Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 164/2017, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 77/2016 de 31 de Julio de 2017

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00164/2017
Recurso Apelación núm.77/2016
Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 TOLEDO
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª.
Iltmos. Sres.:
Presidente:
D. José Borrego López
Magistrados:
D. Miguel Ángel Narváez Bermejo
D. Manuel José Domingo Zaballos
D. José Antonio Fernández Buendía
SENTENCIA Nº 164
En Albacete, a 31 de julio de 2017.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, los presentes autos número 77/2016 del recurso de Apelación seguido a instancia de CEREALES
PALOMO, S.A. representada por la Procuradora Sr. Pilar Cuartero Rodríguez, contra la CONSEJERÍA DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, que ha estado representado y dirigido por el Sr. Letrado de la Junta
de Comunidades de Castilla-La Mancha, sobre Certificación Semillas; siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado
D. Miguel Ángel Narváez Bermejo.

Antecedentes

PRIMERO.- Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Nº 2 de Toledo, de fecha 30-6-2015 , número 208/2015, recaída en los autos del recurso contencioso-administrativo, procedimiento ordinario nº 556/2011. Dicha sentencia contiene el siguiente fallo: ' Debo desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil Cereales Palomo S.A. contra la resolución de la Consejera de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de 2-11-2011 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de fecha 9-5-2011 dictada por la Dirección General de Producción Agropecuaria de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha por la que se anulan las etiquetas oficiales de certificación de semillas a la recurrente; con condena en costas a la parte recurrente.'

SEGUNDO.- El recurrente interpuso recurso de apelación alegando que concurrían las circunstancias para que fuera estimado el mismo.



TERCERO.- El apelado se opuso señalando el acierto y corrección de la sentencia apelada.



CUARTO.- Recibidos los autos en esta Sala, se formó el correspondiente rollo de apelación, y no habiéndose opuesto la inadmisibilidad del recurso ni solicitado prueba, se señaló votación y fallo para el día 27 de julio de 2017 a las 11,00 horas; llevada a cabo la misma, quedaron los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Frente a la sentencia de instancia que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil Cereales Palomo S.A. contra la resolución de la Consejera de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de 2-11-2011 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de fecha 9-5-2011 dictada por la Dirección General de Producción Agropecuaria de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha por la que se anulan las etiquetas oficiales de certificación de semillas a la recurrente; con condena en costas a la parte recurrente, se presenta recurso de alzada por la sociedad mencionada donde se articulan los siguientes motivos de impugnación: 1º De la falta de carácter normativo de la Circular nº 6/2009. Vulneración del principio de jerarquía normativa. En este caso la Circular aplicada 6/2009 ejerce una auténtica potestad reglamentaria sin sujeción ni respeto, dicho sea en los más estrictos términos de defensa, a los límites formales y sustanciales que garanticen la validez de las disposiciones normativas. Ninguna de las obligaciones formales establecidas en las mencionadas circulares en cuanto a que las etiquetas se deban imprimir en imprentas homologadas o previa declaración jurada del productor están recogidas en la normativa reguladora del etiquetado de semillas, no infiriéndose que ese control oficial pueda entenderse en el sentido de limitar el derecho del productor a realizar sus propias etiquetas siempre que éstas cumplan los requisitos del Reglamento. Estos controles previstos en la circular mencionada vulneran el principio de jerarquía normativa, lo que está prohibido, invocando al respecto la sentencia del T.S. de 30-7-2013 .

2º Vulneración del derecho a la presunción de inocencia. Se indica en el recurso que en los años precedentes 2007 y 2008 se había autorizado a Cereales Palomo a utilizar esas mismas etiquetas en los años 2007 y 2008 y que dicha mercantil nunca ha sido expedientada ni sancionada por incumplir las previsiones legales y reglamentarias en materia de etiquetaje de semillas. Todo lo hasta aquí acreditado revela que la única razón para anular tales etiquetas se basa en meras sospechas carentes de toda acreditación y rigor jurídico lo que vulnera el derecho a la presunción de inocencia.

3º Del arbitrario cambio de criterio de la Administración y no respeto del precedente administrativo.

La Administración no puede apartarse de sus actuaciones precedentes sin la motivación exigida legalmente, invocando al respecto la sentencia de la Audiencia Nacional de 23-1-2013 . Suplica la estimación del recurso, la revocación de la sentencia y la anulación de la resolución recurrida.

La representación letrada de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha se muestra conforme con la sentencia dictada solicitando la confirmación de la misma y la desestimación del recurso entablado.



SEGUNDO.- Con el fin de clarificar cuales han sido las razones que han conducido a la Administración a anular las etiquetas oficiales asignadas a Cereales Palomo S.A. que se mencionan en la resolución recurrida de fecha 9-5-2011 dictada por la Dirección General de Producción Agropecuaria se encuentra, tal y como se indica en el informe de fecha 12- 7-2011 -folios 28 a 31 del expediente administrativo-, no en el sistema automático implantado por la empresa, 'el cual lo puede seguir utilizando incluida la impresora de etiquetas.

