Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1756/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 841/2012 de 12 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
RECURSO NÚMERO 841/2012
SENTENCIA NÚM. 1756 DE 2017
ILUSTRÍSIMO SEÑOR PRESIDENTE:
DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES MAGISTRADOS:
DON MIGUEL PARDO CASTILLO
DOÑA CRISTINA PÉREZ PIAYA MORENO
_________________________________________
En la ciudad de Granada, a doce de septiembre de dos mil diecisiete.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado
la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 841/2012, de cuantía 25.093,20
€, interpuesto por DON Avelino , representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Sofía
Morcillo Casado, y dirigido por la Letrada Doña Emilia Vargas Garbín, contra la ADMINISTRACIÓN DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y PESCA DE LA JUNTA
DE ANDALUCÍA , representada y dirigida por la Letrada de su Gabinete Jurídico Doña Begoña Oyonarte
Vílchez.

Antecedentes

PRIMERO. - En fecha 2 de julio de 2012, la parte actora presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo frente a la resolución que más adelante se dirá, acordándose reclamar el expediente administrativo.



SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo completo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 27 de enero de 2015, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se dicte '... sentencia por la que estimando el recurso declare no ser ajustada a derecho la resolución del Director de Fondos Agrarios de 23 de abril de 2012 por la que se desestima el Recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 9 de noviembre de 2011 por la que denegaban la ayuda solicitada por mi representado por las Medidas Excepcionales de apoyo establecidas con carácter temporal para el sector de frutas y hortalizas, dejándola sin efecto y declarando que tiene derecho a la ayuda solicitada, condenando a la Administración demandada a abonársela y que asciende a la cantidad de 25.093,20 Euros, o la cantidad que se determine en ejecución de sentencia, más los intereses legales de la cantidad que resulte desde el 9 de Noviembre de 2011, fecha en que debió ser concedida la ayuda, todo con expresa condena en costas a la demandada'.



TERCERO.- Dado traslado a la parte demandada para contestación a la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 17 de marzo de 2015, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se dicte '...sentencia por la que se desestime la pretensión del actor, con expresa condena en costas del proceso'.



CUARTO.- Acordado el recibimiento a prueba por el plazo legal, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que, propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en éstos consta.



QUINTO.- Declarado concluso el período de prueba, y, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso- administrativo la Resolución de la Dirección General de Fondos Agrarios, ambas de fecha 23 de abril de 2012, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por el hoy actor contra la Resolución del propio órgano, de fecha 9 de noviembre de 2011, y se le deniega el pago de la ayuda prevista en el Reglamento de Ejecución (UE) nº 585/2011 de la Comisión, de 17 de junio de 2011, relativa a las medidas excepcionales de apoyo al sector de las frutas y hortalizas como consecuencia de la alarma sanitaria generada por la bacteria 'Escherichia Coli' (E.

coli) en Alemania, que fue asociada al consumo de determinadas frutas y hortalizas frescas.



SEGUNDO.- La parte actora aduce, expuesto en un apretado resumen, que toda la motivación para la denegación de las ayudas va referida al acta de 7 de julio de 2011, acta que lo único que dice es que se están recogiendo pimientos, lo que, a su vez, prueba que se estaba arrancando la plantación. A éste, que es el motivo nuclear del recurso contencioso- administrativo, se añade toda la batería argumentativa enderezada a desacreditar el contenido de la referida acta.

La Administración demandada se opone a la demanda con remisión al contenido del acta de 7 de julio de 2011, en la que, a su juicio, se constata el incumplimiento, por parte del solicitante de la ayuda, de la condición para la obtención de la ayuda, constituida por la renuncia a la recolección o cosecha en verde y el arranque de plantas, todo ello culminado antes del 30 de junio de 2011, pues se admite, y así lo reconoce el actor, que, a dicha fecha, las plantas estaban todavía en la tierra, en tanto que se procedía a la recogida de la cosecha.

