Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 167/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 677/2017 de 29 de Marzo de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009750
NIG: 28.079.00.3-2017/0025053
Procedimiento Ordinario 677/2017 O - 01
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN OCTAVA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 677/2017
S E N T E N C I A Nº 167/2019
Ilmos/as Sres/as.
Presidenta:
Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano
Magistrados/as:
D. Rafael Botella García Lastra
Dª Juana Patricia Rivas Moreno
Dª María Dolores Galindo Gil
Dª María del Pilar García Ruiz
En Madrid, a veintinueve de marzo de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del
presente recurso contencioso-administrativo número 677/2017, interpuesto por la Procurador de los Tribunales
Dª María de los Llanos Ferrando Galdón, en nombre y representación de la entidad Gremio de Joyeros,
Plateros y Relojeros de Madrid, contra la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio
administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 12 de abril de 2017, de la Consejería
de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso del reintegro por la ahora
demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 53.211.12
euros.
Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus
Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.



TERCERO.- Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 27 de marzo de 2019, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 12 de abril de 2017, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso del reintegro por la ahora demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 53.211.12 euros.

En la resolución de reintegro, la Administración demandada expuso que, con independencia de la causa que haya llevado al registro de direcciones IP privadas, es un hecho que no se disponen de evidencias en los registros analizados que permitan verificar ni acreditar que las citadas conexiones se hubieran realizado, de manera efectiva, por usuarios conectados a Internet desde el exterior de la red de San Román, ya que este hecho vendría asociado al registro de direcciones IP públicas. Anuló por ello las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación.

El artículo 2.5. de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, por la que se dictaron disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y se convocan subvenciones para el año 2011 determina lo siguiente: 'en la modalidad de teleformación el proceso de aprendizaje se desarrollará a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, que posibiliten la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar'.

En esta situación concluyó la demandada que no era posible garantizar el cumplimiento de tal obligación.



SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se revoque la resolución de reintegro por los motivos de fondo expuesto en el escrito de demanda, se declare la improcedencia de la anulación de las acciones formativas de teleformación, con imposición de costas a la parte demandada. En esencia, la parte actora apoya tales pretensiones en los motivos de impugnación que sintetiza ella misma del modo que ahora recogeremos: (1) El procedimiento de reintegró caducó por el transcurso del plazo de un año previsto en el artículo 42.2 de la Ley General de Subvenciones, dado que la resolución de inicio del expediente de reintegro se adoptó el 21 de abril de 2016 y la notificación de la resolución de reintegro se produjo el 26 de abril de 2017. (2) ADEFARMA afirma no haber incumplido las condiciones o requisitos impuestos en la concesión de la subvención dado que el registro de las direcciones IP no está previsto en las Bases y no puede considerarse un incumplimiento de las condiciones de la subvención. (3) La Administración, con los informes evacuados a su instancia por las Consultoras Deloitte y KPMG concluye de modo improcedente que las conexiones de los alumnos de teleformación se hicieron dentro de la red local de la proveedora de la plataforma, San Román. (4) Considera la actora haber demostrado pericialmente que era posible que, a pesar de que durante un periodo de tiempo la única IP registrada en la plataforma fuera privada, esto en modo alguno significada que los alumnos se conectaran dentro de la red local de la proveedora de la plataforma. Al hacer una intervención en la red, se modificó el modo de registrar las direcciones IP almacenando una IP privada y no la pública que se almacenaba antes. Explica la actora que, a partir de una actualización técnica, la red interna enmascaraba la dirección IP del alumno y se almacenaba la IP privada. Algo que el propio informe de Deloitte asume como plausible al decir que 'No obstante lo anterior, resulta precisamente un indicio de algún problema técnico en la plataforma el hecho de que desde el 14 de junio de 2012 no exista en el resto del año 2012 ninguna conexión realizada desde Direcciones IP públicas'. (5) Que ello fuese así implica que el registro de IPs puede quedar invalidado como método para analizar la trazabilidad, lo que no significa que la acreditación de la participación de los alumnos en las condiciones exigidas por la normativa no se pudiera comprobar a través de otros medios, precisamente los exigidos por la normativa aplicable, entre lo que, insiste, no se encuentra el registro de las IPs. (6) No es, por tanto, de recibo la anulación de todas las acciones formativas en la modalidad de teleformación, fundado ello en una supuesta imposibilidad de verificar el cumplimiento de los concretos requisitos exigidos, cuando no se han utilizado por la Administración ninguno de los medios o instrumentos de los que la normativa la dota para llevar a cabo la oportuna fiscalización.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos expuestos por su representación procesal en el escrito de contestación a la demanda, de lo que queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.



