Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1546/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 458/2017 de 17 de Julio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION ESPECIAL DE REFUERZO

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISAN

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTIN

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a diecisiete de julio de dos mil veinte.

La Sección Especial de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso al amparo de los Acuerdos de 13 de octubre de 2019 y 16 de enero de 2010 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, e integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 458/2017interpuesto por la FUNDACION VALENTIN DE MADARIAGA Y OYA, representada por el Procurador Sr. Navajas Fernández, siendo parte demandada la CONSEJERIA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS ARENAS IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante Resolución de 16 de mayo de 2017 del Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía se estimó parcialmente el recurso de reposición formulado por la Fundación Valentín de Madariaga y Oya frente a la Resolución del mismo órgano de 18 de enero de 2017 recaída en el expediente 98/2008/J/0101, en el sentido de: 1º) exigirle la cantidad de 61.968,17 euros de principal (desglosados en 59.331,18 euros correspondientes al Anexo A y 2.636,99 euros correspondientes al Anexo B) más 24.573,78 euros en concepto de intereses de demora; 2º) modificar la subvención concedida fijándola en la cuantía de 193.405,33 euros coincidente con el importe justificado; y 3º) declarar la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar de la subvención ascendentes a 85.124,50 euros.

SEGUNDO.- La referida Fundación interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra dicha Resolución, siendo turnada a la Sección 3ª, y una vez se tuvo por interpuesto se reclamó a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y el emplazamiento de los interesados.

TERCERO.- Se dio traslado a la parte actora para que formalizara demanda, evacuándolo mediante escrito en el que interesó el dictado de Sentencia que anule la resolución impugnada, y ordene a la Administración demandada la continuación del expediente 98/2008/J/0101 en el estado de tramitación en que se encontraba a la fecha de su remisión por parte del Servicio Andaluz de Empleo y, por tanto, a su conclusión de conformidad con los antecedentes en él obrantes a tal fecha, abonándose a la recurrente las sumas resultantes de las liquidaciones practicadas por el órgano gestor junto con los intereses legales devengados desde la fecha en la cuál debieron abonarse. Dado traslado a la parte demandada para que contestara a la demanda no lo evacuó.

CUARTO.- Por Auto de 18 de octubre de 2014 se acordó no recibir el proceso a prueba ni proceder al requerimiento para la ampliación del expediente, quedando las actuaciones tras el tramite de conclusiones pendientes del dictado de Sentencia, a cuyo efecto se han remitido a esta Sección Especial de Refuerzo.

QUINTO.- En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la Resolución de 16 de mayo de 2017 del Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía por la que se estimó parcialmente el recurso de reposición formulado por la Fundación Valentín de Madariaga y Oya frente a la Resolución del mismo órgano de 18 de enero de 2017 recaída en el expediente 98/2008/J/0101, en el sentido de : 1º) exigirle la cantidad de 61.968,17 euros de principal (desglosados en 59.331,18 euros correspondientes al Anexo A y 2.636,99 euros correspondientes al Anexo B) más 24.573,78 euros en concepto de intereses de demora; 2º) modificar la subvención concedida fijándola en la cuantía de 193.405,33 euros coincidente con el importe justificado; y 3º) declarar la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar de la subvención ascendentes a 85.124,50 euros.

