Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 157/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4396/2016 de 19 de Abril de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00157/2018
Procedimiento Ordinario nº 4396/2016
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres. y Sras.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
Dª MARÍA DEL CARMEN NÚÑEZ FIAÑO
En la ciudad de A Coruña, a 19 de abril de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4396/2016 pende de resolución en esta
Sala, interpuesto por la Procuradora Dª. Alicia Lodos Pazos, en nombre y representación de la entidad
José Pulpeiro Doval Os Gallopiños S.L., asistida del Letrado D. José Manuel Roibas Vázquez; contra la
desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 4 de
febrero de 2015 contra la Xunta de Galicia, Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras. Es
parte demandada la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, representada y dirigida por
los Letrados de la Xunta de Galicia; codemandada el Ayuntamiento de Barreiros; y Segurcaixa-Adelas S.A.
de Seguros Generales y Reaseguros, representada por la Procuradora Dª Soledad Sánchez Silva y asistida
del Letrado D. Carlos Etchevarría Hermida.
Es Ponente la Magistrada Dª MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se estime la demanda declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y condenando a esta a indemnizar a la demandante en la cantidad de 2.827.522,02 euros, más los correspondientes intereses legales.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.

Y por la parte codemandada se interesa en el mismo sentido, así como que ante una eventual condena se la excluya de responsabilidad.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso en 2.827.522,02 euros y se acordó el recibimiento del pleito a prueba, declarándose la pertinencia de la prueba propuesta, consistente en documental, pericial y testifical- pericial y dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 12 de abril de 2018 para deliberación.



QUINTO.- En la substanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso y fundamentación jurídica de la demanda y de las contestaciones a la demanda.

El objeto del presente recurso lo constituye la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 4 de febrero de 2015 contra la Xunta de Galicia, Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras.

En la demanda se hace referencia a que es aprobado el Decreto 15/2007, de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, por el que se acuerda la suspensión de la vigencia de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Barreiros y se aprueba la ordenación urbanística provisional hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento (DOG de 12 de febrero de 2007). Decreto que fue posteriormente anulado por la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2014, dictada en recurso de casación nº 2916/2011 , publicada en el DOG de 24 de marzo de 2014. Entiende vulnerada la confianza depositada en la actuación administrativa. Tras esta anulación, recuperaron su vigencia las NNSS de Barreiros.

Jurídicamente expone la concurrencia de los requisitos precisos para poderse apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, en especial el nexo de causalidad, y de todo ello deduce que procede la reparación íntegra de los daños que le han sido causados, en la suma que especifica en su demanda.

Diferencia en la situación del suelo urbano de San Pedro de Benquerencia, en que contaba con licencia de 27 de septiembre de 2016; el suelo urbano de Reinante, en que no contaba con licencia al aprobarse el Decreto; y el suelo de núcleo rural en Fieiro, en la misma situación que el anterior.

Por la defensa de la Administración demandada se pone de manifiesto que, con relación a la licencia en San Pedro de Benquerencia, el inicio de las obras se condicionó a la obtención de licencia de ejecución y urbanización y a la presentación de los oficios de dirección, proyecto de ejecución, telecomunicaciones y urbanización, así como autorización del Ministerio de Fomento para la urbanización del frente de la carretera N-634. La Consellería de Política Territorial y Obras Públicas presentó requerimiento de nulidad de la licencia ante el concello, y contra la desestimación, recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Lugo que deniega la medida cautelar que fue acordada posteriormente por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Hace referencia a la firma por la demandante de un convenio renunciando al ejercicio de acciones de responsabilidad patrimonial, el 14 de enero de 2010. Considera la infracción de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y de prohibición de ir contra los actos propios, consecuencia de la firma del referido convenio.

La segunda de las licencias no fue concedida ni se considera que pudiera ser adquirida por silencio: no se acredita la titularidad de la parcela; no fue requerida por el concello para aportar el resto de la documentación necesaria para su obtención; ni se emitieron los informes técnicos y jurídicos; y se encuentra dentro de la zona de policía de aguas.

Y las restantes licencias, tampoco fueron concedidas por el concello y constan circunstancias semejantes a la anterior. Además existe un requerimiento de anulación de las segregaciones, si bien fue finalmente archivado el recurso contencioso-administrativo.

