Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 160/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 168/2016 de 22 de Febrero de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SEVILLA
SENTENCIA
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
D. ANGEL SALAS GALLEGO
D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ
Dª. MARTA ROSA LOPEZ VELASCO
En la ciudad de Sevilla, a veintidós de febrero de dos mil dieciocho.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía, integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha
visto el recurso de apelación número 168/2016 interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Utrera asistido por
la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia nº 280/15 de fecha veinticuatro de noviembre
de dos mil quince dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 11 de Sevilla en el recurso
contencioso administrativo nº 115/14 seguido por los tramites del procedimiento ordinario, siendo parte
apelada D. Leoncio , representado por la Sra. Procuradora Dª Yolanda Hervá Vázquez y asistida por el Sr.
Letrado D. Antonio Manuel Muñoz Rodríguez; pronunciando, en nombre de S.M. el Rey, la siguiente sentencia.
Ha sido Ponente la Iltma. Sra. Dª. MARTA ROSA LOPEZ VELASCO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Con fecha veinticuatro de noviembre de dos mil quince se dictó por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº11 de Sevilla sentencia nº 280/15 en el recurso contencioso administrativo 115/14 seguido por los tramites del procedimiento ordinario, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Leoncio contra la resolución del fecha 8 de octubre de dos mil trece dictada por el Ayuntamiento de Utrera por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a resolución sancionadora por la que se le impuso la sanción de multa de 76.199,87 euros.



SEGUNDO .- Contra dicha Sentencia se presentó, en tiempo y forma, recurso de apelación por la representación de la parte recurrente. Evacuando el traslado conferido la Administración demandada formalizó su oposición al recurso de apelación interesando su desestimación.



TERCERO .- No se ha abierto la fase probatoria en esta instancia.



CUARTO .- Señalado día para votación y Fallo, tuvo éste lugar con arreglo a lo que a continuación se expresa.

Fundamentos

PRIMERO.- El Excmo. Ayuntamiento de Utrera interpuso recurso de apelación contra la sentencia nº 280/15 de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil quince dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 11 de Sevilla en el recurso contencioso administrativo nº 115/14 seguido por los tramites del procedimiento ordinario.

En el fallo de la sentencia se acordaba estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.

Leoncio contra la resolución del fecha 8 de octubre de dos mil trece dictada por el Ayuntamiento de Utrera por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a resolución sancionadora por la que se le impuso la sanción de multa de 76.199,87 euros por infracción en materia urbanística, declarando su nulidad por su no conformidad con el ordenamiento jurídico, con imposición de costas a la Administración.



SEGUNDO.- La apelante interesa se dicte sentencia por la que revocando la sentencia de instancia y se declare conforme a derecho la actuación de la Administración. Alega, en síntesis, que la sentencia de instancia, al apreciar la caducidad del expediente sancionador incurriría en error pues incoado el expediente sancionador mediante decreto de fecha 3 de noviembre de 2011 la resolución sancionadora se intenta notificar en el domicilio del interesado en fecha 29 de octubre de 2012, dentro del plazo de un año establecido en el art. 182.5 de la LOUA, debiendo atenderse a las previsiones del art. 58.4 de la Ley 30/92 que dispone que a los efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos será suficiente la notificación que contenga cuanto el menos el texto integro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado, e invocando al efecto la doctrina del TS y en especial la sentencia de 3 de diciembre de 2013 , que rectifica la de 17 de noviembre de 2013 , al indicar que dicho inciso final se refiere al intento de notificación personal por cualquier medio legalmente establecido, practicado con todas las garantías legales, aunque resulte frustrado.



TERCERO.- La parte apelada, y recurrente, se opuso al recurso de contrario interesando su desestimación en la que viene a reproducir las alegaciones contenidas en su demanda (caducidad del expediente, ausencia de notificación de la propuesta de resolución, pues el intento fue dirigido a nombre de otra persona, y que estamos ante 'una obra preexisnte t de reconocida legalidad' si bien se refiere a 'obra parcialmente demolida y rebabilitada en la planta preexistente y conservada', sin que la obra de licencia solicitada haya sido desestimada por resolución expresa) exponiendo que sería conforme a derecho la resolución impugnada al haberse excedido el plazo de un año establecido en los art. 182.5 de la LOUA y 45.2 del RDUA, y concurriendo, en todo caso, las causas de nulidad o anulabilidad invocadas.



