Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 164/2019, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 884/2018 de 10 de Junio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO DE APELACIÓN N.º 884/2018
SENTENCIA NÚMERO 164/2019
ILMOS./AS. SRES./AS.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS/AS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª PAULA PLATAS GARCÍA
En la Villa de Bilbao, a diez de junio de dos mil diecinueve.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el
recurso de apelación, contra la sentencia (Nº 126/2018) dictada el 02 de julio de 2018 por el Juzgado de lo
Contencioso-administrativo n.º 2 de DONOSTIA / SAN SEBASTIÁN en el recurso contencioso-administrativo
(abreviado) número 471/2017, en el que se impugna el Acuerdo del Ayuntamiento de Eskoriatza, de fecha
27 de abril de 2017 (publicado en el BOG de 27 de junio de 2017), así como el de fecha 20 de julio de 2017
(publicado en el BOG de 7 de agosto de 2017), por el que se aprueban las Bases para la concesión de
subvenciones dentro del programa de cooperación con los países en vías de desarrollo.
Son parte:
- APELANTE : La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO -DELEGACIÓN DEL GOBIERNO
EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO-, representada y dirigida por el/la ABOGADO DEL
ESTADO.
- APELADO : El AYUNTAMIENTO DE ESKORIATZA, representado por la procuradora D.ª PAULA
BASTERRECHE ARCOCHA y dirigido por el letrado D. JUAN RAMÓN UGALDE EGAÑA.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO -DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO- recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.



SEGUNDO.- El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.



TERCERO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 11 de abril de 2019, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.



CUARTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se formula apelación contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián de 2 de Julio de 2.018 en R.C-A nº 471/2.017 , desestimatoria del recurso interpuesto por la Administración General del Estado -AGE-, en contra del apartado 13 de las Bases de concesión de subvenciones del programa de cooperación con los países en desarrollo de Eskoriatza aprobadas por acuerdo del 27 de abril de 2.017, (BOG de 27 de Junio) modificado por un posterior acuerdo plenario de 20 de Julio de 2.017 (BOG de 7 de agosto) que suprimía el ultimo inciso de dicho punto.

La Administración del Estado apelante, en escrito que consta a los folios 9 a 18 de este ramo, después de trascribir la regulación que impugnaba en la sucesiva redacción, considera disconforme a derecho la Sentencia de instancia y reitera la vulneración de los artículos 3.1 , 3.2 y 14 CE , aludiendo a la imposición a los beneficiarios de la subvención de, ' la obligación de redactar las comunicaciones en euskera o en euskera o castellano', o queen caso de utilización de ambas, se dé preferencia al euskera, dándolo la opción de utilizar tan solo esta lengua con discriminación lingüística para aquellos a quienes vaya dirigida la actividad subvencionada y que no conozcan esa lengua que no existe el deber de conocer. Se cita la Sentencia de esta Sala de 4 de febrero de 2016 en CIL nº 5/2015 , y se concluye que ninguna medida de fomento puede afectar al equilibrio entre las lenguas cooficiales, invocando la STC 11/2018, de 8 de Febrero , y las que en ella se examinan.

La representación del Ayuntamiento apelado en escrito de los folios 25 a 34 de este ramo de apelación, sostiene que el Juzgado de instancia interpreta debidamente la cuestión y se atiene a Sentencias de esta misma Sala como las 18 de Noviembre de 2.016 (Apel. nº 853/16 ), ó 14 de Octubre de 2.016, (Apel. 74/16 ), respecto de reglas coincidentes con el impugnado artículo 13 de las Bases, que trascribe en su redacción definitiva, rechazando que con la expresión, 'se dará preferencia al euskera' se esté quebrando el régimen de cooficialidad, pues no impone a nadie conocer dicha lengua, posibilitando el empleo de ambas, y como medida de fomento y potenciación del uso social del euskera amparado por los articulo 26 y 27 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre , con cita igualmente al respecto de Sentencias de esta Sala mas recientes como la de 29 de mayo de 2.017 que contemplaban esta situación y que parcialmente trascribe, concluyendo con una cita de la Carta Europea de Lenguas Minoritarias de 11 de mayo de 1.992 ratificada por España cuyo artículo 7.2 excluye dicha discriminación en el caso de medidas especiales de fomento como las adoptadas.