Sostiene la inadecuación de la vía de reclamación de responsabilidad patrimonial ejercitada al amparo del artículo 139 de la Ley 30/1992 al vincularse con la licencia otorgada para un edificio en San Pedro de Benquerencia, como consecuencia de la adopción de la medida cautelar en vía judicial, por lo que debió acudir a la vía del artículo 133 de la LJCA . También la prescripción del derecho a reclamar. Y la falta de nexo causal entre los daños y perjuicios causados y el Decreto 15/2007. Pérdida de los derechos urbanísticos reconocidos en la licencia urbanística de 27 de septiembre de 2006 al incumplir los plazos de edificación. Falta de adecuación de los proyectos presentados a las NSP de Barreiros, a la LOUGA y al Decreto 15/2007. Falta de patrimonialización de los derechos urbanísticos. Inexistente relación de causalidad con el Decreto 15/2007.

Se discute la cantidad reclamada y se hace referencia a la situación del mercado inmobiliario.

Por la parte codemandada se insiste en los mismos argumentos.



SEGUNDO.- Fondo del recurso.

Con respecto a la alegación de la prescripción, en realidad tal argumentación supondría analizar en primer lugar si la pretensión de responsabilidad patrimonial realmente deriva de dicho Decreto. Como la parte demandante argumenta en relación con la anulación del Decreto, ha de partirse de la fecha de la publicación de la STS, de 24 de marzo de 2014 , por lo que si la reclamación en vía administrativa es de 4 de febrero de 2015, estaría dentro del plazo de un año la reclamación.

Resulta especialmente relevante a efectos de desestimar el recurso el contenido del informe aportado por la defensa de la parte demandada, no contradicho en cuanto a su contenido, de la Jefa del Servicio de Planificación Urbanística de la Dirección General de Urbanismo de la Consellería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Xunta de Galicia. Con respecto a la licencia de 27 de septiembre de 2006, para la construcción de 89 viviendas, el Decreto 15/2007 no afectó a las licencias y otorgadas. Por consecuencia, se podía continuar con la ejecución de las obras. En todo caso, y con respecto al cambio normativo, conforme dispone el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en su artículo 48 , sobre los supuestos indemnizatorios, 'Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil'. Supuesto aquí no concurrente.

En todo caso la promotora siguió presentando la documentación precisa, llegando a la autorización para el inicio de las obras. Y todo ello resulta corroborado por el requerimiento de revisión de las licencia efectuado por la Administración autonómica. Si bien existe una suspensión por la vía jurisdiccional cautelar, inicialmente denegada por el Juzgado y concedida por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que no obstante supone un título de pedir diferente del motivo en que se basa el presente recurso. Por consecuencia lo que se aprecia es un incumplimiento en los plazos de inicio y de terminación de las obras. Todo ello al margen de que la licencia fuera concedida en contra del informe de la secretaria municipal.

Es significativa también la circunstancia de que siendo necesario para que prospere la pretensión de responsabilidad patrimonial que se cumplan los deberes inherentes al ejercicio de facultades urbanísticas, estableciendo las NSP unos plazos, los mismos no fueron cumplidos por la parte demandante. Por consecuencia, no se aprecia la concurrencia de ninguno de los supuestos del artículo 48 para que procediera la indemnización. En este sentido, lo que dispone el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en su artículo 48 , es que 'Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricciónde la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

e) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de Expropiación Forzosa .

Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado instrumento, los interesados podrán efectuar la advertencia a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a aquélla de la correspondiente hoja de aprecio, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia'.

Por consecuencia no existe relación de causalidad alguna por la entrada en vigor del Decreto 15/2007, en relación a la parte demandante, con los daños que invoca, no habiéndose encontrado impedida de la ejecución de las obras.

Con relación a la solicitud de licencia de 28 de septiembre de 2006 en San Miguel de Reinante, no se acredita por la demandante ser titular de las fincas. No consta aportada toda la documentación requerida para la concesión de la licencia. Son terrenos afectados por la legislación estatal de carreteras, por lo que requerían de la solicitud de autorización. Se encuentra dentro de la zona de policía, por lo que requería de la autorización del organismo competente en materia de aguas. Y no consta que se emitieran los informes técnicos y jurídicos municipales. En la fecha de la solicitud se trataba de suelo urbano tradicional de núcleo urbano existente, de usos mixtos, y parcialmente suelo no urbanizable diseminado internuclear. Con respecto a esta última y conforme establece la Ley 9/2002 en su Disposición transitoria primera, sobre el régimen de aplicación a los municipios con planeamiento no adaptado, '1. Los planes de ordenación aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley conservarán su vigencia hasta su revisión o adaptación a los preceptos de la presente Ley, con arreglo a las siguientes reglas: ............

