Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1603/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1114/2013 de 17 de Julio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 1114/2013
SENTENCIA NÚM. 1603 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
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En la Ciudad de Granada, a diecisiete de julio de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y
Melilla, con sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 1114/2013 , siendo parte
demandante el AYUNTAMIENTO DE ALICÚN DE ORTEGA , representado y asistida por el Letrado de
la Diputación Provincial de Granada, y parte demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y
DESARROLLO RURAL , representada y defendida por el Letrado de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 128.848, 77 euros.

Antecedentes

I. - Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

II. - En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido, dejando sin efecto la resolución, obligando a la administración recurrida a estar y pasar por dicha declaración, con expresa imposición de costas a la misma.

III. - En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se desestime el recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.

IV. - Tras el período de prueba y sin conclusiones, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó pasar los autos al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. don Antonio Cecilio Videras Noguera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la Resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de 06 de febrero de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición formulado por el Ayuntamiento de Alicún de Ortega contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de 18 de octubre de 2012 por la que se declara la pérdida del derecho a la ayuda concedida por un importe de 128.848, 77 euros para la ejecución del proyecto de ' Mejora y Acondicionamiento del Camino Rural de Las Angustias ', por no justificar obras en plazo.



SEGUNDO. - Hemos de señalar, en primer lugar, para una mejor comprensión del contencioso, las siguientes actuaciones administrativas: El 30 de diciembre de 2010 la Dirección General de Estructuras Agrarias dicta resolución concediendo al Ayuntamiento de Alicún de Ortega una ayuda por un importe de 128.848, 77 euros para la ejecución del proyecto de ' Mejora y Acondicionamiento de del Camino Rural de Las Angustias '.

En dicha resolución se establece que la fecha máxima de finalización de las obras es el 31 de diciembre de 2001 y la fecha máxima de justificación de las sobras el 29 de febrero de 2012.

El 02 de mayo de 2012 tiene entrada en la Junta de Andalucía solicitud de pago del Ayuntamiento de Alicún de Ortega, sin la documentación preceptiva acreditativa del pago de la obra, habiendo finalizado el plazo para ello el 29 de febrero de 2012.

El 06 de septiembre de 2012 la Administración Agraria remite a la Corporación Local escrito indicando que el incumplimiento señalado conllevaría la pérdida del derecho a la ayuda concedida, y se la insta a que formule las alegaciones y presente los documentos y justificaciones que considere oportuno.

El 25 de septiembre de 2012 tiene entrada en la Junta de Andalucía escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Alicún de Ortega y el 18 de octubre de 2012 se declara la pérdida del derecho a la ayuda concedida por un importe de 128.848, 77 euros para la ejecución del proyecto de ' Mejora y Acondicionamiento de del Camino Rural de Las Angustias '.



TERCERO. - La normativa de aplicación para el enjuiciamiento de la legalidad del acto administrativo impugnado es la siguiente: Orden de 26 de enero de 2010, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión y abono de ayudas a las infraestructuras agrarias y prevención de catástrofes climatológicas en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2007/2013, y se efectúa su convocatoria para el 2010 (BOJA núm. 19, de 29 de enero de 2010) .

Artículo 24.2, in fine : '(...) las entidades beneficiarias de las subvenciones deberán proceder a la justificación del gasto mediante la presentación de la justificación de la subvención (...) La presentación de las solicitudes de pago se realizará, como máximo, en el plazo de dos meses desde la finalización del plazo de realización de la actividad. Una vez agotado este plazo se aplicará una penalización en el importe de la ayuda de un 1% por día de retraso en la presentación de la solicitud de pago, hasta un máximo de 25 días, transcurridos los cuales no se considerará admisible la solicitud de pago .'.

Artículo 25: ' Son obligaciones de las entidades beneficiarias de las ayudas: (...) b) Justificar ante la Consejería de Agricultura y Pesca la realización de la actividad subvencionada, así como el cumplimiento de los requisitos, condiciones y finalidad que determinen la concesión de la subvención .'.

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Artículo 14.1: ' Son obligaciones del beneficiario: (...) b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. '.

Artículo 30.8: ' El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta Ley .'.

Artículo 37.1: ' También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención; c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención (...) f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención .'.

Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones : Artículo 89: ' Pérdida del derecho al cobro de la subvención. 1. Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones .'.

Artículo 92: Reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación. 1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento .'.