SEGUNDO.- Ante los términos de esta controversia , como ya se ha dicho en la Sentencia de 19 de Diciembre de 2.018, recaída en el Recurso de Apelación nº 734/2018 , entre las mismas partes y con similar objeto, se debe hacer una necesaria precisión inicial de que la afectación al régimen de cooficialidad vigente no es el objeto último de la pretensión litigiosa, que viene referida a la vulneración constitucional del derecho de quienes no conocen la lengua vasca cooficial y se basa por ello en los artículos 3 y 14 de la CE .

Para deslindar esos ámbitos regulatorios y de actividad siempre es de traer a colación la STC 82/1.986, de 26 de Junio , que juzgó sobre la constitucionalidad de la referida LPV 10/1.982, básica de normalización del uso del euskera, en su F.J. 4, diciendo que; '(....) el art. 3.2 de la de 1978 remite la regulación de la oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano a los Estatutos de Autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas, y, sobre la base de éstos, a sus correspondientes órganos competentes, con el límite que pueda proceder de reservas constitucionales expresas. Los Estatutos contienen, de esta suerte, mandatos a las correspondientes instituciones autonómicas para regular la cooficialidad de las lenguas propias de las respectivas Comunidades Autónomas. Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma del País Vasco, el art. 6 de su Estatuto, después de establecer en su número 1 que 'el euskera, lengua propia del País Vasco, tendrá como el castellano, carácter de lengua oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas ', específica en el 2 que 'las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta la diversidad socio-lingüística del País Vasco, garantizarán el uso de ambas lenguas, regulando su carácter oficial, y arbitrarán y regularán las medidas y medios necesarios para asegurar su conocimiento'. La Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera, que, entre otros aspectos, trata de la oficialidad de éste, no es sino el desarrollo de dicha disposición estatutaria'.

En función de lo anterior, la posible vulneración constitucional invocada en el proceso por la AGE comenzará allá donde acabe o pierda su legitimidad esa regulación de la cooficialidad, y no puede por ello prejuzgarse la infracción del artículo 14 CE prescindiendo del régimen de cooficialidad que pueda incidir sobre las medidas impugnadas que el órgano judicial examina y sobre cuya vulneración se pronuncia.

En esa línea, la Sentencia 112/2016, de 30 de marzo dictada en la Apelación nº 964/2015, de esta misma Sala , hacia la siguiente consideración; 'En esa línea son de destacar previsiones legislativas como las de los Capítulos III y IV de la Ley, y en especial artículos 23 y 25, 26 y 27, entre otros, que no circunscritos al ámbito de la libertad y promoción de su enseñanza en centros académicos, -como parece darse a entender por la parte recurrente-, admiten un abanico mucho más amplio de medidas de fomento, promoción y potenciación del uso social de dicha lengua , que no restringen ni excluyen el deber de conocer el castellano y el derecho a usarlo. Como conclusión, cabe señalar que para el legislador no se está ante una lengua cooficial en posición dominante que requiera tan solo su mero reconocimiento formal y la posibilidad de aprenderla, sino de una lengua con estatus de cooficialidad, cuyo empleo, -históricamente diglósico o próximo a él-, requiere de tales medidas para asegurar el uso social efectivo.' Por ello, a la hora de valorar el estatuto y régimen de cooficialidad no puede obviarse, prejuzgando la vulneración de la igualdad constitucional, la autorización del artículo 3.3 CE plasmada en medidas de fomento como las expresamente recogidas en el artículo 27.2 de la Ley 10/1982, de Normalización del uso del euskera, ('....impulsarán el uso ambiental del euskera y su empleo en la rotulación de todo tipo de entidades mercantiles, recreativas, culturales y asociativas de carácter no oficial'), amparada por la STC 82/1986, de 26 de Junio , ni equipararlas directamente con medidas coactivas o de intervención en la esfera de los particulares de los poderes públicos que hagan de peor condición a los que solo conocen la lengua obligatoria.



