Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1559/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 559/2016 de 13 de Julio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SEDE GRANADA
SECCIÓN SEGUNDA
ROLLO NÚMERO 559 / 2016
PROCEDENTE DEL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO Nº 4 DE GRANADA
S E N T E N C I A NÚM. 1559 DE 2017
Ilmos. Sres. Magistrados
Don José Antonio Santandreu Montero
Don Federico Lázaro Guil
Don Luis Ángel Gollonet Teruel (Ponente)
______________________________________________
En Granada a trece de julio de dos mil diecisiete.
Vistos los autos del recurso de apelación nº 559 de 2016 presentado ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de la ciudad de Granada, contra la
Sentencia nº 146/2016 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Granada, de fecha 30 de
marzo de 2016 , dictada en el procedimiento ordinario 677/2015.
Interviene como parte apelante Abanca Corporación Bancaria SA representada por la Procuradora
Dª María del Carmen Parera Montes y defendida por el Letrado D. Ramón Martínez Martínez, y como parte
apelada el Ayuntamiento de Granada representado por el Procurador D. Rafael Merino Jiménez-Casquet y
defendido por la Letrada Dª Leonor Aranda Lozano.
La cuantía del recurso es 76.279, 38 euros.

Antecedentes

ÚNICO.- Por la parte apelante se interpuso recurso de apelación, mediante escrito presentado el día 14 de abril de 2016, contra la Sentencia antes indicada.

El recurso fue admitido a trámite, y se dio traslado a la parte apelada; el 3 de junio de 2016 se presentó escrito de oposición al recurso de apelación interpuesto.

Remitidos los autos a este Tribunal, y tras la tramitación pertinente, se designó Magistrado ponente, y, al no haberse acordado vista, conclusiones o prueba, se señaló día para la votación y fallo y quedaron los autos pendientes para dictar Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- La Sentencia apelada de fecha 30 de marzo de 2016 desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por Abanca Corporación Bancaria SA (en adelante Abanca) contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Municipal de Granada (TEAMG) de 30 de abril de 2015 por el que se acuerda no admitir a trámite la reclamación económico administrativa promovida por Abanca contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 20 de febrero de 2015 en el que se inadmitía el recurso de reposición interpuesto por Abanca frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 7 de noviembre de 2014; la Sentencia apelada considera conforme a Derecho esa actuación administrativa.

La Sentencia apelada confirma esas resoluciones administrativas ya que considera que es de aplicación el artículo 117.3 de la Ley 30/1992 , conforme al cual 'contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso', y que, por tanto, cuando se interpuso el recurso de reposición contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 7 de noviembre de 2014, que resolvía un recurso de reposición, no era posible interponer nuevo recurso de reposición, por lo que es conforme a Derecho tanto la inadmisión de ese nuevo o segundo recurso de reposición realizada por el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 20 de febrero de 2015, como la Resolución del TEAM de 30 de abril de 2015 que inadmitía la reclamación económico administrativa.

La Sentencia apelada alcanza esa conclusión tras señalar que el Acuerdo de 7 de noviembre de 2014, que resuelve un recurso de reposición que desestima, indica, al señalar los recursos contra ese acuerdo, que contra el mismo cabe recurso de reposición.



SEGUNDO.- En su recurso de apelación la parte apelante indica como motivos del recurso: 1) que Abanca se limitó a interponer los recursos que le indicó el propio Ayuntamiento en las resoluciones que le notificaba, de tal forma que la inadmisión de tales recursos es ilegal, y que así lo ha declarado la jurisprudencia de forma reiterada, cuando ha indicado que carecen y deben carecer de efectos las notificaciones que contienen errores sobre los recursos que corresponden frente a un acto administrativo; y 2) se considera, igualmente, que una vez se deje sin efecto la inadmisión de los recursos, se debe entrar a conocer del fondo del asunto, y ser estimado el recurso interpuesto.



