Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1749/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 810/2015 de 07 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 810/2015
SENTENCIA NÚM. 1749 DE 2.017
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmo/as. Sr./as. Magistrados/as:
D. Antonio Cecilio Videras Noguera.
Dª María del Mar Jiménez Morera
En la ciudad de Granada a siete de septiembre de dos mil diecisiete
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede
en Granada, se ha tramitado el recurso número 810/2015 seguido a instancia del Ayuntamiento de Nevada,
(Granada) , representado por el Letrado de los servicios jurídicos de la Diputación Provincial de Granada D.
Roberto Rojas Guerrero.
Es parte demandada la Consejería de Educación, Cultura y Deporte , representada y asistida por el
Letrado de la Junta de Andalucía D. José Oña Parra.
La cuantía del pleito es de 65.837,81 €
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª Inmaculada Montalbán Huertas, quien
expresa el parecer de esta Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra las siguientes Resoluciones: Resolución nº 8276, que acuerda declarar la obligación de reintegro contra el Ayuntamiento de Nevada, para la devolución del anticipo percibido por dicha entidad, cuya cuantía asciende a 29.261 euros, incrementada en 5.453,92 euros, en concepto de interés de demora.

Resolución nº 8277 que acuerda declarar la obligación de reintegro contra el Ayuntamiento de Nevada, para la devolución del anticipo percibido por dicha entidad, cuya cuantía asciende a 36.576,56 euros, incrementada en 6.817,39 euros, en concepto de interés de demora.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación; y terminó por suplicar a la Sala que se dicte sentencia que anule y revoque las resoluciones recurridas, dejándolas sin efecto por los motivos expuestos, con condena en costas a la parte contraria.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda el letrado de la Junta de Andalucía planteó la concurrencia de causa de inadmisibilidad por ausencia de autorización corporativa para recurrir; y se opuso también a las pretensiones formuladas de contrario, exponiendo cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación.



CUARTO.- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día fijado en autos.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se plantea por la Administración demandada la concurrencia de causa de inadmisibilidad en el presente recurso contencioso administrativo al amparo del artículo 69.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; y ello por entender que se incumple por parte del Ayuntamiento demandante la exigencia del artículo 45.2.d) de la misma Ley .

La Sentencia de 2 de junio de 2017 dictada por la Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 854/2016 ROJ: STS 2149/2017 - ECLI:ES:TS:2017:2149 - en la que con remisión a la 'doctrina reiterada de este Alto Tribunal' - viene a decir que: 'A efectos del cumplimiento de esta carga procesal, ha de tenerse en cuenta que una cosa es el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito del orden de jurisdicción contencioso-administrativo lo primero que ha de comprobarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente' Añade la misma Sentencia que 'Por lo que respecta a la subsanabilidad de la falta de aportación inicial de la documentación exigida por el artículo 45.2.d) de la LJCA , el artículo 138 de la LJCA diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, el Secretario judicial ha de dictar diligencia de ordenación reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación.

Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo. Así pues, no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona la conclusión de que en el supuesto contemplado en el número 1 precitado, no resulta obligado que el órgano judicial haga un previo requerimiento de subsanación. Consiguientemente, el Tribunal habrá de requerir expresa y necesariamente de subsanación cuando sea el propio Tribunal el que de oficio aprecie esta circunstancia'. Continúa diciendo que: 'No obstante, nuestra jurisprudencia ha puntualizado que el requerimiento de subsanación del Tribunal resultará también necesario cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución ; lo que ocurriría si la alegación de la contraparte no fue clara, o si fue combatida, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior; pues si fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos, surge una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es exigible una advertencia implícita, a través del previo requerimiento, de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia que, como demanda aquel contenido normal, se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa'.

Trasladando cuanto se acaba de trascribir al concreto supuesto que nos ocupa resulta que, presentado por el Ayuntamiento demandante documento consistente en Resolución del Alcalde decidiendo la interposición del recurso contencioso-administrativo que nos ocupa con la intención de dar cumplimiento al mencionado artículo 45.2.d), se puso de manifiesto en la contestación a la demanda y con total claridad la concurrencia de la causa de inadmisibilidad que hemos tratado. No obstante, con ocasión del señalamiento del acto procesal de deliberación de este Tribunal, el letrado del Ayuntamiento aportó ratificación del Pleno del Ayuntamiento, de fecha 10 de septiembre de 2015, que a la vista de la presentación del recurso se puede entender como adoptada dentro del término razonable querido por la ley. Razón esta por la que ha de entenderse subsanado el defecto y procede desestimar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración.