CUARTO.- La sentencia de instancia aprecia la caducidad del expediente sancionador al amparo de la previsiones del art. 182.5 de la LOUA, que establece que el procedimiento sancionador deberá resolverse y notificarse en el plazo de un años a contar desde la fecha de su iniciación, señalando que 'la incoación del expediente sancionador se realiza mediante Decreto de alcaldía de fecha 3 de noviembre de 2011 (folios 2y 3 del expediente sancionador) y su notificación se lleva a cabo mediante la publicación en el Boletín oficial de la provincia (BOP) en fecha 4 de diciembre de 2012 (folio 39 del expediente sancionador, esto es, fuera del plazo legalmente establecido (1 año y 31 días), por lo que ha de considerarse que el procedimiento se encuentra caducado.' La controversia versa sobre la debida interpretación del precepto con relación al computo del dies ad quem, invocando la Administración apelante que debería atenderse a la fecha del intento personal de notificación infructuoso de la resolución sancionadora, que determina deba acudirse a la notificación edictal, que habría sido realizado dentro del plazo legalmente establecido de un año. Consta en el expediente (folio 33) dos intentos de notificación personal realizados el 29 y 30 de octubre de 2012 a diferentes horas (10:30 y 12:15, respectivamente) dirigido al mismo domicilio señalado a efectos de notificaciones por el recurrente (folios 13 y 77 del expediente).

Pues bien a estos efectos, y poniendo en debida relación las previsiones del art. 185.4 de la LOUA con el art. 58.4 de la a la fecha vigente ley 30/92 , como alega la apelante debe aplicarse la doctrina legal establecida por el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de diciembre de 2013 , por la que se rectifica la doctrina legal declarada en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 17 de noviembre de 2003 , dictada en el recurso de casación en interés de la ley número 128/2002, y por la que se acordaba: 'Rectificamos la doctrina legal declarada en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 17 de noviembre de 2003 , dictada en el recurso de casación en interés de la Ley número 128/2002, en el sentido, y sólo en él, de sustituir la frase de su párrafo segundo que dice «[...] el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación [...]», por esta otra: «el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en la fecha en que se llevó a cabo»' Y en el caso de autos dado que el intento de notificación personal, y en domicilio adecuado al efecto, se llevo a cabo el 29 y 30 de octubre de 2012 a esa fecha no habría transcurrido el plazo de un año computado desde el decreto de incoación del expediente (3 de noviembre de 2011), por lo que no podía apreciarse la caducidad invocada.

Procede por lo tanto estimar el recurso de apelación revocando la sentencia de instancia, pero atendido que esta no examinó los restantes motivos de impugnación articulados en la demanda la desestimación del recurso contencioso administrativo asimismo interesada exige examinar esos restantes motivos, atendiendo a la oposición articulada contra los mismos en la contestación a la demanda

QUINTO.- La segunda cuestión invocada por la recurrente se refiere a la falta de valido intento de notificación de la propuesta de resolución, y por lo tanto la omisión del tramite causándole efectiva indefensión, dado que la misma al publicarse en el BOP se dirige a nombre de otra persona ( Diego en lugar de Leoncio ).

En la contestación a la demanda la Administración no negó dicha circunstancia pero alega que si bien existía dicho error en el nombre el 'titular del expediente' resulta identificado por su número de identificación fiscal, referencia del procedimiento que se sigue contra él del que tenía pleno conocimiento, tratándose de un mero error de transcripción.

En materia de notificaciones resulta adecuado invocar la doctrina fijada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y la doctrina del Tribunal Constitucional, en esta materia que fue resumida de forma detallada y extensa en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 12 de mayo de 2011, rec. 142/2008 , que aun referida a las notificaciones tributarias es de adecuada aplicación al caso que nos ocupa, señalando: ' Con carácter general, y, por lo tanto, también en el ámbito tributario, la eficacia las notificaciones se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, lo que comporta inevitablemente un importante grado de casuismo en la materia.

Ahora bien, esta precisión de partida no impide que se puedan establecer una serie de parámetros que permitan abordar la eficacia de las notificaciones tributarias con un cierto grado de homogeneidad en su tratamiento. La existencia de un número considerable de pronunciamientos de esta Sala aconsejan realizar un esfuerzo sistematizador que permita, sin olvidar el necesario análisis del caso, incorporar criterios interpretativos a la hora de abordar su tratamiento.

El punto de partida de esta labor no puede ser otro que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, reconocer que los actos de notificación « cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes » ( STC 155/1989, de 5 de octubre , FJ 2); teniendo la « finalidad material de llevar al conocimiento » de sus destinatarios los actos y resoluciones « al objeto de que éstos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva » sin indefensión garantizada en el art. 24.1 CE ( STC 59/1998, de 16 de marzo , FJ 3; en el mismo sentido, SSTC 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4 ; 55/2003, de 24 de marzo , FJ 2).

