Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 170/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 744/2016 de 08 de Febrero de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
En la ciudad de Valencia, a ocho de febrero de 2018.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, presidente, D. JOSÉ
BELLMONT MORA, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y D. ANTONIO LÓPEZ
TOMÁS, magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NÚMERO 170/2018
En el recurso de apelación número 744/2016.
Es parte apelante la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra. abogada de
este Ente público.
Es parte apelada JOJUCAR S.L. representado por la procuradora Dª Guadalupe Porras Berti y
defendido por el letrado D. José Andrés Díez Herrera.
Constituye el objeto del recurso la sentencia 250/2016, de 17 de octubre, que el juzgado de lo
Contencioso-administrativo nº 10 de Valencia ha dictado en el proceso 21/2016.
La decisión judicial estima la pretensión de invalidez jurídica que Jojucar S.L. planteó frente a un acuerdo
de 13 de octubre de 2015:
'... por la que se denegaba en alzada de la solicitud de concesión de 20 autorizaciones de transporte
clase VTC-N para la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor' (en términos del fundamento de
derecho primero de la sentencia 250/2016 ).
Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN.

Antecedentes

PRIMERO .- La sentencia 250/2016, de 17 de octubre, dictada por el Ilmo. Sr. magistrado-juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 10 de Valencia , en los autos seguidos por los trámites del procedimiento ordinario y de los que trae causa el presente rollo de apelación, decía literalmente en su fallo: 'Que debo estimar y estimo el recurso (...) anulando la misma y reconociendo en la demandante la situación jurídica individualizada pretendida, consistente en el derecho a obtener las autorizaciones autorizadas'.



SEGUNDO .- Contra la anterior resolución se interpuso recurso de apelación en plazo y forma por la parte demandada y, admitido en ambos efectos, sin que ninguna de las partes propusiese la práctica de prueba, siendo seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando los autos conclusos para dictar sentencia.

Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día treinta de enero de 2018.

Fundamentos

PRIMERO.- La Generalitat cuestiona, en la segunda instancia, la adecuación a derecho de la sentencia 250/2016, de 17 de octubre, que el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de Valencia ha dictado en el proceso 21/2016.

La decisión judicial estima la pretensión de invalidez jurídica que Jojucar S.L. planteó frente a un acuerdo de 13 de octubre de 2015: '... por la que se denegaba en alzada de la solicitud de concesión de 20 autorizaciones de transporte clase VTC-N para la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor' (en términos del fundamento de derecho primero de la sentencia 250/2016 ).

Para el Juzgado: '... La cuestión planteada ha sido resuelta ya con anterioridad por el propio Tribunal Supremo, que en su Sentencia de fecha 13 de febrero de 2015 '.

'... no sólo no se han modificado los presupuestos en que se basaba, sino que la Ley 9/2013 señalada por la sentencia transcrita 'in fine' establece actualmente en su art. 48 como única excepción a la concesión de las autorizaciones pretendidas las limitaciones que reglamentariamente se determinen, las cuales no habían sido sin embargo objeto de dicho desarrollo normativo por la administración competente (la del estado) a la fecha de formularse las solicitudes objeto del presente proceso el 10 de marzo de 2015'.

'Por el contrario, tal desarrollo se produjo por el RD 1057/2015 de 21 de noviembre (y la Orden FM 2799/15, de 18 de diciembre), momento a partir del cual son exigibles las limitaciones de contingente establecidas en dichas normas' (fundamentos de derecho primero y segundo).



SEGUNDO.- El escrito de apelación incide, de modo esencial, en la entrada en vigor de la (a) Ley 9/2013, de 4 de julio.

Esta disposición legal modificó la Ley de Transportes Terrestres (de 30/07/1987).

Y, en concreto, para lo que aquí interesa, introdujo una nueva redacción de su artículo 48.2 a tenor de la que: '...El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor'.