TERCERO.- La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la decisión administrativa por la que se dispuso la obligación de la actora de reintegrar la cantidad de 53.211.12 euros de la subvención que se le había concedido por Orden 7837/2011, de 30 de diciembre, de la Consejería de Empleo de la Comunidad de Madrid, en concepto de subvención para el desarrollo de un Plan de Formación mediante la suscripción del correspondiente Convenio de ámbito regional para la Formación dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados, al amparo de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo.



CUARTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. El Tribunal Supremo ha pronunciado una consolidada doctrina jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de la subvención, que, con remisión a otras anteriores, condensa en su STS de 19 de diciembre de 2014 (Rec. Cas. 5841/2011), al decir que '... la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención , y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''.

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que '... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC.

Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.'' Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que 'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''

QUINTO.- Expuesto lo anterior, que sirve de base para enmarcar la decisión que en esta Sentencia se pronunciará, estamos ya en condiciones de entrar a examinar y resolver las cuestiones suscitadas en el proceso, comenzando, como es de rigor, con la relativa a la que aduce la actora en su demandante sobre la posible caducidad del procedimiento de reintegro.

Establece el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que '1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2. El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

5. La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa'.



SEXTO.- Idénticos argumentos impugnatorios que los vertidos por la parte actora en este proceso han sido ya examinados y resueltos por esta misma Sala y Sección en los Procedimientos Ordinarios 622/2017 y 704/2017 por Sentencias, respectivamente, de 11 y 7 de febrero de 2019. Siendo ello así, la aplicación del principio de unidad de criterio así como la observancia de la necesaria seguridad jurídica nos lleva a reiterar los mismos razonamientos que ya expusimos para dictar las citadas Sentencias. En particular, dijimos en la primera de las citadas que '... la argumentación central de la actora es que la consecuencia que se debe extraer de un error en el registro de un dato, que no es exigido normativamente, no puede ser la anulación de los cursos.

Y efectivamente, considera la Sección que debe apreciarse así.

Varios indicios deben llevar a atender los razonamientos de la actora.

En primer término, que la normativa no exigía expresamente que se comprobara las direcciones IP de las conexiones de los alumnos, exigiendo únicamente informes globales automáticos de cada alumno.

Ciertamente la cuestión de la trazabilidad no estaba tan clara como pretende la Administración cuando, precisamente, se ha tenido que modificar este tema en Orden de 2 de noviembre de 2016, (BOCM de 10 de noviembre de 2016), de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se convocan para el año 2016 Subvenciones para la Financiación de Programas de Formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, de conformidad con lo previsto en la Ley 38/2003. Regulándose por primera vez en esta Orden la exigencia i) del inciso 'en la que quede el registro de la dirección IP desde la que se conecta el alumno' del artículo 4.5 y ii) del inciso 'o se hayan conectado en alguna ocasión a la plataforma desde direcciones de IP privadas, salvo que se traten de trabajadores cuyo puesto de trabajo esté situado informáticamente en la misma Intranet que la plataforma de teleformación' del artículo 21.8.2.b), cuestión esta sobre cuya legalidad nos ocupamos en la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de julio de 2017 (RCA 756/2016 ) En segundo término, la actora ofrece una explicación plausible de las razones por las que no se registraban las IP públicas de las conexiones de los alumnos, distinta de la conclusión a que llega la administración, de que todas las conexiones estaban realizando desde el interior de la red privada. Habiendo aportado un informe pericial en el que se indica que el registro de una única dirección IP (privada) se debía a la configuración del cortafuegos Fortinet, situado en el data Center de Logica-Gestor-CGI, que efectuaba lo que se denomina NAT entrante hacia la red interna; configuración que decía se hacía necesaria cuando se daban simultáneamente los siguientes hechos: - tipología de red en la que haya más de un proveedor de servicios de Internet (lo que se dice que era el caso), en configuración activo-activo, esto es, cuando puede enviar si recibís el tráfico hacia y desde Internet, a través de los routers dispuestos por los diferentes proveedores de acceso Internet, de forma concurrente.

- El dispositivo, el sistema operativo la versión de software del equipo cortafuegos no permite controlar situaciones de routing asimétrico.