Y aunque el grueso de la doctrina constitucional sobre la incidencia que tienen las notificaciones defectuosamente practicadas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva se ha forjado en el ámbito del proceso judicial, el propio máximo intérprete de la Constitución ha puesto de relieve que existen determinados supuestos en los que este derecho puede verse afectado en el ámbito del procedimiento administrativo, supuestos en los que la doctrina sentada en relación con los actos de comunicación procesal practicados por los órganos judiciales resultará aplicable 'mutatis mutandi's a las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración. Así sucede, en particular: a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente o impedido al interesado el acceso al proceso; b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria; y c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente ( SSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FFJJ 3, 4 y 5; 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3 ; 113/2006, de 5 de abril, FFJJ 5 y 6; y 111/2006, de 5 de abril , FFJJ 4 y 5).

Una vez reconocida la aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del procedimiento administrativo, resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el art. 24 de la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo «el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución » ( SSTC 155/1989, de 5 de octubre, FJ 3 ; 184/2000, de 10 de julio, FJ 2 ; y 113/2001, de 7 de mayo , FJ 3), con el «consiguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados» ( SSTC 155/1988, FJ 4 ; 112/1989, FJ 2 ; 91/2000, de 30 de marzo ; 184/2000, de 10 de julio , FJ 2 ; 19/2004, de 23 de febrero ; y 130/2006, de 24 de abril , FJ 6. En igual sentido Sentencias de esta Sala de 25 de octubre de 1996 (rec. apel.

núm. 13199/1991), FD Cuarto ; y de 22 de marzo de 1997 (rec. de apel. núm. 12960/1991), FD Segundo).

Lo anterior implica, básicamente, en lo que aquí interesa, que si, pese a los vicios de cualquier gravedad en la notificación, puede afirmarse que el interesado llegó a conocer el acto o resolución por cualquier medio -y, por lo tanto, pudo defenderse frente al mismo-, o no lo hizo exclusivamente por su negligencia o mala fe, no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia ( SSTC 101/1990, de 4 de junio, FJ1 ; 126/1996, de 9 de julio, FJ 2 ; 34/2001, de 12 de febrero, FJ 2 ; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2 ; 90/2003, de 19 de mayo, FJ 2 ; y 43/2006, de 13 de febrero , FJ 2).

Igual doctrina se contiene en distintos pronunciamientos de esta Sala. En particular, hemos aclarado que el rigor procedimental en materia de notificaciones « no tiene su razón de ser en exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagran el art. 24 de la Constitución » ( Sentencias de 25 de febrero de 1998 (rec.

apel. núm. 11658/1991), FD Primero ; de 6 de junio de 2006 (rec. cas. núm. 2522/2001), FD Tercero ; de 12 de abril de 2007 (rec. cas. núm. 2427/2002), FD Tercero ; y de 27 de noviembre de 2008 (rec. cas. núm.

5565/2006 ), FD Cuarto); hemos afirmado que las exigencias formales « sólo se justifican en el sentido y en la medida en que cumplan una finalidad » ( Sentencia de 6 de junio de 2006 , cit., FD Tercero); hemos dicho que «todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación» entre el órgano y las partes « no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha producido aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido » ( Sentencia de 25 de febrero de 1998 , cit., FD Primero); hemos destacado que « el objeto de toda notificación administrativa y de las formalidades de que ha de estar revestida, para tener validez, es el de garantizar que el contenido del acto, en este supuesto de la liquidación tributaria, llegue a conocimiento del obligado » ( Sentencia de 7 de octubre de 1996 (rec. cas. núm. 7982/1990 ), FD Segundo); hemos declarado que «(l)os requisitos formales de las notificaciones, que las diferentes normas invocadas establecen, tienen por finalidad garantizar que el contenido del acto administrativo llegue cabalmente a conocimiento del interesado y que incluya los medios y plazos de impugnación, de forma que,cuando ese fin está cumplido, pierden las referidas formalidades su razón de ser y cualesquiera que sean otras consecuencias que pudieran producir su inobservancia (responsabilidad del funcionario, por ejemplo), lo que no puede causar es la anulación de la notificación misma pues resultaría absurdo convertir el medio (el requisito garante de que la notificación se produce) en fin de si mismo » ( Sentencia de 2 de junio de 2003 (rec. cas. núm. 5572 / 1998 ), FD Tercero); y, en fin, hemos dejado claro que « lo relevante, pues, no es tantoque se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas », de manera que « cuando se discute acerca del cumplimiento de las formalidades legales, sobre el cómo han de hacerse las notificaciones, lo decisivo no es que se cumplan esas previsiones legales, sino que efectivamente el sujeto pasivo tenga o haya podido tener conocimiento efectivo del acto notifica do» ( Sentencia de 7 de mayo de 2009 (rec, cas. núm. 7637/2005 ) EDJ2009/92424 , FD Cuarto).