La parte apelante sostiene que esta redacción normativa avala la introducción de restricciones a las peticiones de licencias VTC, y ello con este amparo (b): - existían ya acuerdos de la Dirección General de Transportes que fijaban límites cuantitativos a las licencias VTC en las provincias de Alicante, Castellón y Valencia, límites ya cumplidos cuando Jojucar S.L.

presentó su solicitud de 20 autorizaciones de licencias VTC-N: '... no existiendo en dicha fecha obstáculo alguno para el establecimiento de restricciones cuantitativas en el número de autorizaciones (...) debe acudirse a lo dispuesto en la normativa autonómica, y en particular a la resolución de 24 de noviembre de 2008, de la Dirección General de Transportes y Logísticas, que amplió el número de autorizaciones para la actividad de transporte de arrendamiento de vehículos con conductor en la Comunidad Valenciana a 162 licencias'.

'... Dicha resolución determinó que el número total de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor otorgadas por cada Servicio Territorial de Transportes, no podía ser superior a 39 autorizaciones en Alicante, 38 autorizaciones en Castellón, y 85 autorizaciones en Valencia' (página 6ª, escrito de apelación).

Con este presupuesto alegatorio, mantiene que es incorrecta la afirmación judicial de que (c): '... no sólo no se han modificado los presupuestos en que se basaba, sino que la Ley 9/2013 señalada por la sentencia transcrita 'in fine' establece actualmente en su art. 48 como única excepción a la concesión de las autorizaciones pretendidas las limitaciones que reglamentariamente se determinen, las cuales no habían sido sin embargo objeto de dicho desarrollo normativo por la administración competente (la del estado) a la fecha de formularse las solicitudes objeto del presente proceso el 10 de marzo de 2015 (...) Por el contrario, tal desarrollo se produjo por el RD 1057/2015 de 21 de noviembre (y la Orden FM 2799/15, de 18 de diciembre), momento a partir del cual son exigibles las limitaciones de contingente establecidas en dichas normas' (fundamento de derecho segundo, sentencia de 17/11/2016 ).



TERCERO.- No accedemos a la revocación de la sentencia 250/2016, de 17 de octubre .

La decisión del tribunal parte de estas consideraciones: 1.-La temática litigiosa aquí planteada ha sido resuelta por la Sala 3ª del Tribunal Supremo en la STS, 3ª, Sección 3ª, 1711/2017, de 13 de noviembre .

a.- En la controversia abierta ante este alto tribunal se discutió, al igual que en el recurso de apelación 744/2016, acerca de una petición de licencias VTC formulada después de la publicación de la Ley 9/2013 y antes de la entrada en vigor de un Real Decreto de 21 noviembre 2015.

En el supuesto de la sentencia del Tribunal Supremo, la solicitud que dio lugar al proceso se había presentado el 14/03/2014 .

En la apelación 744/2016, ésta se había presentado el 10 de marzo de 2015: '... Primero.- Con fecha 10 de marzo de 2015 tiene entrada en esta Conselleria solicitud de obtención de 20 autorizaciones para la prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor VTC, domiciliadas en Valencia' (antecedentes de hecho, acuerdo dictado el 13 de octubre de 2015 por el Sr. director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad).

En ambos casos, entonces, antes del inicio de los efectos del R.D. 1057/2015, de 21 de noviembre.

La STS de 13 noviembre 2017 detalla, en su fundamento de derecho tercero, cuál es el objeto al que llega el recurso de casación 3542/2015 : '...Las discrepancias que dan lugar a este proceso, y a otros muchos semejantes, tienen su origen en la modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, llevada a cabo por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley ómnibus ), cuyo artículo 21.2 suprimió, en lo que ahora interesa, los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987 que contemplaban la posibilidad de establecer determinadas limitaciones y restricciones a las autorizaciones en materia de transporte terrestre, quedando con ello privadas de respaldo legal diferentes normas de rango reglamentario que pormenorizaban tales restricciones. Pero, dado que la Ley 9/2013, de 4 de julio, volvió a modificar la LOTT dando a su artículo 48 una nueva redacción en la que vuelven a contemplarse posibles limitaciones y restricciones a esta clase de autorizaciones, se suscita el debate sobre la incidencia de este último cambio legislativo.