SEGUNDO.- Tras sostener que el expediente administrativo aportado a la causa, enviado de forma fragmentada y desordenada, está incompleto por faltar la documentación que se indica (cuestión ya tratada en el Auto de 10 de octubre de 2018 que rechazó su ampliación sin perjuicio de la valoración que se haga en relación con las denunciadas omisiones de documentación sobre determinados cursos), la demanda refiere los siguientes puntos de hecho: 1º) El 13 de diciembre de 2007 la Fundación Valentín de Madariaga y Oya solicitó participar en los Programas de Formación Profesional Ocupacional, acciones formativas acogidas acogidas al Decreto 204/1997, de 3 de septiembre, convocatoria de 2008, y cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, alcanzando la subvención pedida el coste total de impartición de los cursos de formación por tratarse de una entidad sin ánimo de lucro. 2º) El 2 de diciembre de 2008 la Dirección General de Formación para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo le remitió propuesta de programación favorable. En ella se establecía que la subvención concedida ascendía a 340.498,00 euros destinados a cubrir el 100% del presupuesto de gastos de ejecución de las acciones formativas; se indicaba que el control y seguimiento de las acciones formativas a desarrollar correspondía a la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo en cuyo ámbito se llevase a cabo; y se regulaba el pago de la subvención en los términos que indica. 3º) En cuanto a la justificación económica de la subvención y presentación de la documentación de la misma las concretas instrucciones recibidas fueron las recogidas en la Resolución de 3 de septiembre de 2008 de la Dirección General de Formación para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo. 4º) La Fundación ejecutó las acciones formativas subvencionadas justificando en tiempo y forma la aplicación de la subvención que a tales efectos le fue concedida, como certificó en fecha 25 de junio de 2012 el entonces Director-Gerente del Servicio Andaluz de Empleo, certificado que se encuentra acompañado de la Lista de Comprobación de Gastos recogida en el pertinente modelo oficial también firmada por dicho Director- Gerente y revisada por la Unidad de Control Interno; no obstante lo cuál no se le notificó a la Fundación el debido cumplimiento por su parte de la obligación formal de justificación de la subvención, ni la resolución del procedimiento en los términos exigidos por la Ley 38/2003 General de Subvenciones (LGS). 5º) Diversos documentos obrantes en el expediente acreditan que la Administración realmente había llevado a cabo la verificación y control de la justificación de la subvención previamente a la emisión del meritado Certificado, y así: esa documentación fue presentada en los meses de marzo y abril de 2010; dos años después la Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programación de Empleo le requirió para que presentara diversos documentos a fin de subsanar los defectos u omisiones detectados en la documentación presentada; ese requerimiento fue cumplimentado el 4 de mayo de 2012 tras el cuál se emitió el Certificado de 25 de junio de 2012; y dos años después, y al no tener conocimiento de la resolución del procedimiento, la Fundación se interesó sobre el estado de tramitación de varios expedientes, emitiendo la Dirección General de Formación para el Empleo certificado fechado el 16 de diciembre de 2014 con el contenido que reproduce que resulta contradictorio con el de junio de 2012. 6º) Cinco años después de presentada la documentación justificativa la Dirección General de Formación para el Empleo le cursó varios requerimientos de documentación en fechas 26 de febrero, 14 de abril y 14 de julio de 2015 que fueron contestados en los términos que indica. Tras serle concedida una ampliación de plazo expuso en fecha 5 de agosto de 2015 las razones por las que consideraba que el requerimiento era improcedente (había verificado en plazo la obligación formal de justificación de la aplicación de la subvención, se invocaban normas no vigentes a la fecha del cumplimiento de la obligación formal, se había aportado previamente toda la documentación exigible,..) pese a lo cuál procuró aportar los documentos pedidos. El 12 de abril de 2016 la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo inició procedimiento de reintegro considerando que se habían incumplido las condiciones de la concesión; y el 26 de abril de 2016 el mismo organismo notificó nuevo acuerdo de inicio corrigiendo el supuesto error cometido en el anterior respecto al importe a reintegrar, que fijaba en 190.306,15 euros. En el plazo dado la Fundación presentó alegaciones y documentación que fue luego ampliada en sucesivos escritos; y presentó en fecha 19 de mayo de 2016 reclamación de liquidación y pago de las cuantías adeudadas en expedientes en esta materia, así como reclamación por responsabilidad patrimonial cuya desestimación por silencio constituye el objeto del procedimiento 11/2017 seguido ante esta misma Sala. El 18 de enero de 2017 la Dirección General de Formación Profesional para el empleo dictó resolución estimando parcialmente sus alegaciones, exigiendo el reintegro de 93.186,18 euros más intereses de demora, y modificando el importe de la subvención concedida fijando la misma en el importe que consideraba justificado, declarando la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar. Frente a esa resolución formuló recurso de reposición que fue parcialmente estimado mediante la resolución de 17 de mayo de 2017 objeto de autos, reduciendo el importe del reintegro reclamado a la suma de 61.968,17 euros más intereses. 