Las dos premisas anteriores, más que dar pie a la Administración para la anulación de los cursos, debieron determinar que se admitieran otro tipo de pruebas, o iniciara una investigación directa, mediante encuestas a los alumnos, o muestreos, como medios alternativos de justificación de la efectividad de los cursos.

No puede exigirse una prueba específica de la realización de los cursos, por medio de la trazabilidad de las conexiones, cuando no era exigido normativamente. Siendo reconocida la no exigencia de este dato por la propia Administración en el informe sobre el recurso de reposición en el que se expresa lo siguiente (folio 1519 del expediente): Efectivamente la normativa no exige que se registre la dirección IP de conexión de los alumnos, ni identifica al alumno, pero si se comprueba que la IP registrada es una IP privada, no puede dejarse de lado el significado y la trascendencia que este hecho supone, que es la imposibilidad de acreditar que las conexiones se han llevado a cabo por usuarios desde ordenadores situados desde el exterior de la red local de AALIMENTA, y en consecuencia no se acredita que el curso lo hayan realizado los alumnos en las condiciones y con los requisitos establecidos en la normativa de aplicación, tal y como exige el artículo 8.1 del R. D.

395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo ('La modalidad de impartición mediante tele formación se entenderá realizada cuando el proceso de aprendizaje de las acciones formativas se desarrolle a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, posibilitando la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar').

Nos parece que descartar la actividad realizada por la expresión 'distinto lugar' que se utiliza en la norma, por el hecho de que la IP privada utilizada coincidiese con la del servidor empleado, no es ajustado a Derecho, pues consideramos que había indicios suficientes de su impartición, porque, aparte de los testimonios de los alumnos, los propios informes automáticos de la plataforma, sin perjuicio de que identifican las conexiones con una IP privada, reflejan esas conexiones, que difícilmente se podían efectuar desde dentro de la red local de AALIMENTA, esto es, desde la propia intranet de la empresa.

(....) No se niega que fuera posible, aun manteniendo la configuración del cortafuegos que se alega por la actora, realizar un registro de las IP públicas de los alumnos. Pero sí que de la ausencia de tal registro pueda concluirse la falta de prueba de la efectiva realización de la actividad de teleformación, en los términos exigidos por la normativa, 'a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, posibilitando la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar'.

No puede olvidarse que esta situación se mantuvo durante un periodo de tiempo determinado, en que es perfectamente posible que la necesidad de tal registro pasara desapercibida para la beneficiaria de la subvención; en razón de la falta de referencias expresas a ese dato por la normativa.

Siendo que el funcionamiento de la plataforma pudo ser comprobado directamente por la Administración mientras se estaba realizando la formación, lo que no se hizo. Señalándose incluso en el informe que da pie al inicio del expediente de reintegro que: 'Para el caso de Acitex/Aalimenta, no parecen existir incidencias de gran impacto, habida cuenta que la existencia de direcciones IP privadas en los registros de actividad parece deberse a un elemento técnico que impedía el registro de las direcciones IP públicas...'.

(...)- Desde esta perspectiva, consideramos que la inexistencia de los registros IPs en el período posterior al 12 de junio de 2012, fecha que coincide con la migración a otro data center, no puede implicar, sin más, la anulación generalizada de todas las acciones formativas teleformación, sino que era necesaria la acreditación, al menos indiciaria, de una actuación fraudulenta por alguno de los intervinientes, actuación que no podemos apreciar de las actuaciones llevadas a cabo por la Administración y que ni el informe de Deloitte y de KPMG siquiera anuncian, y que, en nuestro caso debía de haber sido acreditada por la propia Administración.

Por ello, entendemos que aun pudiendo ser la configuración del servidor 'peculiar' o 'poco ortodoxa', como se ha llegado expresar, no queda acreditado que la actora haya incumplido el objeto de la actividad formativa por la que se le concedió la subvención'.

A la misma conclusión a la que llegamos en los recursos precedentes, hemos de llegar en este recurso, acogiendo el motivo impugnatorio referido a la teleformación. Una decisión que, sin embargo, no conducirá a una estimación total del presente recurso ya que existe en la resolución recurrida, como bien apunta la Administración demandada, una razón más para disponer el reintegro parcial de la subvención. Y es la existencia de irregularidades en los participantes al haberse comprobado que varios de ellos estaban desempleados, estando dirigidas las acciones formativas a trabajadores ocupados, así como alumnos que participaban en acciones formativas coincidentes en el tiempo.