TERCERO.- Desde el plano de la igualdad constitucional, dos son las perspectivas que la AGE coloca en primer plano.

Una de ellas es la de concebir la discriminación lingüística no ya, -o no ya solo-, en los solicitantes de la subvención, sino en los propios receptores y destinatarios de la publicidad o las actividades culturales.

En esta vertiente, no puede dejarse de lado que existe un régimen de cooficialidad de ambas lenguas y que el artículo 5º de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre , básica de normalización del uso del Euskera, establece al respecto; 1. Todos los ciudadanos del País Vasco tienen derecho a conocer y usar las lenguas oficiales, tanto oralmente como por escrito.

2. Se reconocen a los ciudadanos del País Vasco los siguientes derechos lingüísticos fundamentales: a) Derecho a relacionarse en euskera o en castellano oralmente y/o por escrito con la Administración y con cualquier Organismo o Entidad radicado en la Comunidad Autónoma.

b) Derecho a recibir la enseñanza en ambas lenguas oficiales.

c) Derecho a recibir en euskera publicaciones periódicas, programaciones de radio y televisión y de otros medios de comunicación.

d) Derecho a desarrollar actividades profesionales, laborales, políticas y sindicales en euskera.

e) Derecho a expresarse en euskera en cualquier reunión.

3. Los poderes públicos garantizarán el ejercicio de estos derechos, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, a fin de que sean efectivos y reales'.

En el supuesto enjuiciado no se contempla la actividad comunicativa de los poderes públicos ni de las Administraciones, sino la de particulares o asociaciones que, como tales, pueden libremente optar por expresarse públicamente en cualquiera de las lenguas cooficiales, (como es patente que ocurre en la vida social del País Vasco y en cualquier comunidad bilingüe).

La afirmación de que el uso exclusivo del euskera en dichas actividades ofrece consecuencias discriminatorias respecto de los castellanohablantes, debe ser necesariamente descartada, pues los usuarios y destinatarios de esos carteles y anuncios en modo alguno ven mermado su estatuto relativo al derecho (y deber) de conocer el castellano y de utilizarlo, (y lo mismo al contrario) por el hecho de que en el ámbito local en el que habiten se origine publicidad o comunicación social o cultural y se difunda en la otra lengua cooficial de la CAPV, pues no es más que el efecto connatural a todo régimen de cooficialidad lingüística que permite y garantiza el uso social y ambiental de ambas lenguas según libre elección de los administrados, y sin el que no cabría siquiera hablar de aquella y estaría de más el artículo 3.2 CE .

No existe el derecho constitucional de nadie, -y esta Sala lo vino afirmando reiteradamente en el marco de proposiciones de sentido inverso-, a que los demás no utilicenpúblicamen te la lengua cooficial de su elección so capa de que es una lengua que no se tiene obligación de conocer como ciudadano o como consumidor.

La Administración del Estado apelada, poniendo sobre la mesa, con loable esfuerzo, el repertorio actualizado de las resoluciones del Tribunal Constitucional que hasta nuestros días se han pronunciado sobre normativas con rango de ley de las CC.AA en materia de cooficialidad lingüística, llegando hasta las SSTC 88/2017, de 4 de Julio y 11/2018, de 8 de febrero , parece terminar por combatir, siquiera indirecta e implícitamente, la posibilidad misma de medidas de fomento sobre la lengua minoritaria, identificando negativamente esa posibilidad con la proscripción de que el legislador autonómico otorgue 'prioridad de uso ' o 'preferencia' a una de las lenguas cooficiales, que es lo que deduce de dicha doctrina constitucional.