7º) Constituyen hechos públicos y notorios que una vez saltó a los medios de comunicación en abril de 2014 un caso de presunta malversación de caudales públicos vinculados a la Junta de Andalucía por falta de control relacionados con cursos de formación subvencionados que no llegaron a impartirse, la Administración demandada decidió paralizar la liquidación y pago de todas las subvenciones de formación en tramitación hasta tanto se comprobase su correcta aplicación y justificación por sus respectivos beneficiarios, y suspender sine die la convocatoria de nuevos programas de formación subvencionados con fondos públicos, pagando así 'justos por pecadores' y causándose un perjuicio irreparable a un sector poblacional tan delicado como el constituido por los desempleados andaluces. 8º) Concluye que la Fundación impartió todos y cada uno de los cursos formativos subvencionados como se desprende de la documentación obrante en el expediente; que solicitó y obtuvo un anticipo de la subvención concedida para afrontar los costes de impartición de esos cursos, viéndose en la necesidad de solicitar financiación ajena para atender todos los pagos hasta tanto se procediera a liquidar la subvención; que tiene por ello derecho a que se le liquide la subvención y se le abonen las sumas pendientes de pago de aquélla más intereses; y que la falta de liquidación y abono de la subvención es imputable a la Administración demandada que adoptó la decisión de paralizar su tramitación por razones absolutamente ajenas a la recurrente. En sede de Fundamentos de Derecho argumenta tras la cita de la normativa de aplicación: A) La Fundación presentó en tiempo y forma las correspondientes solicitudes de liquidación junto con la certificación y declaración de gastos de cada uno de los cursos impartidos siguiendo estrictamente las instrucciones establecidas al respecto, y asimismo cumplimentó los requerimientos que se le realizaron aportando la documentación solicitada aunque ya hubiese sido aportada con anterioridad. A la Administración le consta que las sumas anticipadas fueron debidamente aplicadas a la finalidad de las subvención, y que en el desarrollo de las acciones formativas la Fundación incurrió en los gastos adverados por su parte y fiscalizados en los términos que constan en el expediente, si bien, por razones ajenas a ella no llegaron a abonarse las sumas adeudadas correspondientes al porcentaje restante pese a la existencia de una propuesta de liquidación final y certificado referido en el relato fáctico de la demanda. Sin perjuicio de lo anterior los requerimientos realizados, y atendidos, eran extemporáneos e improcedentes teniendo en cuenta: que no pueden encuadrarse dentro de un procedimiento de comprobación formal de justificación de las subvenciones ( arts. 32 LGS y 84 de su Reglamento) que se completó o debió completarse hacía años; que no consta la aprobación por la Administración demandada del plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas a que se refiere el artículo 85 del Reglamento General de Subvenciones; y que los documentos y justificaciones reclamados obraban ya en poder de la Administración o podían ser obtenidos por ésta interadministrativamente o no resultaban exigibles por la normativa aplicable. Por tanto no puede encuadrarse la actuación de la Administración en el procedimiento de comprobación formal de la subvención ni puede escudarse en los varios traspasos de competencias habidos para sostener la pretendida procedencia de efectuar un estudio completo de la documentación obrantes en el expediente en orden a revisar o reconsiderar las conclusiones alcanzadas en un procedimiento ya concluso por los órganos gestores que tuvieron inicialmente encomendada esa tarea ( Disposición Transitoria primera del Decreto-Ley de 2 de abril de 2013 por el que se modifica la Ley 4/2002 de 16 de diciembre de 2002 de creación del Servicio Andaluz de Empleo). Debe anularse por todo ello la resolución impugnada y procederse al abono de las sumas consignadas y justificadas en las liquidaciones finales equivalentes al porcentaje que resta por abonar. B) Incumplimiento de los plazos contemplados en la legislación vigente dada la extemporánea e improcedente comprobación formal de la aplicación de las subvenciones otorgadas teniendo en cuenta que los órganos gestores tramitaron en su momento la comprobación formal de la subvención careciendo de competencias para reabrir o revisar el expediente para verificar su comprobación material fuera del procedimiento reglamentariamente establecido, y que en la comprobación formal se ha superado ampliamente el plazo de tres meses contemplado en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, no habiéndose justificado las causas o motivos de interrupción en la tramitación procedimental y resultando inhábiles los posteriores requerimientos y actuaciones administrativas para mantener vivo un expediente que formalmente debe darse por concluido; constituyendo el estudio completo de la documentación obrante en los expedientes que está efectuando la Administración una auténtica desviación de poder pues se mantiene suspendida la tramitación y resolución de los procedimientos de liquidación de las subvenciones otorgadas mientras se verifica una extemporánea e improcedente comprobación formal de la aplicación de las subvenciones. C) Pese a lo anterior, la Fundación se ha prestado en todo momento a ofrecer cuantas explicaciones se le solicitaron, aportando cuantos documentos se le requirieron -incluso repetidamente- aunque no fueran exigidos por la normativa aplicable o la Administración pudiera obtenerla por otras vías; ha cumplido las condiciones y exigencias impuestas por las normas rectoras de la ayuda pública recibida y justificado la aplicación dada a la misma, atendió a los requerimientos realizados, y pese a ello no se le ha abonado el resto de la subvención otorgada. Además conoce perfectamente las consecuencias que la legislación vincula al incumplimiento de la obligación de justificar en la que no ha incurrido, no obstante lo cuál invoca el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 37.2 LGS pues no puede negarse que la actora atestigua una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de todos sus compromisos.