En efecto, la parte actora dedica todo su esfuerzo argumentativo de la demanda en rebatir la decisión de la Administración Autonómica respecto a las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación sin hacer siquiera mención a este otro motivo del reintegro de la subvención. Quiere ello decir que, en este punto, ninguna crítica jurídica se ha realizado por la actora en este recurso.

En relación con ello ha de recordarse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley Jurisdiccional, es a la parte demandante a quien corresponde consignar en el escrito rector los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan en relación con el objeto del recurso, es decir, con el acto administrativo que se está impugnando.

Esta exigencia legal, lejos de carecer de una justificación más allá que la de la concreción de lo que se haya de analizar y resolver por el órgano jurisdiccional, encuentra su fundamento en la necesaria garantía de los principios de igualdad de armas y contradicción en el proceso, a fin de que puedan ser observadas igualmente las ineludibles reglas sobre la carga de la prueba. No puede, por ello, ignorar la parte recurrente cualquier motivación en la que la Administración demandada se haya apoyado en su acto o resolución para decidir.

En este sentido tampoco puede olvidarse que, aunque esta jurisdicción sea plena, no está privada en absoluto de la naturaleza revisora que siempre tuvo pues entra dentro de la potestad que el ordenamiento nos confiere a los órganos jurisdiccionales integrados en este orden (ex artículo 106.1 de la Constitución) el control de legalidad de los actos administrativos. Ello determina que tal control haya de hacerse sobre la base de los motivos que la parte demandante exprese a modo de crítica de la resolución recurrida y las que, en contrapartida, la demandada exponga en defensa de la presunción de legalidad que el propio ordenamiento otorga al acto administrativo que ha dictado.

La consecuencia de tal falta de crítica jurídica a la resolución impugnada en cuanto a este extremo ha de conducir, como se anunció, a una estimación parcial del presente recurso, anulando la resolución impugnada tan sólo en lo relativo exclusivamente a la orden de reintegro de la cantidades correspondientes a las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación, debiendo practicar la Administración la oportuna liquidación detrayendo las mismas en la parte proporcional que corresponda, lo que se realizará en ejecución de esta Sentencia.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación sólo en parte del presente recurso impide realizar un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en el mismo.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 12 de abril de 2017, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso del reintegro por la ahora demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 53.211.12 euros.

En la resolución de reintegro, la Administración demandada expuso que, con independencia de la causa que haya llevado al registro de direcciones IP privadas, es un hecho que no se disponen de evidencias en los registros analizados que permitan verificar ni acreditar que las citadas conexiones se hubieran realizado, de manera efectiva, por usuarios conectados a Internet desde el exterior de la red de San Román, ya que este hecho vendría asociado al registro de direcciones IP públicas. Anuló por ello las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación.

El artículo 2.5. de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, por la que se dictaron disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y se convocan subvenciones para el año 2011 determina lo siguiente: 'en la modalidad de teleformación el proceso de aprendizaje se desarrollará a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, que posibiliten la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar'.

En esta situación concluyó la demandada que no era posible garantizar el cumplimiento de tal obligación.



SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se revoque la resolución de reintegro por los motivos de fondo expuesto en el escrito de demanda, se declare la improcedencia de la anulación de las acciones formativas de teleformación, con imposición de costas a la parte demandada. En esencia, la parte actora apoya tales pretensiones en los motivos de impugnación que sintetiza ella misma del modo que ahora recogeremos: (1) El procedimiento de reintegró caducó por el transcurso del plazo de un año previsto en el artículo 42.2 de la Ley General de Subvenciones, dado que la resolución de inicio del expediente de reintegro se adoptó el 21 de abril de 2016 y la notificación de la resolución de reintegro se produjo el 26 de abril de 2017. (2) ADEFARMA afirma no haber incumplido las condiciones o requisitos impuestos en la concesión de la subvención dado que el registro de las direcciones IP no está previsto en las Bases y no puede considerarse un incumplimiento de las condiciones de la subvención. (3) La Administración, con los informes evacuados a su instancia por las Consultoras Deloitte y KPMG concluye de modo improcedente que las conexiones de los alumnos de teleformación se hicieron dentro de la red local de la proveedora de la plataforma, San Román. (4) Considera la actora haber demostrado pericialmente que era posible que, a pesar de que durante un periodo de tiempo la única IP registrada en la plataforma fuera privada, esto en modo alguno significada que los alumnos se conectaran dentro de la red local de la proveedora de la plataforma. Al hacer una intervención en la red, se modificó el modo de registrar las direcciones IP almacenando una IP privada y no la pública que se almacenaba antes. Explica la actora que, a partir de una actualización técnica, la red interna enmascaraba la dirección IP del alumno y se almacenaba la IP privada. Algo que el propio informe de Deloitte asume como plausible al decir que 'No obstante lo anterior, resulta precisamente un indicio de algún problema técnico en la plataforma el hecho de que desde el 14 de junio de 2012 no exista en el resto del año 2012 ninguna conexión realizada desde Direcciones IP públicas'. (5) Que ello fuese así implica que el registro de IPs puede quedar invalidado como método para analizar la trazabilidad, lo que no significa que la acreditación de la participación de los alumnos en las condiciones exigidas por la normativa no se pudiera comprobar a través de otros medios, precisamente los exigidos por la normativa aplicable, entre lo que, insiste, no se encuentra el registro de las IPs. (6) No es, por tanto, de recibo la anulación de todas las acciones formativas en la modalidad de teleformación, fundado ello en una supuesta imposibilidad de verificar el cumplimiento de los concretos requisitos exigidos, cuando no se han utilizado por la Administración ninguno de los medios o instrumentos de los que la normativa la dota para llevar a cabo la oportuna fiscalización.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos expuestos por su representación procesal en el escrito de contestación a la demanda, de lo que queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.



TERCERO.- La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la decisión administrativa por la que se dispuso la obligación de la actora de reintegrar la cantidad de 53.211.12 euros de la subvención que se le había concedido por Orden 7837/2011, de 30 de diciembre, de la Consejería de Empleo de la Comunidad de Madrid, en concepto de subvención para el desarrollo de un Plan de Formación mediante la suscripción del correspondiente Convenio de ámbito regional para la Formación dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados, al amparo de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo.



CUARTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. El Tribunal Supremo ha pronunciado una consolidada doctrina jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de la subvención, que, con remisión a otras anteriores, condensa en su STS de 19 de diciembre de 2014 (Rec. Cas. 5841/2011), al decir que '... la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención , y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''.

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que '... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC.

Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.'' Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que 'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''

QUINTO.- Expuesto lo anterior, que sirve de base para enmarcar la decisión que en esta Sentencia se pronunciará, estamos ya en condiciones de entrar a examinar y resolver las cuestiones suscitadas en el proceso, comenzando, como es de rigor, con la relativa a la que aduce la actora en su demandante sobre la posible caducidad del procedimiento de reintegro.

Establece el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que '1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2. El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

5. La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa'.



SEXTO.- Idénticos argumentos impugnatorios que los vertidos por la parte actora en este proceso han sido ya examinados y resueltos por esta misma Sala y Sección en los Procedimientos Ordinarios 622/2017 y 704/2017 por Sentencias, respectivamente, de 11 y 7 de febrero de 2019. Siendo ello así, la aplicación del principio de unidad de criterio así como la observancia de la necesaria seguridad jurídica nos lleva a reiterar los mismos razonamientos que ya expusimos para dictar las citadas Sentencias. En particular, dijimos en la primera de las citadas que '... la argumentación central de la actora es que la consecuencia que se debe extraer de un error en el registro de un dato, que no es exigido normativamente, no puede ser la anulación de los cursos.

Y efectivamente, considera la Sección que debe apreciarse así.

Varios indicios deben llevar a atender los razonamientos de la actora.

En primer término, que la normativa no exigía expresamente que se comprobara las direcciones IP de las conexiones de los alumnos, exigiendo únicamente informes globales automáticos de cada alumno.