El punto de fricción está únicamente en la enumeración de las etiquetas, que al resto de las empresas se lo ponen las imprentas homologadas y Cereales Palomo S.A. quiere hacerlo ella misma, y de esta forma tiene en todo momento la posibilidad de duplicarlas. Naturalmente que el resto de las empresas podrían conseguir que se las duplicaran, pero es muy complicado que se las hagan igual y las imprentas homologadas se han comprometido por escrito a no hacerlo. Otros productores nos han manifestado que si se concede este sistema de elaboración de etiquetas, también lo quieren porque es incontrolable.' Por tanto, y de acuerdo con este informe, que tiene un carácter exclusivamente técnico, la razón de la anulación de las etiquetas de las que dispone la sociedad apelante, y a las que se hace mención en la resolución recurrida, no se encuentra en la ausencia de utilización de imprenta o modelo oficial, sino en que el número de registro y la numeración de las etiquetas no es el oficial que concede el organismo oficial competente a través de las imprentas autorizadas en la materia para la expedición de las etiquetas, sino el que le conviene a la recurrente al margen de todo el control administrativo que debe existir en la comercialización de semillas, lo que nadie discute.

Estas exigencias de numeración oficial de las etiquetas concedidas para la puesta en circulación en el mercado de las semillas adquiridas se infiere claramente de la normativa reguladora en la materia que trata de facilitar en todo momento el control gubernativo que debe existir en esta materia con el fin de garantizar la calidad de las semillas y el cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos por la Ley y los Reglamentos. En este sentido cabe indicar que el art. 31.1 de la Ley 30/2006 de 26 de julio, de Semillas y Plantas de Vivero y de Recursos Fitogenéticos establece que: ' Las semillas deberán comercializarse en envases precintados y etiquetados, sin perjuicio de las disposiciones especiales para la expedición de semillas a granel.' Por su parte el art. 39 de la misma disposición dispone que 'El proceso de producción y precintado de semillas y plantas de vivero estará sometido a un control oficial para determinar si el material vegetal cumple los requisitos establecidos para la categoría del material de que se trate aplicables en su caso. El control oficial se llevará a cabo directamente por las Comunidades Autónomas o bajo su supervisión, en las condiciones establecidas por la normativa vigente. El control oficial se extenderá también a la comercialización y la actividad de los proveedores.

El control oficial se efectuará de acuerdo con las normas internacionales generalmente aceptadas y lo establecido en la reglamentación técnica específica.' En la propia exposición de motivos de la citada Ley 30/2006 se hace alusión a esa necesidad de controles en los siguientes términos: 'En relación con la producción y comercialización de semillas y plantas de vivero debe conseguirse que las empresas productoras de semillas y plantas de vivero se responsabilicen cada vez más de su propia actividad, a través de los controles internos que ellas mismas establezcan.

Asimismo, es necesario evolucionar en materia de control oficial, en línea con las orientaciones de la Unión Europea, para propiciar un mayor compromiso de las empresas productoras de semillas y plantas de vivero'.

De igual modo el apartado 20 del Reglamento General Técnico de Control y Certificación de Semillas y Plantas de Vivero aprobado por Orden de 23-5-1986 recoge determinadas exigencias que debe cumplir el etiquetado de los envases: 'El contenido de los envases o embalajes que constituyen un lote se identificará, cuando así lo especifique la normativa específica, mediante una etiqueta oficial o por una impresión imborrable sobre el envase que contenga los datos que deben figurar en dicha etiqueta. Las etiquetas oficiales serán expedidas o autorizada su expedición por el organismo oficial responsable.... Las etiquetas oficiales, en el caso de las semillas de base y certificadas contendrán como mínimo los siguientes datos: ...Número de referencia del lote y número de la etiqueta'.

Resulta evidente, según confirma esa reglamentación técnica, que el etiquetado de los envases de las semillas homologadas no puede tener cualquier numeración que le complazca al usuario o productor sino, como se infiere de toda la regulación técnica, la oficial que se le asigne por los organismos de control y prevención. Sería muy fácil a través de esa numeración propia desvincularse de los controles oficiales y de las normas de calidad que dicha fiscalización asegura. La conclusión es que si no se sigue esa numeración oficial se corre el riesgo de poderse duplicar la facturación poniendo en circulación semillas que no estén debidamente homologadas y certificadas.

En contra de lo sostenido por la recurrente en ningún momento se le imputa que haya incurrido en duplicación sino que existe ese riesgo si la numeración se deja al arbitrio del productor y no a las determinaciones del organismo público competente.