TERCERO.- En la contestación al recurso de apelación, se indica que la Sentencia debe ser confirmada, ya que 1) conforme al artículo 117.3 de la Ley 30/1992 no es posible la interposición de un nuevo recurso de reposición contra la resolución de un recurso de reposición, y, además, las cantidades reclamadas de penalizaciones por incumplimiento de la obligación de edificar en plazo no son susceptibles de reclamación económico administrativa; y 2) en cuanto al fondo del asunto, se indica que la actuación administrativa de imposición de penalidades es por el incumplimiento de la obligación de construir en plazo la parcela integrante del Patrimonio Municipal del Suelo sita en en el Plan Parcial P-48, y que es ajustada a Derecho.



CUARTO.- Cada uno de los dos motivos que se alegan en el recurso de apelación debe ser analizado por separado.

En primer lugar se alega por la parte apelante, como se ha expuesto, que la interposición de un nuevo recurso de reposición contra la Resolución de 7 de noviembre de 2014 (que a su vez resolvía un recurso de reposición) estaba justificada en que esa Resolución de 7 de noviembre de 2014 indicaba, en su 'pie de recurso', que cabía contra esa resolución recurso de reposición.

Para dar respuesta a este motivo del recurso es necesario tener en cuenta los siguientes hechos acontecidos en el proceso, y que se derivan del expediente administrativo: -el día 21 de junio de 2013 el Ayuntamiento de Granada dictó resolución en la que imponía a Abanca una penalización por importe de 82.664, 50 euros, por incumplimiento de su obligación de edificar en un determinado plazo; -contra esa resolución de 21 de junio de 2013, Abanca interpuso recurso de reposición; -ese recurso de reposición fue estimado parcialmente mediante Resolución de 7 de noviembre de 2014 (que obra a los folios 41 y 42 del expediente), en la que se rebajaba a 76.279, 38 euros la penalización y se indicaba que contra la misma 'que no pone fin a la vía administrativa, podrá interponer con carácter potestativo recurso de reposición'; -Abanca, confiada en el pie de recurso que le ofrecía la Administración, interpuso nuevamente recurso de reposición contra la Resolución de 7 de noviembre de 2014; -el Ayuntamiento de Granada resolvió mediante Resolución de fecha 20 de febrero de 2015 el recurso de reposición contra la Resolución de 7 de noviembre de 2014, y acordó la inadmisión del recurso de reposición interpuesto, al entender, conforme al artículo 117.3 de la Ley 30/1992 , que contra la resolución de un recurso de reposición no cabe nuevamente recurso de reposición; -frente a esa Resolución del Ayuntamiento de Granada de 20 de febrero de 2015 Abanca interpuso reclamación económico administrativa que fue inadmitida por el TEAMG, mediante la resolución de 30 de abril de 2015.

La Sentencia apelada considera que la actuación administrativa impugnada es conforme a Derecho, ya que entiende que no era admisible el recurso de reposición interpuesto frente al Acuerdo de 7 de noviembre de 2014, lo que tendría el efecto de que la actividad administrativa, al no ser susceptible de reclamación económico administrativa ni haber sido impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa habría devenido firme.



QUINTO.- Sobre la base de lo expuesto podemos afirmar que la controversia jurídica se centra en determinar si, como sostiene la parte apelante, los defectos del Ayuntamiento de Granada en la indicación de los recursos procedentes contra la Resolución de 7 de noviembre de 2014 suponen que deba anularse la actuación administrativa posterior por vulneración del artículo 58 de la Ley 30/1992 , o si, por el contrario, y como sostienen la parte apelada y la Sentencia apelada, es preferente el artículo 117.3 de la misma Ley que prohíbe interponer nuevo recurso de reposición contra la resolución de un previo recurso de reposición.

Centrada así en estos términos la controversia jurídica, conviene realizar un examen de los requisitos que debe reunir toda notificación.

Entre esos requisitos de las notificaciones están los previstos en el artículo 58.2 de la Ley 30/1992 , que establece que 'Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente'.