TERCERO.- Mediante Resolución de 28 de noviembre de 2008 de la Directora General de Formación para el Empleo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, Servicio Andaluz de Empleo, se homologó a la entidad Fundación Valentín de Madariaga y Oya para la actividad como Centro Colaborador de carácter temporal para la impartición de los cursos incluidos en el expediente de programación con compromiso de contratación laboral en virtud de lo dispuesto en el artículo 13.1 de la Orden de 25 de julio de 2000, y se le concedió una subvención por valor de 340.498,00 euros destinada a cubrir los gastos de ejecución de las acciones formativas que se recogían en los anexos del expediente de programación, siendo el porcentaje de ayuda el 100% del presupuesto aceptado.

En su virtud la beneficiaria del incentivo se comprometía a contratar el 60% de los alumnos formados en los cursos que conllevan compromiso de contratación por un periodo no inferior a seis meses, de conformidad con el art. 5.2 del Decreto 204/97.

Por acuerdo de 6 de febrero de 2009 de la Comisión Mixta de Preparación, Seguimiento y Evaluación de las acciones de Formación Profesional Ocupacional subvencionadas se modificó parcialmente la programación, quedando como acciones formativas objeto de subvención las siguientes:

.Anexo A:

Curso 41-2 Electromecánico de mantenimiento: 15 alumnos con el 60% de compromiso de contratación

Curso 41-3 Electricista de mantenimiento: 15 alumnos con el 60% de compromiso de contratación

Curso 41-27 Programador en entornos Java y Net: 15 alumnos con el 60% de compromiso de contratación

Curso 41-28 Programador en entornos Java y Net: 10 alumnos con el 60% de compromiso de contratación

.Anexo B. Curso 29-15 Administrador de redes: 15 alumnos

En su virtud, y efectuados los ajustes, la cuantía de la subvención del Anexo A asciende a 281.410,50 euros y la del Anexo B a 51.745,50 euros

Y por acuerdos de la misma Comisión de 5 de mayo y 11 de noviembre de 2009 se amplió el plazo de finalización de las acciones formativas en los términos que en ellos se indicaban.

El anticipo de la subvención se hizo efectivo en fechas 26 de diciembre de 2008 y 29 de septiembre de 2009.

Tras la presentación por la beneficiaria de la documentación ordenada a justificar la ejecución de las acciones formativas y los gastos realizados con ocasión de las mismas, la Jefa de Servicio de Gestión y Programación de la Formación Profesional Ocupacional del Servicio Andaluz de Empleo dirigió a la Fundación requerimiento documental de fecha 12 de marzo de 2012, que fue respondido mediante escritos presentados el 4 y el 14 de mayo de 2012.

En fecha 25 de junio de 2012 el Director-Gerente del Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía emitió certificado a tenor del cuál: 'De los justificantes verificables relativos a los gastos realizados por el beneficiario, que obran en poder de este órgano y a disposición de la intervención, resulta acreditado que la subvención cuyos gastos se describen a continuación ha sido aplicada a la finalidad para la que se concedió, constando por tanto su cumplimiento así como el correspondiente gasto total de la actividad subvencionada'.

En fecha 14 de julio de 2015 tuvo lugar un nuevo requerimiento de subsanación y aporte documental por parte de la Jefa de Servicio de Gestión y Programación de la Formación Profesional para el Empleo de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresas y Comercio de la Junta de Andalucía; siendo contestado mediante escritos de la Fundación presentados los días 5 y 7 de agosto de 2015.