En otros términos, «y como viene señalando el Tribunal Constitucional ' n(i) toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del art. 24.1 CE ' ni, al contrario, ' una notificación correctamente practicada en el plano formal ' supone que se alcance ' la finalidad que le es propia ', es decir, que respete las garantías constitucionales que dicho precepto establece ( SSTC 126/1991, FJ 5 ; 290/1993, FJ 4 ; 149/1998, FJ 3 ; y 78/1999, de 26 de abril , FJ 2), lo que sucedería, por ejemplo, en aquellos casos en los que la Administración no indaga suficientemente sobre el verdadero domicilio del interesado antes de acudir a la notificación edictal, o habiéndose notificado el acto a un tercero respetando los requisitos establecidos en la Ley, se prueba que el tercero no entregó la comunicación al interesado» ( Sentencia de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007 ), FD Tercero).

Por la misma razón, no cabe alegar indefensión material cuando el interesado colaboró en su producción ( ATC 403/1989, de 17 de julio , FJ 3; Sentencias de este Tribunal de 14 de enero de 2008 (rec. cas. núm.

3253/2002), FD Sexto ; y de 10 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3466/2002 ), FD Cuarto), ni, desde luego, cuando ha rehusado personalmente las notificaciones ( SSTC 68/1986, de 27 de mayo, FJ 3 ; y 93/1992, de 11 de junio , FJ 4). ' En el caso de autos aunque la infracción cometida, el error en la identificación del destinatario de la notificación, fuese involuntaria y formal - incluso por el error de transcripción alegado, pero sin que en ningún caso sea imputable al interesado - es concurrente y relevante pues el nombre del destinatario es esencial y determinante en su identificación sin que el hecho de que se hagan constar otros datos identificativos correctamente (identificación fiscal, el lugar de las obras, el número del expediente en el que presentó alegaciones) permitan desatender que en todo caso lo que concurre es una infracción de los requisitos exigidos para la valida notificación que debe necesariamente dirigirse al interesado, y una evidente inadecuación de la notificación, que además era de carácter formal (publicación en el boletín), para su adecuada localización por el interesado. Por lo tanto el defecto es concurrente y relevante atendido que la propuesta de resolución comporta un trámite para el interesado para presentar alegaciones, documentos o informaciones y que, en el caso que nos ocupa, en la misma se realiza una valoración detallada de las precedentes alegaciones y se justifica la propuesta de la extensión de la sanción con relación a extremos fácticos. En consecuencia, dada la relevancia del tramite desde la perspectiva de la defensa del interesado concurre la infracción de ordenamiento jurídico invocada por omisión del tramite por lo que procede anular la resolución sancionadora, dejándola sin efecto.

Estimado el referido motivo no procede examinar las restantes cuestiones relativas a la tipicidad de la conducta.



SEXTO.- Estimado parcialmente el recurso de apelación no procede hacer especial pronunciamiento en costas al amparo de lo dispuesto en el art. 139.2 y en lo que se refiere a las costas de instancia atendidas las dudas de derecho que planteaba el supuesto con relación al alcance de la irregularidad formal en la notificación de la propuesta de resolución no procede al amparo de lo dispuesto en el art. 139.1 hacer especial pronunciamiento en costas.

Fallo

Estimando parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Utrera contra la sentencia nº 280/15 de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil quince dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 11 de Sevilla en el recurso contencioso administrativo nº 115/14 debemos acordar y acordamos: 1º Revocar la sentencia de instancia 2º Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Leoncio contra la resolución del fecha 8 de octubre de dos mil trece dictada por el Ayuntamiento de Utrera por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a resolución sancionadora recaída en expediente sancionador 38/11 anulando dicha resolución y dejándola sin efecto.

No se hace especial pronunciamiento en costas en primera y segunda instancia.

Notifíquese esta sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma solo podrá interponerse, en su caso, recurso de casación que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a su notificación y con los requisitos establecidos en el art. 89 de la LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.