Esto es un imperativo explicable dada la complejidad interna de la Administración y en cierto modo también para facilitar la tarea de los recurrentes; se precisa que la Administración ilustre a los administrados de sus posibilidades defensivas, puesto que en otro caso a un ciudadano ordinario le sería altamente difícil y casi improbable reaccionar ante la Administración. La Administración debe, pues, dar orientaciones y pautas fehacientes, suministrando incluso las armas con las que el administrado puede atacarla.

La Resolución de 7 de noviembre de 2014 no cumple con esos requisitos, lo que, conforme a reiterada jurisprudencia, conlleva que se genere indefensión a Abanca, lo que a su vez determina una vulneración del artículo 24 de la Constitución Española , ya que el Ayuntamiento de Granada incumple en esa resolución con su deber de informar, de forma correcta, de los recursos que caben contra el acto administrativo. Basta acudir a los folios 41 y 42 del expediente para comprobar que el Ayuntamiento de Granada, con flagrante infracción del artículo 58.2 de la Ley 30/1992 , indica que contra esa resolución cabe un recurso (potestativo de reposición) que realmente no cabe, porque lo prohíbe el artículo 117.3 de la Ley 30/1992 .

Lo que no resulta admisible es que el Ayuntamiento infrinja con su obligación legal de informar correctamente de los recursos, y luego se beneficie él mismo de su propio incumplimiento de la Ley, y, por esta sencilla razón, el recurso de apelación debe ser estimado en los términos que a continuación se exponen más ampliamente, ya que mal se compadece con la tutela judicial efectiva que un Ayuntamiento se beneficie de su propio incumplimiento de la Ley.



SEXTO.- Con carácter general, si se cumplen todos los requisitos legales antes señalados sobre las notificaciones, el acto notificado o publicado será eficaz y desplegará todos sus efectos desde la fecha en que aquella se hubiera practicado.

Ahora bien, como tiene señalado de forma reiterada el Tribunal Supremo, si la notificación o publicación no cumple todos los requisitos legales, será defectuosa. Si el defecto consiste en no haberse cursado en el plazo de diez días, la notificación será irregular, pero el acto notificado producirá todos sus efectos. En los demás casos, la notificación defectuosa será nula y, por tanto, el acto notificado o publicado no producirá los efectos que le son propios.

De tal forma que la indicación defectuosa de los recursos indicada por el Ayuntamiento de Granada en su resolución de 7 de noviembre de 2014 ha generado indefensión material a Abanca, que se ha visto privada de la posibilidad de impugnar esa resolución ante la jurisdicción contencioso administrativa por culpa del Ayuntamiento; y no es admisible que se ampare en vía judicial el beneficio que obtiene el Ayuntamiento de Granada por la falta de posibilidad de impugnación de esa resolución de 7 de noviembre de 2014 por la razón de que es precisamente el Ayuntamiento de Granada quien ha originado esa imposibilidad de impugnación.

Dicho con otras palabras, no se puede tolerar que el Ayuntamiento de Granada incumpla su obligación legal de informar los recursos que caben contra sus resoluciones, y que encima se beneficie de ese incumplimiento, cuando se ha generado una evidente indefensión a Abanca, que ha visto vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva y el conocido como principio pro actione.

En este sentido, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, recaída en el recurso 1605/2013 , (de la que es ponente el Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde), que resuelve un supuesto de hecho muy parecido al que es objeto de esta apelación, confirma una Sentencia de este Tribunal de fecha 17 de diciembre de 2012 que señaló que 'el error lo provocó la Administración al no ofrecer la información sobre los recursos pertinentes por lo que la estimación de la causa de inadmisión le produciría indefensión'.

Refiere el Tribunal Supremo que es procedente, en esos casos de información incorrecta sobre los recursos como exige el artículo 58 de la Ley 30/1992 , la 'retroacción de las actuaciones al momento en que se cometió la falta, para que la Administración la notifique con la indicación correcta del recurso, que, contra el mismo, cabe, además de la información sobre el resto de los insertos obligatorios en la notificación del acto administrativo estatuidos legalmente'.