Por Resolución de 12 de abril de 2016 se acordó el inicio del expediente de reintegro. En relación con el mismo la Fundación presentó alegaciones y diversa documentación; y el 19 de mayo de 2016 presentó asimismo escrito de reclamación por responsabilidad patrimonial dirigido al Consejero de Empleo, Empresa y Comercio interesando en él: que se proceda de forma inmediata al dictado de la totalidad de resoluciones de liquidación de expedientes administrativos de FPE detallados en el 'corpus' del presente escrito con el pago inmediato a esta Fundación de las cuantías que se le adeudan por esa Consejería, así como a tener por interpuesta reclamación por responsabilidad patrimonial de esa Administración Pública, por daños y perjuicios por el funcionamiento anormal de la misma, reclamando una indemnización que ciframos en la cantidad que se nos adeuda

El 18 de enero de 2017 el Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía dictó resolución de reintegro. Y deducido frente a él recurso de reposición fue parcialmente estimado por Resolución de 16 de mayo de 2017. El sentido parcial de esa estimación estribaba en que: 1º) se estimaba acreditado el pago de algunas facturas emitidas por los acreedores MP Corporación Activos Industriales y MP Productividad siendo por ello elegibles esos gastos; y 2º) al respecto de los incumplimientos relativos a los compromisos de contratación establecidos en la convocatoria, y tras el estudio de la nueva documentación aportada por la beneficiaria se constataba: que para el Curso 41-2 Electromecánica de Mantenimiento se había cumplido el compromiso de contratación respecto a siete alumnos; que para el Curso 41-3 Electricista de Mantenimiento se había cumplido el compromiso de contratación respecto a tres alumnos; y que para el Curso 41-27 Programador en entornos Java y .Net se había cumplido el compromiso de contratación respecto a seis alumnos; que para el Curso 41-28 Programador en entornos Java y .Net se había cumplido el compromiso de contratación respecto a cuatro alumnos.

CUARTO.- La jurisprudencia del Tribunal Supremo distingue dos fases en la actuación a llevar a cabo por la Administración concedente de la subvención a la hora de evaluar la documentación presentada por la beneficiaria para justificar el cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención: una primera, limitada a la comprobación formal de esa documentación y a la necesidad, en su caso ,de completarla en ese concreto aspecto formal, para lo que dispone de un plazo breve; y una segunda, ordenada a la comprobación material del cumplimiento de los objetivos fijados y comprometidos, cuyo plazo es de cuatro años coincidente con el de la prescripción de la acción de reintegro.

Razona en este sentido la Sentencia de la Sección 4ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo en Sentencia núm. 350/2018 de 6 de marzo dictada en Recurso de Casación núm. 557/2017:

' En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS (RCL 2003, 2684) , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS (RCL 2003, 2684) , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario....'.

Por tanto, y frente a lo que la parte actora sostiene, en ningún caso le está vedada a la Administración la realización de requerimientos documentales en la segunda fase citada con el objetivo de comprobar ( artículo 32.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones LGS-) ' la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'; siempre que lo verifique dentro del plazo de prescripción de cuatro años, extremo este último que la recurrente no discute.

Así resulta del propio tenor del artículo 24.seis de la Orden reguladora de 12 de diciembre de 2000 sobre convocatoria y desarrollo de los Programas de Formación Profesional Ocupacional, en cuya virtud ' las Delegaciones Provinciales de Empleo y Desarrollo Tecnológico y la Dirección General de Formación Profesional Ocupacional podrán requerir cuanta documentación consideren necesaria y realizar inspecciones en cualquier momento para comprobar la adecuada ejecución del proyecto' (apartado seis), y 'las Entidades beneficiarias deberán facilitar cuanto información le sea requerida' (apartado siete).

En esta actividad de control/comprobación se incardinan los requerimientos realizados, y más en particular el de fecha 14 de julio de 2015, que debe destacarse pues constituye la antesala de la incoación del procedimiento de reintegro. Por ello no cabe calificar de extemporáneos los requerimientos realizados, como tampoco cuestionar su licitud por el hecho de que parte de los documentos pedidos hubieran sido aportados anteriormente, pudieran ser obtenidos por la propia Administración a través de la propia Administración, o no resultaran exigibles de acuerdo con la normativa aplicable.