Ahora bien, una adecuado examen de la cuestión que nos ocupa, relativa a la aplicabilidad de las limitaciones previstas en la redacción del artículo 48 LOTT dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio , exige diferenciar según se trate de solicitudes de autorización presentadas antes o después de la entrada en vigor de dicha modificación normativa. Y dentro del segundo grupo -solicitudes presentadas después de entrar en vigor la Ley 9/2013- aun sería necesario diferenciar según que la solicitud se haya presentado antes o después del desarrollo reglamentario que vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre'.

b.- Luego, en el fundamento de derecho cuarto, explica los términos jurídicos del debate abierto ante el Tribunal Supremo: '... La controversia suscitada se contrae a determinar si al amparo de la previsión contenida en el artículo 48.2 que acabamos de transcribir cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (tesis que sostiene la resolución impugnada y mantenida por la Comunidad de Madrid en el curso del proceso), o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley ómnibus ), dejó privadas de todo respaldo y cobertura a aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre (tesis de la parte demandante)'.

c.- La respuesta se encuentra en ese mismo fundamento de derecho cuarto de la STS 1711/2017, de 13 de noviembre .

Para el Tribunal Supremo: - los obstáculos a la concesión de licencias de vehículos de transporte con conductor que aparecen en el artículo 48.2 de la Ley de Transportes Terrestres , en la redacción dada a la misma por la Ley 9/2013, de 4 de julio, únicamente son aplicables, tienen valor jurídico (eficacia), a partir del momento en que entró en vigor el Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre; - no es posible hacer uso (para introducir límites cuantitativos en sede de licencias VTC) de las previsiones legales vigentes en los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero.

La solicitud a la que llegaba el recurso de casación se había articulado - lo hemos comprobado ya - el día 14 de marzo de 2014.

En el recurso de apelación 744/2016, también hemos visto que la petición de Jojucar S.L. se presentó el 10 de marzo de 2015: '... Primero.- Con fecha 10 de marzo de 2015 tiene entrada en esta Conselleria solicitud de obtención de 20 autorizaciones para la prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor VTC, domiciliadas en Valencia' (antecedentes de hecho, acuerdo dictado el 13 de octubre de 2015 por el Sr. director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad).

d.- Según entiende este alto tribunal: '... Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 '.

Éste es el desarrollo íntegro del razonamiento: '... El planteamiento de la Administración autonómica demandada (recurrente en casación) no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución '...en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia '.

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse ' (...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación '; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, '(...) cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local '.

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , redactado también por la Ley 9/2013, establece que '(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte'.

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013.

Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a 'autorización' puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b/, c/ y e/ del apartado segundo-, pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 la propia Ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 .

El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones, ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa'.

2.-Esta sentencia del Tribunal Supremo ha sido aplicada ya por la Sala en la STSJCV, 5ª , 1115/2017, de 29 de noviembre (recurso de apelación 645/2015 ): '... Y, para concluir este análisis, el Tribunal Supremo en fecha 13-11-17, recaída en recurso 3542/2015 termina de pronunciarse de nuevo a este respecto (...) La identidad del supuesto de hecho que se nos plantea en autos con el que constituye el objeto de esta sentencia que acabamos de analizar ya que en nuestro caso se trata de solicitudes formuladas los días 10 y 18 de febrero de 2.014 , es decir, vigente ya la reforma de la LOTT por la Ley 9/2013, de 4 de julio, con entrada en vigor el día 25 de julio del mismo año, sin que todavía se hubiera publicado el RD 1057/2015, nos lleva a la aplicación de estos mismos criterios, coincidentes además con pronunciamientos anteriores' (fundamento de derecho tercero).

En función de lo aquí expuesto, es certero que no podemos acceder al recurso de apelación que la Generalitat ha articulado frente a una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Valencia de 17 octubre 2016 .

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional , se imponen la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante. Éstas se elevan a un importe económico total de 1.500 €.

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por la Generalitat frente a la sentencia 250/2016, de 17 de octubre, que el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de Valencia ha dictado en el proceso 21/2016.

La decisión judicial estima la pretensión de invalidez jurídica que Jojucar S.L. planteó frente a un acuerdo de 13 de octubre de 2015: '... por la que se denegaba en alzada de la solicitud de concesión de 20 autorizaciones de transporte clase VTC-N para la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor' (en términos del fundamento de derecho primero de la sentencia 250/2016 ).

2.- CONFIRMAR esta resolución judicial.

3.- IMPONER la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante. Éstas se elevan a una cuantía total de 1.500 €.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sr.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra.

letrada de la Administración de Justicia, rubricado.