Sin embargo, muy al margen de que esa directriz de la impugnación solo podría ser reconducida por los cauces de los pertinentes procesos de inconstitucionalidad de los artículos 162 y 163 CE cuando recae sobre la propia Ley de Normalización del Uso del euskera vigente de 1.982 y en modo alguno por medio de su implícita abrogación en sede de los órganos de la JCA, es el mismo discurso de dicha parte ahora apelada el que termina por circunscribir su aspiración, siguiendo a la STC 31/2010 , a que la regulación por parte de las CC.AA no consagre en ámbito alguno la primacía de una de las lenguas oficiales, y a recalcar los límites a que deben quedar sujetos el fomento y la promoción de dicha lengua, como potencialidad inicialmente asequible al legislador de la C.A. y que ha de ser reconocida por los órganos jurisdiccionales.

Como dice la STC 88/2017, de 4 de Julio , 'la Constitución no se opone a la adopción de una política enfocada hacia la defensa y promoción de la lengua cooficial', sino que, muy al contrario, la consagra en el artículo 3.3 CE , y a la hora de llevar a la práctica su examen sobre el precepto que en aquel caso preveía la medida de fomento, lo que concluye el Tribunal Constitucional es que, 'para ser considerado conforme con la Constitución no puede suponer en ningún caso la proscripción del empleo de la lengua castellana'.



CUARTO.- Desde esas coordenadas se debe analizar seguidamente el alcance de los incisos recurridos en el proceso, en la medida en que establecen que una vez concedida la subvención, en todas las acciones de comunicación escrita, y oral en el desarrollo de la actividad, 'deberá ser en euskera o en euskera y castellano, dando simpre prioridad al euskera '.

Pues bien, esta misma Sala ha tenido ocasión anterior de examinar fórmulas e incisos similares, sin desdeñar la dificultad de matiz que ese análisis entraña en cada caso, y así lo ha reflejado nuestra Sentencia de 14 de octubre de 2016 (ROJ: STSJ PV 3278/2016) en Apelación Recurso nº 74/2016 , diciendo que; 'Ya que se hace alusión a precedentes de esta misma Sección, -alguno de los cuales resulta muy reciente en el tiempo-, no se nos oculta que dentro de una casuística variada y en una materia en que puede mediar un escaso recorrido entre aquello que es legítimo fomento de la lengua propia y aquello que es exclusión contraria a la Constitución, pueden existir zonas dudosas o sombrías de más difícil calificación, lo que, en función de matices, ha podido decantar el juicio en una dirección antagónica.

Así se revela del contraste entre la Sentencia dictada en el R.C-A nº 539/2.013, en fecha de 17 de setiembre de 2.014 , en que se analizaba un apartado litigioso, que fue anulado, y a cuyo tenor; 'Los textos escritos (carteles, programas de mano, anuncios en prensa, entradas e invitaciones, folletos, cartas, convocatorias, avisos y similares) se redactarán y difundirán en euskera o en las dos lenguas oficiales (euskera y castellano). En caso de que se redacten en las dos lenguas, se dará preferencia al euskera tanto en posición (euskera, arriba o a la izquierda y castellano, abajo o a la derecha), como en tamaño.' En nuestra más reciente Sentencia de 30 de marzo de 2.016, Apelación nº 964/2015 , se ha examinado un texto en que se indica que; 'Los escritos, carteles, anuncios, avisos y demás comunicaciones, tanto verbales como escritas de las actividades subvencionadas deberán ser por lo menos en bilingüe y en este caso se dará prioridad al euskera'.