SEGUNDO .- El Ayuntamiento demandante solicita la nulidad de las resoluciones impugnadas, en primer lugar, por infracción del artículo 42.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , por omisión de trámite esencial del procedimiento -cual es el de audiencia - causando indefensión. Sostiene que, en contra de lo afirmado por la administración autonómica, la audiencia previa era necesaria en el procedimiento de reintegro ya que el Ayuntamiento realizó alegaciones de descargo que no fueron tenidas en cuenta. Este motivo debe ser desestimado porque lo decisivo para determinar si existió tal infracción es la comprobación de si existió indefensión material y esta cuestión no es explicada por el Ayuntamiento. Por el contrario, en ambos expedientes consta que el Ayuntamiento pudo defenderse, y así lo hizo, presentando escritos de alegaciones tras la notificación de los respectivos acuerdos de inicio de reintegro ( folios 354 y siguientes, y folios 294 y siguientes, respectivamente); los cuales contienen liquidación de cantidades y motivos por los que no se consideran subvencionables algunos gastos, que han sido subcontratados en su totalidad. Además de que los pagos se realizaron fuera de plazo. Por tanto, no existe la indefensión a la que se refiere el artículo 63.2 de la Ley 30/92 .

El segundo motivo de impugnación denuncia que las resoluciones concluyen, erróneamente, que se ha perdido la finalidad para la que fue otorgada la subvención; y ello porque, de manera equivocada, parten de la existencia de varios incumplimientos a los condicionados de la subvención. Los incumplimientos que relatan ambas resoluciones ponen de manifiesto que la actividad docente se desarrolló totalmente por una empresa ajena al ayuntamiento, de manera que este ha quedado como un mero 'intermediario' en la formación . Son los siguientes: incumplimiento de la prohibición de subcontratar mas del 50% de la actividad subvencionada ( art. 29.2 LGS ) ; incumplimiento del deber de solicitar tres ofertas de tres proveedores diferentes, con carácter previo a la contratación del compromiso ( art. 31.1 LGS ), ya que una de ella está realizada por el propio administrador de la adjudicataria; e incumplimiento de la obligación de realizar los pagos con anterioridad a la finalización del periodo de justificación. En el caso de la Resolución 8277 se añade el incumplimiento de la obligación de presentar los contratos de trabajo formalizados con indicación de la fecha en que fueron registrados en el Servicio Andaluz de Empleo. Pues bien, con independencia del resultado de la actividad formativa para la que se adjudicó la ayuda, lo cierto es que el Ayuntamiento estaba obligado a cumplir con las obligaciones antes consignadas, y no ha acreditado que lo hiciera a pesar de que le incumbe la carga de la prueba. En relación al incumplimiento de obligaciones formales impuestas en las bases de la subvención, resulta esclarecedora la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ) que, en su fundamento jurídico quinto y con cita del FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 ( recurso de casación 2181/2006 ) declara lo siguiente: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. [...]La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.



TERCERO .- Finalmente, en cuanto a la censurada de vulneración del principio de proporcionalidad - basada en el hecho de que la entidad cumplió con el deber de justificación tardíamente - la STS número 775 de 8 de mayo de 2017 ( recurso de casación 4146/14 )declara lo siguiente: ' Debemos recordar la doctrina reiterada de esta Sala, entre las más recientes, en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - y, en el mismo sentido, sentencias de 29 de noviembre de 2016 -recurso núm. 660/2015 - y 20 de abril de 2017 -recurso núm. 60/2015 -: "A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: « En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste » .[...] Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En la misma línea argumental la STS de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ) declaraba que: 'En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'. Señala, además, que ' En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado'.

La STS 775/17 de 8 de mayo de 2017 ( recurso 4146/2014 ) declara lo siguiente e n cuanto al principio de confianza legítima del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 : ' Precisamente sobre esta cuestión finaliza la sentencia invocando la igualdad de trato del ayuntamiento beneficiario en su relación con la administración autonómica concedente de las ayudas. Y ello por las mismas razones que se recogen en el fundamento sexto al transcribir parte de la sentencia recurrida. En la sentencia de 6 de octubre de 2016 -recurso de casación núm. 472/2014

Fallo

«Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...) La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)».

Y, a continuación, se reiteran análogos argumentos a los de la citada sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - que hemos recogido en el fundamento de derecho anterior, para rechazar la vulneración de los principios de confianza legítima y sujeción a los propios actos.

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente.



CUARTO- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las costas procesales que se hubiesen causado serán a cargo de la parte recurrente; si bien, haciendo uso de la posibilidad prevista en el apartado 3 del mismo precepto no podrán exceder de 1500 euros por el concepto de honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente FALLO DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ayuntamiento de Nevada, (Granada), contra las Resoluciones nº 8276 y 8277, que acuerdan declarar la obligación de reintegro para la devolución del anticipo percibido por dicha entidad; siendo a cargo de la parte actora las costas procesales que se hubiesen causado sin que puedan exceder de 1500 euros por el concepto de honorarios de Letrado.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024081015, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D. A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.