SÉPTIMO.- De tal forma que nos encontramos con que el artículo 117.3 de la Ley 30/1992 impide que se pueda volver a interponer recurso de reposición contra la resolución que resuelva un recurso de reposición, y, en principio, como señala la Sentencia apelada, Abanca interpuso recurso de reposición contra la Resolución de 7 de noviembre de 2014 que ya resolvía un recurso de reposición contra la Resolución de 21 de junio de 2013.

La conclusión que alcanza la Sentencia apelada sólo sería válida si Abanca hubiera interpuesto, motu propio, el segundo recurso de reposición.

Pero lo que sucede es que el segundo recurso de reposición se interpuso por Abanca porque así se lo indicó, expresamente, el Ayuntamiento de Granada (folios 41 y 42 del expediente), y por tanto, la causa torpe es plenamente atribuible al Ayuntamiento de Granada, y no a Abanca, que interpuso el segundo recurso de reposición confiada (principio de confianza legítima) en que el Ayuntamiento de Granada le había notificado, como exige el artículo 58 de la Ley 30/1992 , qué recurso cabía contra esa resolución de 7 de noviembre de 2014.

Estamos por tanto ante dos incumplimientos de la Ley 30/1992: 1) por un lado se incumple el artículo 58 , pues el Ayuntamiento de Granada no informa de manera correcta sino ilegal de los recursos procedentes contra la Resolución de 7 de noviembre de 2014; este incumplimiento de la ley es atribuible al Ayuntamiento de Granada; y 2) por otro lado se incumple el artículo 117.3, ya que se interpone recurso de reposición contra una resolución que resuelve un recurso de reposición; y este incumplimiento de la ley es atribuible a Abanca.

Lo que sucede es que Abanca incumple la Ley (el artículo 117.3) al interponer segundo recurso de reposición porque así se lo indica el Ayuntamiento de Granada, por lo que se concluye que el incumplimiento de Abanca está directamente producido por el previo incumplimiento de la ley del Ayuntamiento de Granada , que ha generado verdadera indefensión material a Abanca, y ha terminado lesionando su derecho a la tutela judicial efectiva, al impedirle el acceso a la vía judicial.

La conclusión que se deriva de todo lo expuesto es la estimación del primer motivo del recurso de apelación, la revocación de la Sentencia apelada, y la anulación de la Resolución de 7 de noviembre de 2014 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Granada, la anulación de la Resolución de 20 de febrero de 2015 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Granada, y la anulación de la Resolución de 30 de abril de 2015 del TEAMG.

Estas resoluciones se anulan, por infracción del artículo 58 de la Ley 30/1992 , ya que, como reiteradamente se ha argumentado, el Ayuntamiento de Granada no informó con arreglo a Derecho de los recursos procedentes. La anulación supone la retroacción de actuaciones para que el Ayuntamiento de Granada resuelva el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 21 de junio de 2013, y en la resolución que dicte indique de forma correcta y con arreglo a Derecho los recursos que caben contra la misma.

La anulación de las resoluciones de 20 de febrero de 2015 del Ayuntamiento y de 30 de abril de 2015 del TEAMG se realiza porque son derivación y consecuencia de la de 7 de noviembre de 2014, y la anulación de la de 7 de noviembre de 2014 debe conllevar la anulación de las posteriores que son consecuencia de la misma. En este sentido hay que precisar que la Resolución del TEAMG no se anula porque se considere que la materia objeto de las resoluciones municipales es susceptible de reclamación económico administrativa (de hecho no lo es) sino porque es consecuencia de otra resolución que ha sido anulada, y debe por tanto anularse también por esta razón, sin entrar en el fondo de la misma.

OCTAVO.- En cuanto al segundo motivo del recurso de apelación, hay que destacar que, en realidad, en los anteriores fundamentos ya se ha dado respuesta al mismo, ya que se ha acordado la retroacción de actuaciones y no entrar en el fondo del asunto.