Ciertamente la cuestión de la trazabilidad no estaba tan clara como pretende la Administración cuando, precisamente, se ha tenido que modificar este tema en Orden de 2 de noviembre de 2016, (BOCM de 10 de noviembre de 2016), de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se convocan para el año 2016 Subvenciones para la Financiación de Programas de Formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, de conformidad con lo previsto en la Ley 38/2003. Regulándose por primera vez en esta Orden la exigencia i) del inciso 'en la que quede el registro de la dirección IP desde la que se conecta el alumno' del artículo 4.5 y ii) del inciso 'o se hayan conectado en alguna ocasión a la plataforma desde direcciones de IP privadas, salvo que se traten de trabajadores cuyo puesto de trabajo esté situado informáticamente en la misma Intranet que la plataforma de teleformación' del artículo 21.8.2.b), cuestión esta sobre cuya legalidad nos ocupamos en la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de julio de 2017 (RCA 756/2016 ) En segundo término, la actora ofrece una explicación plausible de las razones por las que no se registraban las IP públicas de las conexiones de los alumnos, distinta de la conclusión a que llega la administración, de que todas las conexiones estaban realizando desde el interior de la red privada. Habiendo aportado un informe pericial en el que se indica que el registro de una única dirección IP (privada) se debía a la configuración del cortafuegos Fortinet, situado en el data Center de Logica-Gestor-CGI, que efectuaba lo que se denomina NAT entrante hacia la red interna; configuración que decía se hacía necesaria cuando se daban simultáneamente los siguientes hechos: - tipología de red en la que haya más de un proveedor de servicios de Internet (lo que se dice que era el caso), en configuración activo-activo, esto es, cuando puede enviar si recibís el tráfico hacia y desde Internet, a través de los routers dispuestos por los diferentes proveedores de acceso Internet, de forma concurrente.

- El dispositivo, el sistema operativo la versión de software del equipo cortafuegos no permite controlar situaciones de routing asimétrico.

Las dos premisas anteriores, más que dar pie a la Administración para la anulación de los cursos, debieron determinar que se admitieran otro tipo de pruebas, o iniciara una investigación directa, mediante encuestas a los alumnos, o muestreos, como medios alternativos de justificación de la efectividad de los cursos.

No puede exigirse una prueba específica de la realización de los cursos, por medio de la trazabilidad de las conexiones, cuando no era exigido normativamente. Siendo reconocida la no exigencia de este dato por la propia Administración en el informe sobre el recurso de reposición en el que se expresa lo siguiente (folio 1519 del expediente): Efectivamente la normativa no exige que se registre la dirección IP de conexión de los alumnos, ni identifica al alumno, pero si se comprueba que la IP registrada es una IP privada, no puede dejarse de lado el significado y la trascendencia que este hecho supone, que es la imposibilidad de acreditar que las conexiones se han llevado a cabo por usuarios desde ordenadores situados desde el exterior de la red local de AALIMENTA, y en consecuencia no se acredita que el curso lo hayan realizado los alumnos en las condiciones y con los requisitos establecidos en la normativa de aplicación, tal y como exige el artículo 8.1 del R. D.

395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo ('La modalidad de impartición mediante tele formación se entenderá realizada cuando el proceso de aprendizaje de las acciones formativas se desarrolle a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, posibilitando la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar').

Nos parece que descartar la actividad realizada por la expresión 'distinto lugar' que se utiliza en la norma, por el hecho de que la IP privada utilizada coincidiese con la del servidor empleado, no es ajustado a Derecho, pues consideramos que había indicios suficientes de su impartición, porque, aparte de los testimonios de los alumnos, los propios informes automáticos de la plataforma, sin perjuicio de que identifican las conexiones con una IP privada, reflejan esas conexiones, que difícilmente se podían efectuar desde dentro de la red local de AALIMENTA, esto es, desde la propia intranet de la empresa.

(....) No se niega que fuera posible, aun manteniendo la configuración del cortafuegos que se alega por la actora, realizar un registro de las IP públicas de los alumnos. Pero sí que de la ausencia de tal registro pueda concluirse la falta de prueba de la efectiva realización de la actividad de teleformación, en los términos exigidos por la normativa, 'a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, posibilitando la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar'.

No puede olvidarse que esta situación se mantuvo durante un periodo de tiempo determinado, en que es perfectamente posible que la necesidad de tal registro pasara desapercibida para la beneficiaria de la subvención; en razón de la falta de referencias expresas a ese dato por la normativa.

Siendo que el funcionamiento de la plataforma pudo ser comprobado directamente por la Administración mientras se estaba realizando la formación, lo que no se hizo. Señalándose incluso en el informe que da pie al inicio del expediente de reintegro que: 'Para el caso de Acitex/Aalimenta, no parecen existir incidencias de gran impacto, habida cuenta que la existencia de direcciones IP privadas en los registros de actividad parece deberse a un elemento técnico que impedía el registro de las direcciones IP públicas...'.

