día 31 de marzo de 2011, de modo que la terminación del plazo de justificación de un mes aludido tuvo lugar el 30 de abril de 2011, que sería el día inicial del cómputo ( art. 39.2.a LGS), de tal suerte que el plazo de 4 años previsto en el artículo 39.1 de la LGS finalizó el 30 de abril de 2015, fecha en la que efectivamente se extinguió la acción o el derecho de reintegro, pues, aun siendo cierto que la prescripción se interrumpe ' por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro' ( art. 39.3.a LGS), y sin negar que la Administración inició expediente de control- comprobación notificado con fecha 4 de marzo de 2015, no es menos cierto que este expediente caducó por exceder los plazos de 3 y 12 meses antes analizados, de manera que ese expediente nunca pudo servir a efectos interruptivos del plazo de prescripción, como resulta con carácter general del artículo 92.3 de la Ley 30/92 y 95.3 de la Ley 39/2015, según los cuales ' La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción'.

A lo que opone el Letrado de la Junta que dichas alegaciones deben ser igualmente desestimadas a la vista de lo expuesto con anterioridad, toda vez que las mismas se fundamentan en que no ha existido interrupción de la prescripción por haber caducado el procedimiento de comprobación. Partiendo de que no se ha producido la alegada caducidad, en la contestación a la demanda se concluye que la prescripción de la acción de reintegro se habría interrumpido correctamente y la Administración ejercitó dicha potestad dentro del plazo legalmente establecido.

Entendemos que el motivo de impugnación ha de correr idéntica suerte desestimatoria, toda vez que, como dice la STS de 8 de octubre de 2019, ya citada, al no enmarcarse la las operaciones de control de la condicionalidad, a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, como un procedimiento incoado de oficio y en el que se ejercite una potestad de intervención, no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad, de modo que tampoco se pudo consumar la prescripción; el motivo de impugnación por tanto ha de decaer.

CUARTO.-Por último, el recurrente señala que la Administración no considera como gastos subvencionables los derivados de la finalización o extinción de las relaciones laborales vinculadas a la ejecución del programa subvencionado. El actor no aporta una argumentación autónoma a favor del carácter subvencionable de estos gastos, sino que se limita a decir que la Administración ha aceptado tal carácter en un 'manual de justificación económica' que, aunque referido a otro programa, supone un acto propio de la Administración que genera una confianza legítima que no puede ser defraudada actuando de manera distinta en el caso del presente programa. Así, dice dicho manual que ' En el caso de contratos temporales vinculados exclusivamente a la acción formativa objeto de subvención serán subvencionables los gastos derivados de la finalización del contrato. Los gastos de finalización del contrato no serán subvencionables en ningún caso si el contrato no está vinculado única y exclusivamente a la acción formativa objeto de subvención'.

El alegato no puede admitirse por la sencilla razón de que la Administración dio una concreta respuesta al mismo al resolver en vía administrativa, y el actor se abstiene del mínimo comentario a tal respuesta, que por tanto no podemos más que dar por buena.

Así, la Administración señaló -y reitera al contestar a la demanda, sin que tampoco conteste nada el actor al respecto en conclusiones- que el mencionado 'manual' no se refiere a las indemnizaciones abonadas al personal formador -hay que entender, ante el total silencio del actor, que en efecto a estas indemnizaciones se venía refiriendo éste- , sino a las acciones formativas con compromiso de contratación de un porcentaje de alumnos que hayan finalizado la acción formativa, como se deduce, dice la Administración, de otro párrafo del mencionado manual, en el que se establece expresamente que ' En ningún caso se subvencionarán las indemnizaciones por... despidos o ceses'.

QUINTO.- De acuerdo con el art 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en la vigente redacción (aplicable al caso por obra de la disposición transitoria única de la Ley 37/2011), procedería imponer las costas, por vencimiento, a la parte demandante; si bien, habida cuenta de las dudas de derecho que la cuestión controvertida ha suscitado a la Sala, hasta el punto de cambiar su criterio a la vista de la STS de 8 de octubre de 2019, entendemos que está justificada su no imposición a ninguna de las partes intervinientes.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.-Desestimamos el recurso contencioso-administrativo.

2.-No ha lugar a efectuar pronunciamiento de condena en costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación. No obstante, si la notificación se realiza durante la vigencia de la suspensión de plazos procesales establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de declaración del estado de alarma, y sucesivas prórrogas, el plazo comenzará a contar desde el día siguiente a aquél en que quede levantada dicha suspensión de plazos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Jaime LozanoIbáñez, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a veintidós de mayo de dos mil veinte.