En torno a este último párrafo la Sentencia 112/2016, de 30 de marzo , hacia la siguiente reflexión; 'se promueve el uso del euskera en las actividades propias de las entidades subvencionadas, y se trata de una medida que, en su apreciación de conjunto, no propende a imponer el uso exclusivo de dicha lengua cooficial del País Vasco en perjuicio ni con discriminación de los castellanohablantes, sino a hacer efectivo el uso de la misma en convivencia con la otra lengua cooficial en el ámbito de las actividades deportivas locales y en su exteriorización pública mediante anuncios, comunicaciones, etc..., lo que responde a los objetivos legalmente asumidos por la Ley Básica de Normalización 10/1982, a fin de superar situaciones históricas de diglosia o predominio socio-cultural de una lengua sobre otra. (....) En esa perspectiva, y enclavadas las previsiones normativas municipales en ese marco, no resplandece la consecuencia de la vulneración constitucional que se defiende por la AGE, pues, como se ha adelantado, el enfoque no es penalizador de quien no emplee con exclusividad el euskara en las actividades deportivas, sino solo de aquellas situaciones en que no se garantice en medida alguna el uso compartido de ambas lenguas cooficiales en ámbitos de grupo o asociativos del deporte local, lo que, entendemos, que es el margen en el que dichas medidas de fomento pueden legítimamente desenvolverse e implementarse.' Pues bien, como colofón de esta comparativa de supuestos aledaños, la Sala concluye en el presente caso que la disposición del artículo 15.6 de la Ordenanza se enclava igualmente en ese fomento del uso social del euskera sin abandonar el marco de la cooficialidad legalmente regulada y como medida exclusivamente orientada a que en tales comunicaciones o carteles el particular beneficiario de la subvención no emplee solo el castellano. (....) La disposición combatida se enclava así en el ámbito de aplicación de las reglas legales que regulan la cooficialidad por parte de la Comunidad Autónoma, y la cuestión que se viene dirimiendo resulta ajena al presupuesto que sirve de fundamento al presente recurso jurisdiccional, que es el de que como consecuencia de la norma reglamentaria recurrida, quienes no conozcan el euskera resulten discriminados por no poder acceder a subvenciones municipales, lo que como tal, no puede ser acogido, pues pudiendo cualquiera acceder a ellas, el alcance del artículo 15.6 se centraría en unas obligaciones posteriores de todo beneficiario ceñidas a producir carteles y textos escritos dirigidos al público que ofreciesen la forma bilingüe dentro de esas facultades legitimas del poder público autonómico y municipal de impulsar la difusión de la lengua cooficial con ocasión de su actividad administrativa general de fomento.' Y en el supuesto de las Bases del Ayuntamiento de Eskoriatza que en este proceso se revisan, entendemos que la solución debe equipararse a la que acaba de glosarse, sin alcanzar trascendencia más allá del marco legítimo de las medidas de fomento que tiendan a garantizar el conocimiento de la lengua cooficial.

Frente a la enunciación de que la medida del artículo 13 de las Bases impone una obligación de uso del euskera, solo cabe apreciar que se limita a describir la tendencia que el poder público imprime a la subvención que dispensa, que es la que el euskera se utilice, exhortando a hacerlo, pero no imponiendo a las asociaciones culturales ni a sus programas que utilicen esa lengua cooficial con exclusión de la otra que es cooficial, sino a que, en suma, -y ese es el verdadero 'suelo' de la regulación-, se garanticen las formas de expresión bilingües escritas u orales. Obvio resulta que la norma invita a utilizar el euskera, -ese es el sentido último de las medidas de fomento de su uso ambiental-, pero no condiciona la ayuda pública más allá de que se empleen ambas lenguas, aludiendo a una prioridad que es puramente práctica y en modo alguno normativa, y que por tanto no puede inscribirse en los límites que la Administración apelada extrapola de las SSTC 11/2018, de 8 de febrero , o STC 31/2010 , de que tales medidas no resulten 'excluyentes, peyorativas o desproporcionadas', de cara al uso de ambas lenguas.

No se aprecia, en definitiva, la infracción constitucional en que el litigio se sustenta.



QUINTO.- Debiendo por todo ello desestimarse el recurso de apelación, no procede sin embargo hacer pronunciamiento en costas en esta segunda instancia en base al Artículo 139.2 LJCA , dado el esencial casuismo a que conducen las cuestiones examinadas, en que se han podido incluso esgrimir anteriores criterios parcialmente divergentes de esta misma Sala.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala (Sección Primera) emite el siguiente.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 2 de Julio de 2.018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián, en el R.C-A nº 471/2017 , desestimatoria de las pretensiones de la AGE sobre las actuaciones del Ayuntamiento de Eskoriatza arriba descritas, y confirmar dicha resolución de instancia, sin hacer imposición de las costas de en esta alzada.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016, asumidos por el Acuerdo de 3 de junio de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 01 0884 18, un depósito de 50 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 10 de junio de 2019.