(...)- Desde esta perspectiva, consideramos que la inexistencia de los registros IPs en el período posterior al 12 de junio de 2012, fecha que coincide con la migración a otro data center, no puede implicar, sin más, la anulación generalizada de todas las acciones formativas teleformación, sino que era necesaria la acreditación, al menos indiciaria, de una actuación fraudulenta por alguno de los intervinientes, actuación que no podemos apreciar de las actuaciones llevadas a cabo por la Administración y que ni el informe de Deloitte y de KPMG siquiera anuncian, y que, en nuestro caso debía de haber sido acreditada por la propia Administración.

Por ello, entendemos que aun pudiendo ser la configuración del servidor 'peculiar' o 'poco ortodoxa', como se ha llegado expresar, no queda acreditado que la actora haya incumplido el objeto de la actividad formativa por la que se le concedió la subvención'.

A la misma conclusión a la que llegamos en los recursos precedentes, hemos de llegar en este recurso, acogiendo el motivo impugnatorio referido a la teleformación. Una decisión que, sin embargo, no conducirá a una estimación total del presente recurso ya que existe en la resolución recurrida, como bien apunta la Administración demandada, una razón más para disponer el reintegro parcial de la subvención. Y es la existencia de irregularidades en los participantes al haberse comprobado que varios de ellos estaban desempleados, estando dirigidas las acciones formativas a trabajadores ocupados, así como alumnos que participaban en acciones formativas coincidentes en el tiempo.

En efecto, la parte actora dedica todo su esfuerzo argumentativo de la demanda en rebatir la decisión de la Administración Autonómica respecto a las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación sin hacer siquiera mención a este otro motivo del reintegro de la subvención. Quiere ello decir que, en este punto, ninguna crítica jurídica se ha realizado por la actora en este recurso.

En relación con ello ha de recordarse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley Jurisdiccional, es a la parte demandante a quien corresponde consignar en el escrito rector los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan en relación con el objeto del recurso, es decir, con el acto administrativo que se está impugnando.

Esta exigencia legal, lejos de carecer de una justificación más allá que la de la concreción de lo que se haya de analizar y resolver por el órgano jurisdiccional, encuentra su fundamento en la necesaria garantía de los principios de igualdad de armas y contradicción en el proceso, a fin de que puedan ser observadas igualmente las ineludibles reglas sobre la carga de la prueba. No puede, por ello, ignorar la parte recurrente cualquier motivación en la que la Administración demandada se haya apoyado en su acto o resolución para decidir.

En este sentido tampoco puede olvidarse que, aunque esta jurisdicción sea plena, no está privada en absoluto de la naturaleza revisora que siempre tuvo pues entra dentro de la potestad que el ordenamiento nos confiere a los órganos jurisdiccionales integrados en este orden (ex artículo 106.1 de la Constitución) el control de legalidad de los actos administrativos. Ello determina que tal control haya de hacerse sobre la base de los motivos que la parte demandante exprese a modo de crítica de la resolución recurrida y las que, en contrapartida, la demandada exponga en defensa de la presunción de legalidad que el propio ordenamiento otorga al acto administrativo que ha dictado.

La consecuencia de tal falta de crítica jurídica a la resolución impugnada en cuanto a este extremo ha de conducir, como se anunció, a una estimación parcial del presente recurso, anulando la resolución impugnada tan sólo en lo relativo exclusivamente a la orden de reintegro de la cantidades correspondientes a las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación, debiendo practicar la Administración la oportuna liquidación detrayendo las mismas en la parte proporcional que corresponda, lo que se realizará en ejecución de esta Sentencia.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación sólo en parte del presente recurso impide realizar un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en el mismo.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS 1.- ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso-administrativo número 677/2017, interpuesto por la representación procesal del Gremio de Joyeros, Plateros y Relojeros de Madrid, contra la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 12 de abril de 2017, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso del reintegro por la ahora demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 53.211.12 euros.

2.- ANULAR la actuación impugnada por no ser la misma ajustada a Derecho, tan sólo en el extremo relativo a la decisión de reintegro de las cantidades destinadas a la subvención de las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación, debiendo la demandada detraer las mismas de la Orden de reintegro, calculándose todo ello en ejecución de Sentencia 3.- Sin hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en el presente recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0677 17 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0677 17 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella García Lastra Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil Fdo.: María del Pilar García Ruiz