f) Al suelo clasificado por el planeamiento vigente como no urbanizable o rústico se le aplicará íntegramente lo dispuesto en esta Ley para el suelo rústico, sin perjuicio de las mayores limitaciones establecidas en el planeamiento vigente'. Y a la parte de núcleo urbano se le aplicaría el régimen del suelo urbano. Pero no consta que cuente con los necesarios servicios con la suficiente capacidad, además de que se supera la edificabilidad permitida en las NSP y en la LOUGA. En todo caso, es cierto que el otorgamiento de esta licencia sí que se vio afectado por la entrada en vigor del Decreto 15/2007, pero la causa de pedir de la parte demandante se encuentra en la imposibilidad de otorgar la licencia, cuando esta imposibilidad no deriva del Decreto sino de las NSP de 1994, puesto que precisaba, para su concesión, de la delimitación del polígono de ejecución, gestión y urbanización, de forma que para el régimen del suelo rústico y del suelo urbano no consolidado, ni antes ni después del Decreto se le podía haber otorgado la licencia. Y son precisamente estas normas las que recobran su vigencia tras ser anulado el Decreto por la sentencia del Tribunal Supremo. En todo caso, entra en vigor el POL que recoge los terrenos a que se refiere la reclamación en el área de mejora ambiental y paisajística. Por consecuencia tampoco concurre ninguno de los supuestos del artículo 48.

Y respecto de la solicitud de licencia el 28 de septiembre de 2006 en Fieiro, San Pedro de Benquerencia, en la autorización de segregación previa, hubo un requerimiento de revisión de oficio por la Xunta de Galicia al Concello de Barreiros, que fue desatendido y dentro del procedimiento judicial finalmente se desistió del recurso. Las NSP clasificaban los terrenos como suelo no urbanizable de núcleo rural tradicional, por lo que conforme a la DT 1ª e) de la LOUGA, al suelo incluido en el ámbito de los núcleos rurales delimitados al amparo de la Ley 11/1985 , de adaptación de la del Suelo a Galicia, o de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia, se le aplicará íntegramente lo dispuesto en esta Ley para el suelo de núcleo rural. Efectuado el análisis del grado de consolidación, no se alcanza el mismo, siendo de aplicación el régimen de las áreas de expansión, precisando de un plan especial de protección, rehabilitación y mejora del medio rural antes de la segregación o división de las parcelas, que no existe. Y se trata de una actuación prohibida por el artículo 28 de la LOUGA: 'Dentro del núcleo rural no se permitirán: a) Las edificaciones, ya sean de vivienda, auxiliares o de otro uso, cuya tipología no responda a las del asentamiento en el que se ubiquen.

b) Viviendas adosadas, proyectadas en serie, de características similares y colocadas en continuidad en más de tres unidades.

...'.

Es cierto que con la entrada en vigor del Decreto, la licencia no podía ser concedida. Pero este Decreto no modifica el régimen aplicable a estos terrenos. Antes de su entrada en vigor no eran edificables puesto que conforme al artículo 207.3 de la LOUGA, en ningún caso se considerarán solares, ni se permitirá edificar en ellos, los lotes resultantes de una parcelación efectuada con infracción de las disposiciones de la presente Ley. Al recobrar su vigencia las NSP, no se puede conceder tampoco la licencia. Precisamente no consta ni concedida ni que se instara. En conclusión, tampoco se trata de ninguno de los supuestos del artículo 48 más arriba transcrito, del Real Decreto Legislativo 7/2015 : no se aprecia una alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización por cambio de la ordenación territorial o urbanística; ni vinculaciones o limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa; ni modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística; ni anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades; ni, finalmente, la ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas.

Por consecuencia procede la desestimación de la demanda.



TERCERO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite total de 1.500 euros ( artículo 139 de la LJCA ).

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido: 1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Alicia Lodos Pazos, en nombre y representación de la entidad José Pulpeiro Doval Os Gallopiños S.L.; contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 4 de febrero de 2015 contra la Xunta de Galicia, Consellería do Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras.

2) Imponer el pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite total de 1.500 euros ( artículo 139 de la LJCA ).

Contra esta sentencia cabe interponer, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante la correspondiente Sección de esta Sala, el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito a presentar en esta Sala en el plazo de treinta días y cumpliendo los requisitos indicados en el artículo 89.2 de dicha ley .

Firme que sea la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Dª MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, lo que yo, Letrada de la Administración de Justicia, certifico.