Y es que la obligación de justificar incumbe directamente a la entidad beneficiaria de la subvención, es de su cargo -no de la Administración que la concedió- aportar la documentación precisa que atestigüe de manera indubitada la ejecución del proyecto de acuerdo con los condicionantes establecidos en la resolución de concesión y normativa que la amparaba, así como la realización de gastos subvencionables inmediatamente relacionados con la acción formativa.

En definitiva esto es lo que ha llevado a cabo la Administración al evaluar a la luz de la documentación justificativa aportada por la demandante -con requerimiento o sin él- el cumplimiento de las condiciones administrativa y normativamente fijadas cuya carga probatoria le incumbía, debiendo rechazarse por ello lo alegado en torno a la regularidad o idoneidad de los requerimientos emitidos.

QUINTO.- La emisión del certificado de 25 de junio de 2012 del Director-Gerente del Servicio Andaluz de Empleo no es óbice para la realización de la actuación de comprobación ulterior al mismo ni a la tramitación del expediente de reintegro.

Al efecto debe destacarse en primer término que no derivó del mismo un acuerdo liquidatorio de la subvención al punto que, como se ha visto, mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2016 la actora reclamó su dictado ya iniciado el expediente de reintegro.

Además esta Sala (Sección 1ª) se ha pronunciado, ante una situación coincidente, en sentido contrario a la tesis patrocinada por la recurrente en Sentencia núm. 496/2019 de 8 de abril dictada en Recurso contencioso-administrativo núm. 362/2015, en la que se razonaba:

' No obsta a dicha consideración el certificado obrante al folio 1.496 del EA emitido por el Director Gerente del SAE relativo a la aplicación de los fondos a los fines de la subvención, pues la Orden reguladora distingue perfectamente entre una primera fase de justificación y una segunda fase de comprobación técnico económica o de control previstas en su artículo 32, debiendo recordarse que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, aún antes de la entrada en vigor de la vigente Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) , ha descartado que tal control ulterior resulte contrario a la doctrina de los actos propios y de confianza legítima y que el acto resultante del mismo suponga la revisión de un acto declarativo de derechos, siendo indicativa de dicho criterio la STS de 11 de marzo de 2009 (RJ 2009, 3695) (Recurso n.º 993/2007 ). Por tanto, la Intervención puede, a través del procedimiento de control técnico económico, comprobar el cumplimiento de los requisitos de la subvención, verificando si se han cumplido los fines de la misma. Como pone de relieve el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) , al dar el concepto de subvención, el 'objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular' -esto es, lo que se ha calificado como modo o condición- puede estar 'ya realizado o por desarrollar'. El hecho de que la actividad subvencionable está ya liquidada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial por el órgano de gestión.'.

También se pronunciaba así la Sección 3ª de esta Sala en núm. 2184/2019 de 28 noviembre dictada en Recurso contencioso-administrativo núm. 287/2017 a través de la siguiente exposición:

' El argumento no puede prosperar pues en primer lugar en estos supuestos de reintegro de subvenciones por incumplimiento por parte del beneficiario de las condiciones exigidas para su concesión, no estamos en realidad ante la revisión o revocación por la Administración de un acto suyo anterior declarativo de derechos. Como expresa la STS 2-6-2014 (RJ 2014, 2991) , rec. 303/2013 'Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 , ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.' En segundo lugar, la Orden reguladora distingue perfectamente entre una primera fase de justificación y liquidación regulada en su artículo 99, y una segunda fase de comprobación técnico económica prevista en su artículo 102, precepto que permite el inicio de procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención, si como resultado de la dicha comprobación de la documentación se dedujera que el coste subvencionable ha sido inferior a la subvención concedida o que se han incumplido, total o parcialmente los requisitos establecidos en la normativa aplicable para la justificación de la subvención o los fines para los que fue concedida ( apartado 8 del artículo 102). La jurisprudencia del Tribunal Supremo, aún antes de la entrada en vigor de la vigente Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) , ha descartado que tal control ulterior resulte contrario a la doctrina de los actos propios y de confianza legítima y que el acto resultante del mismo suponga la revisión de un acto declarativo de derechos, siendo indicativa de dicho criterio la STS de 11 de marzo de 2009 (RJ 2009, 3695) (Recurso n.º 993/2007 ).