CUARTO. - La jurisprudencia sobre la cuestión que se plantea se resume en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ), en su fundamento jurídico quinto, que con cita de otras anteriores señala: '

QUINTO.-. Dejamos consignado en el primer fundamento que las sentencias que la Sala de instancia toma como referencia para resolver el supuesto de autos han sido, finalmente, confirmadas por esta Sala al resolver los recursos de casación formulados contra las mismas .

Y, además, se trata justamente de la doctrina esgrimida específicamente por el Abogado del Estado al oponerse al recurso de casación. Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

' Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'elerror administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala .' A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actituD. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado. '.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

Con anterioridad en la STS de 27 de septiembre de 2006, recurso de casación 1127/2003 también había sido desestimado un recurso de casación frente a una sentencia que confirmaba el acuerdo de declaración de incumplimiento de una Base de una Orden por no justificar el empleo de una subvención, mediante la aportación de la correspondiente documentación, ni en el plazo fijado por la misma ni tras ser requerida su justificación mediante trámite de audiencia.

Debe por estas mismas razones, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, rechazarse el motivo de casación, máxime, cuando la justificación se practicó pasado más de siete meses de terminación del plazo previsto para acreditarlo, y cuando ya se había dictado una primera resolución revocatoria del anticipo.'.



QUINTO. - La aplicación de la normativa y doctrina jurisprudencial reseñada obligan a declarar conforme a derecho la resolución objeto del presente contencioso con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo, pues a pesar de haber ejecutado las obras en plazo, la Administración Local no rindió la cuenta justifica en plazo ni de manera correcta, la solicitud de pago fue presentada el 02 de mayo de 2012, cuando la fecha límite era el 29 de febrero de 2012; y aunque el 06 de septiembre de 2012 la Administración Agraria remitió a la Corporación Local escrito indicando que el incumplimiento señalado conllevaría la pérdida del derecho a la ayuda concedida y se le instaba a que formulase las alegaciones y presentase los documentos y justificaciones que considerase oportunos, haciéndolo el Ayuntamiento de Alicún de Ortega el 25 de septiembre de 2012, al ser claramente insuficientes, por resolución de 18 de octubre de 2012 se declaró la pérdida del derecho a la ayuda concedida.

Y los argumentos que se esgrimen por la Administración Local en la demanda no son de recibo por las siguientes razones: A) No haber contado el Ayuntamiento de Alicún de Ortega, a fecha 29 de febrero de 2012, con Secretario-Interventor, lo que se pretende equiparar a supuesto de fuerza mayor del artículo 47 del Reglamento 1974/2006 . No se especifica durante qué periodo de tiempo careció de Secretario-Interventor y se omite que las funciones de éste las puede realizar un funcionario de la Diputación Provincial, si así se solicita, entre las diversas posibilidades que la normativa de régimen local contempla. Por último, el Ayuntamiento podía haber solicitado una prórroga del plazo por dicha circunstancia, tal y como se prevé en los artículos 22 y 26 de la Orden de 26 de enero de 2010 y 70 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

B) No se advirtió al Ayuntamiento de Alicún de Ortega de las consecuencias del artículo 24.1 de la Orden de 26 de enero de 2010. Sorprende que haya de advertir a la Entidad Local beneficiaria de una previsión contenida en las bases, bases que constituyen el verdadero marco jurídico de la subvención, y, por tanto, van a establecer los requisitos de los beneficiarios, las características de la actividad subvencionada, los criterios objetivos de concesión, la justificación, etc.

C) Se trata de un mero incumplimiento de las normas sobre los plazos de justificación, y ello durante un breve periodo de tiempo, incumplimiento de un plazo de justificación que es un elemento temporal y que no tiene un carácter esencial. Basta remitirse a la previsión del artículo 24.1 de la Orden de la convocatoria y a la sentencia reseñada en el fundamento jurídico anterior. La obligación de justificación se incumple también cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Y el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal no queda avalado por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué medida ha dilatado el cumplimiento el no contar con Secretario-Interventor, porqué su ausencia no ha sido suplida por alguno de los mecanismos previstos en la normativa de régimen local y porqué no solicitó prórroga del plazo si entorpecía el cumplimiento de la obligación libremente comprometida.



SEXTO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALICÚN DE ORTEGA contra la Resolución de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL de 06 de febrero de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de 18 de octubre de 2012 por la que se declara la pérdida del derecho a la ayuda concedida por un importe de 128.848, 77 euros para la ejecución del proyecto de ' Mejora y Acondicionamiento de del Camino Rural de Las Angustias ', por ser conforme a Derecho.

IMPONER las costas procesales de esta instancia conforme al fundamento jurídico sexto.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024111413, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.