De lo expuesto, y como conclusión, se desprende, y así se razona en la sentencia apeada, que no era necesario para decidir la anulación de las etiquetas, que la apelante impugna, recurrir a la circular 6/2009 - folios 42 a 44 del expediente administrativo- dictada por la Dirección General de la Producción Agropecuaria para regular algunos procesos de la certificación de semillas, puesto que la normativa tanto legal como reglamentaria ya mencionadas dan suficiente y amplia cobertura normativa a las facultades de control e investigación de las que la Administración dispone y ha hecho uso en las resoluciones impugnadas para la anulación de las etiquetas carentes de los requisitos necesarios para su expedición.

El recurso se debe desestimar en este concreto punto de su impugnación.



TERCERO.- Igual suerte desestimatoria deben correr los otros dos motivos de censura que se plantean en el recurso.

En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la presunción de inocencia no cabe su invocación en un procedimiento que no tiene carácter sancionador. No se impone ninguna multa. Se adopta una medida preventiva y de control consistente en la anulación y retirada de etiquetas que no reúnen los requisitos oficiales necesarios para su uso y puesta en circulación, que la Sala considera completamente justificada sin que debido a ese pretexto o razón se pueda estimar vulnerado algún tipo de derecho.

Tampoco se puede admitir la doctrina del precedente administrativo o la aquiescencia con idéntica actuación empresarial en los años 2008 y 2009. En este punto baste hacer mención al informe técnico de fecha 12-7-2011 ya aludido donde se recoge la siguiente explicación: 'Volviendo al relato, la empresa hizo las etiquetas autorizadas en julio de 2007 por su cuenta y no en imprenta. Como hecho consumado les fueron aceptadas. Exactamente, el año siguiente vuelve a hacer lo mismo e incumple las condiciones de la autorización. En el año 2009 hace la petición a través de APROSE y tras varios escritos termina en una resolución de la Dirección General de fecha 15-7-2009 que deniega la autorización, aunque sin contar con nadie las fabrica y la Dirección General le da un plazo para que las consuma. Aunque en varios párrafos de este punto de su escrito se dice que se han autorizado y fabricado sin problema, nada más incierto. Todos estos hechos están salpicados de ultimátum, plazos, y sobre todo, de hechos consumados y enormes presiones personales, de entidades y asociaciones, que como solución final termina en la segunda resolución de 9-5-2011.' Confirma lo anterior la resolución de 15-7-2009 de la Dirección General de Producción agropecuaria- folios 10 y 11 del expediente administrativo- por la que no se autorizan las etiquetas fabricadas por la apelante.

Es cierto que el artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992 preceptúa que serán motivados los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, lo que es un reflejo normativo de un principio más general que demanda la coherencia interna del quehacer administrativo, que está sujeto a determinados principios consagrados constitucionalmente como los de legalidad de la actuación administrativa, que ha de estar inspirada por el servicio con objetividad a los intereses generales, o la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que prohíbe el trato desigual discriminatorio sin justificación alguna de situaciones iguales o análogas, o el más amplio de seguridad jurídica, que viene a condensar otros principios propios del Estado de Derecho, en cuyo marco el poder público debe dar razón de sus decisiones. Sin embargo y a pesar de esta certeza esta doctrina no resulta de aplicación a nuestro asunto.

Si hemos recogido el contenido textual del informe ya citado de 12-7-2011 es para desmentir el consentimiento de la Administración respecto de una práctica viciada que se trata de corregir a través de una certera y adecuada resolución como lo es la recurrida, que tiene como precedente la anterior de 15-7-2009 que no autorizaba las etiquetas numeradas según capricho de la recurrente. Por otra parte también debe hacerse mención a la sentencia del T.S. de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), donde se afirma: « Además, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos ».

Con estas pruebas no se puede admitir que la Administración hubiera autorizado las etiquetas posteriormente anuladas. Las etiquetas debían cumplir unos determinados requisitos y por esta razón se corrige una práctica defectuosa con la resolución de 15-7-2009, seguida con la de 9-5-2011, ahora recurrida.

Estas actuaciones demuestran que no hubo precedente; además, y de existir, no cabe vinculación de la Administración a actuaciones irregulares o anormales, sino que lo procedente sería corregirlas, tal y como en el presente caso habría ocurrido, sin que se pueda apreciar apartamiento, sino encauzamiento en la buena dirección de procedimientos o métodos de parte que se pueden considerar desviados.

En definitiva, el recurso debe ser desestimado

CUARTO.- Al desestimarse el recurso las costas procesales de la apelación conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA se le imponen a la parte recurrente en la cuantía de 1000 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,

Fallo

1. Desestimamos el recurso de apelación interpuesto.

2. Confirmamos la sentencia apelada.

3. Imponemos las costas procesales de esta alzada a la parte apelante en la cuantía de 1000 euros.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA , previa constitución del depósito previsto en la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, doy fe.