Hay que aclarar que el hecho de que la subvención, en el sistema de la Orden de 23 de octubre de 2009, se liquida una vez efectuada y justificada la actividad a subvencionar no puede hacer perder la perspectiva anterior e impedir que la Intervención pueda, a través del procedimiento de control técnico económico, comprobar el cumplimiento de los requisitos de la subvención, verificando si se han cumplido los fines de la misma. Como pone de relieve el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) , al dar el concepto de subvención, el 'objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular' -esto es, lo que se ha calificado como modo o condición- puede estar 'ya realizado o por desarrollar'. El hecho de que la actividad subvencionable está ya liquidada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial por el órgano de gestión.'

Debe rechazarse por último la alegación actora en torno a la improcedencia de actuaciones de comprobación más allá del plazo de tres meses contemplado en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, pues a partir de entonces el expediente debía entenderse formalmente concluido. Ello es así a la vista de la doctrina de la Sala 3ª del Tribunal Supremo establecida, entre otras, en la Sentencia arriba citada de 6 de mayo de 2018, que niega que la solicitud de cumplimiento instada por el beneficiario acompañando la documentación justificativa dé lugar al inicio de un procedimiento administrativo al que le pudiera ser de aplicación el invocado plazo para resolver. Dice así la Sentencia:

' SEXTO Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC (RCL 2015, 1477)....

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) cuando dispone que:

'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (RJ 2007, 4846) (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (RJ 2006, 5054) (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.'.

SEXTO.- La demanda rectora de esta litis no realiza una crítica argumentada y en detalle frente a las razones vertidas tanto en la resolución de reposición, como en la inicial de reintegro (en la parte confirmada por aquélla), respecto a los gastos que han de considerarse justificados y elegibles, y por ende subvencionables.

En una y otra resolución se analizan de forma minuciosa y en detalle tanto las alegaciones efectuadas por la Fundación en sus sucesivos escritos como los documentos en que las mismas se amparaban, efectuando un examen detallado, individualizado y razonado de cada uno de ellos, y evaluándolos de conformidad con la normativa sectorial de aplicación, concretando las determinaciones aplicables y/o incumplidas contenidas en especial en la Ley 38/2003 General de Subvenciones -LGS-, el Reglamento General de Subvenciones -RGS- aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, la Orden reguladora de 12 de diciembre de 2000, la Orden TAS/718/2008 de 7 de marzo, y el Real Decreto 1619/2012 (este último en relación con las obligaciones de facturación con idéntica redacción a la del anterior Real Decreto 1496/2003 en el particular considerado).

Así, entre otros extremos a destacar, se constata de una parte la inelegibilidad de los gastos realizados por las integrantes de la Corporación MP dada la existencia del supuesto de vinculación del artículo 29.7.d) LGS y en el artículo 68 RGS entre las entidades pertenecientes a dicha Corporación y la entidad beneficiaria, extremo a cuya comprobación estaba ordenado parte del requerimiento documental de 14 de julio de 2015. Y manteniendo la interesada la posibilidad de la contratación con esas entidades resultaba sin embargo que no obraba en el expediente solicitud alguna de autorización previa por parte del órgano gestor que amparara la misma, incumpliéndose así los artículos 29.2, 3 y 7 LGS, 68.2 RGS y 15.bis.dos Orden de 12 de diciembre de 2000.

Se valora también documento a documento lo relativo a la realidad de los gastos y/o facturas imputados por distintos conceptos (amortización de maquinaria, asesorías en Prevención de Riesgos Laborales,...), cursos y proveedores (MP Corporación Activos Industriales, MP Productividad, Scodex, Servicios Integrales Especiales, SIES, Medox Line Sevilla, MC Corporación Industrial, S.L., Andaluzas de Gomas, Axatriel, Protecfuego, telefonía, TUV SUD Ibérica, Leroy Merlín, Infojobs, ...), para seguidamente estimar o desestimar según cada caso lo alegado sobre el carácter elegible de unos y otras.

Lo propio sucede con los gastos imputados en concepto de docencia interna, seguridad social, tutorías y evaluación, coordinación y técnico de formación interno de la Fundación, para lo que se atiende finalmente al porcentaje reflejado en cuadro Excel aportado en contestación al requerimiento de fecha 14 de julio de 2015, minorándose aquellos porcentajes imputados en concepto de Seguridad Social en los casos que los mismos superan el porcentaje de imputación correspondiente a las nóminas.