La Sentencia del Tribunal Supremo antes citada, de 15 de junio de 2015 , consideró que lo correcto en un caso muy similar era la retroacción de actuaciones.

Así, indica el Tribunal Supremo que lo correcto es la 'retroacción de las actuaciones al momento en que se cometió la falta, para que la Administración la notifique (-la resolución correspondiente-) con la indicación correcta del recurso, que, contra el mismo, cabe, además de la información sobre el resto de los insertos obligatorios en la notificación del acto administrativo estatuidos legalmente'.

La parte apelante alega razones de economía procesal para que se entre por este Tribunal en el fondo del asunto.

Aunque efectivamente esas razones de agilidad y economía procesal podrían justificar que se entrase en el fondo, también hay que tener en cuenta el carácter revisor de esta jurisdicción, y que la seguridad jurídica, el principio de igualdad de armas, y la posibilidad de realizar alegaciones sobre el fondo del asunto en el proceso desde el principio del mismo también aconsejan que se retrotraigan las actuaciones para que Abanca (y también el Ayuntamiento en su caso) pueda ejercitar, con todas las garantías, los recursos procedentes contra la resolución que resuelva el recurso de reposición contra la Resolución de 21 de junio de 2013.

Además, si se entrase por este Tribunal en el fondo del asunto se estaría privando a Abanca, y también al Ayuntamiento, de la posibilidad de un eventual recurso de apelación contra lo que, en su caso, se decidiese por el Juzgado competente, lo que también justifica que no se entre en el fondo del asunto y se acuerde la retroacción de actuaciones.

NOVENO .- En conclusión, de todo lo expuesto, resulta procedente estimar parcialmente el recurso de apelación, por lo que la Sentencia apelada debe ser revocada, ya que la no indicación correcta de los recursos correspondientes en la Resolución de 7 de noviembre de 2014 es un vicio que genera indefensión material, lo que obliga a considerar que, para poder evitar esa indefensión, se debe anular esa resolución y todas las resoluciones posteriores que son consecuencia de la misma, para que el Ayuntamiento vuelva a resolver el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 21 de junio de 2013 y en esa nueva resolución indique con arreglo a Derecho ( artículo 58.2 de la Ley 30/1992 , aplicable por razón de la fecha de los hechos) los recursos procedentes.

DÉCIMO.- No procede la imposición de costas de esta instancia a la parte apelante, pues se ha estimado parcialmente el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

En cuanto a la condena en costas de la primera instancia, procede dejar sin efecto la condena en costas que realiza la Sentencia apelada, y se entiende que, vistas las dudas de derecho que podía presentar el caso, no es procedente la imposición de las costas de la primera instancia a ninguna parte.

Con arreglo a la DA 15ª de la LOPJ se acuerda la devolución del depósito por importe de 50 euros efectuado para recurrir en apelación, depósito que será devuelto a la parte apelante.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Se estima parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la representación de Abanca Corporación Bancaria SA contra la Sentencia nº 146/2016 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Granada, de fecha 30 de marzo de 2016 , dictada en el procedimiento ordinario 677/2015, que se revoca por no ser ajustada a Derecho, y, en su lugar, se acuerda: 1) Anular el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Municipal de Granada (TEAMG) de 30 de abril de 2015; 2) Anular el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 20 de febrero de 2015 ; 3) Anular el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 7 de noviembre de 2014; 4) Acordar la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la Resolución de 7 de noviembre de 2014, y ordenar al Ayuntamiento de Granada que dicte una nueva resolución que resuelva el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 21 de junio de 2013, en la que se deberá informar de forma correcta de qué recursos caben contra la misma.

5) Se acuerda la no imposición de las costas de esta segunda instancia; 6) Se acuerda dejar sin efecto la condena en costas de la primera instancia, y que no se impongan a ninguna parte las costas de la primera instancia; y 7) se acuerda la devolución a la parte apelante del depósito por importe de 50 euros efectuado para recurrir en apelación.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024055916, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D. A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.