Y se evalúa igualmente el cumplimiento del compromiso de contratación adquirido tras analizar la documentación correspondiente a cada alumno comprobándose que para el curso 41-2 se ha cumplido respecto a siete de los quince alumnos de este curso; que para el curso Curso 41-3 se ha cumplido respecto a tres de los quince alumnos de este curso; que para el Curso 41-27 se ha cumplido respecto a seis de los quince alumnos de este curso; y que para el Curso 41-28 se ha cumplido respecto a cuatro de los diez alumnos de este curso.

El artículo 37.1 LGS dispone que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente en los casos de:

' b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyectoo la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención....

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.'

El artículo 89.1 RGS establece que ' Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones '.

Y el artículo 31.uno de la Orden reguladora de 12 de diciembre de 2000 prevé por su parte que el reintegro total o parcial de las subvenciones, entre otros supuestos, en los casos de:

' a) Incumplimiento de la finalidad para la que fueron concedidas o de las condiciones impuestas para su realización en la Resolución o Convenio, salvo autorización formal del cambio producido por parte del órgano competente...

d) Incumplimiento por parte de la Entidad o, en su caso, del agente externo, de la obligación de justificar los gastos realizados de acuerdo con las condiciones exigidas en la presente Orden, así como en la Resolución o Convenio que se suscriba al efecto....

f) Incumplimiento total o parcial del compromiso de contratación asumido en su caso por la Entidad, salvo que el órgano competente para resolver estime la concurrencia de causa suficientemente justificada para ello, que deberá hacerse constar en Resolución motivada al efecto.'.

Debiendo además ponerse en relación estas previsiones normativas con el condicionante impuesto en la resolución de subvención en cuya virtud la beneficiaria del incentivo se comprometía a contratar el 60% de los alumnos formados en los cursos que conllevan compromiso de contratación por un periodo no inferior a seis meses, de conformidad con el art. 5.2 del Decreto 204/97, que establecía los programas de formación profesional ocupacional de la Junta de Andalucía, al disponer que ' Las entidades interesadas en colaborar con la Consejería de Trabajo e Industria en este Programa deberán comprometerse a conseguir directa o indirectamente la contratación laboral del porcentaje de alumnos que se establezca en el correspondiente convenio o Resolución de concesión de ayuda. Dichas contrataciones, en el marco de la normativa vigente, tendrán una duración mínima de seis meses'.

Sin perjuicio de que la Fundación respondiera formalmente a los requerimientos de 2012 y 2015 es lo cierto que, pese a incumbirle esa obligación como beneficiaria de la subvención ( artículo 30 LGS), sólo justificó gastos hasta la suma de 193.405,33 euros de acuerdo con la conclusión alcanzada por la Administración a partir de la argumentación no desvirtuada contenida en las resoluciones recurridas. Y a ello se une el incumplimiento de una condición esencial a la subvención, cual es la relativa al compromiso de contratación de los alumnos formados, que en ninguno de los casos alcanzó el 60% exigido por la resolución concediendo la subvención y la normativa de aplicación, incumpliendo así este objetivo principal perseguido con el otorgamiento del incentivo.

Tan relevantes y numerosos incumplimientos como los enunciados avalan la pertinencia en Derecho de la resolución recurrida, de acuerdo con la normativa antes transcrita, tanto en lo relativo al reintegro de las cantidades percibidas como en lo atinente a la pérdida del derecho a percibir las pendientes de liquidar de la subvención; e impiden asímismo la aplicación del principio de proporcionalidad en términos del artículo 37.2 LGS y 31.tres de la Orden reguladora, en tanto que no puede sostenerse que el cumplimiento por el beneficiario se aproxime de modo significativo al cumplimiento total cuando -junto a lo relativo a la parcial justificación económica- el compromiso u objetivo principal asumido por el beneficiario y perseguido con la concesión del incentivo de contratación del alumnado formado se aleja sustancialmente y en las distintas acciones formativas del porcentaje establecido.

Procede por lo expuesto la desestimación del recurso.

SEPTIMO.- Conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 4 del art. 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Fundación Valentín de Madariaga y Oya contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia.

Se imponen a la parte recurrente las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho séptimo.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta siguientes a la notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo; y firme que sea devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma en orden a su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.