En todo caso, considera que habrá de desestimarse el petitum que reclama el abono de una cantidad concreta que no ha sido determinada por técnicos de la Administración, por lo que es más adecuado, en caso de una eventual estimación, como adelanta la propia demanda en petición subsidiaria, determinar la cuantía correspondiente en ejecución de sentencia.



TERCERO.- El artículo 5.5 del Reglamento de Ejecución (UE) 585/2011, de 17 de junio de 2011 de la Comisión, obligaba a los productores no asociados, cual es el caso del recurrente, a enviar la notificación adecuada a las autoridades competentes del Estado miembro en caso de operaciones de renuncia a efectuar la cosecha y de cosecha en verde, de acuerdo con las disposiciones adoptadas por el Estado miembro en virtud del artículo 86, apartado 1, letra a) del Reglamento (CE ) nº 1580/2007 o el artículo 85, apartado 1, letra a), del Reglamento de Ejecución (UE) nº 453/2011.

El control de los requisitos de la específica ayuda estaba deferida a las autoridades españolas, asumiendo la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en uso de su competencia, las funciones de inspección conforme a la Instrucción de 10 de junio de 2011, dirigidas a la comprobación de los requisitos para la concesión de la ayuda, como son los requisitos previos que debe cumplir la cosecha, el tipo de destrucción que habrá de autorizarse al agricultor, dependiendo del tipo de cultivo, y el destino de los restos de cosecha. Es pertinente citar la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 14 de junio de 2011 (recurso 170/2010 ; ponente, Excmo. Sr. Don Eduardo Espín Templado; ref.

EDJ 2011/131264), en relación con la naturaleza de la subvención, la que, en su fundamento jurídico tercero, expone lo que sigue: ''...Esta Sala ya ha caracterizado en una reiterada jurisprudencia este tipo de subvenciones, calificándolas como subvenciones efectivamente de carácter modal, pero que generan inexcusables obligaciones a la empresa perceptora de la subvención. Así, hemos dicho: '(...) Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: «En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica .

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista . Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste ». (...)' (fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de 22 de octubre de 2.010 -RC 5.255/2.007 -) '(...) Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación. (...)' (fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de 12 de marzo de 2008 -RC 2.618/2.005 -)'' .

Pues bien, el recurso, con vista del expediente administrativo, ha de ser estimado. En efecto, la Administración parte de una premisa errónea al entender que el cumplimiento del compromiso de renuncia a la cosecha comportaba que su arranque debía materializarse en la fecha que obra al folio 3 del expediente administrativo. En una interpretación coherente y lógica del encabezamiento del Anexo 1.1 de la solicitud (folio 3 del expediente administrativo), se desprende que, cual reza en el mismo, el recurrente, amén de renunciar a efectuar la cosecha, solicitaba '... la visista (sic) previa y/o autorización para realizar (subrayar lo que proceda) la renuncia a efectua (sic) la cosecha/cosecha en verde en las fincas que se relacionan a continuación: (...)' , pero no que el arranque de la cosecha se tuviera que efectuar antes del 30 de junio de 2011, por cuanto esta fecha hay que referirla a la operación a realizar -la visita previa, se comprende-. Es la exégesis que más se compadece con la lógica: si no se practica por la Administración la visita previa, el procedimiento podría propiciar el fraude en tanto que bastaría con aducir que se va a arrancar una plantación, aunque ésta no exista.

Ergo, la visita -que era la operación a realizar en la fecha concreta, 30 de junio de 2011- era de todo punto imprescindible para que la Administración pudiera, antes de proceder al arranque de la plantación, comprobar la existencia material de la cosecha.

La referida visita de comprobación tuvo lugar el día 1 de julio de 2011, de la que se levantó la correspondiente acta en presencia del recurrente, de la que se infiere la existencia de la plantación de pimientos en el polígono NUM000 de la parcela NUM001 , sobre una superficie de 1,935 hectáreas, de la que se había cosechado anteriormente un 15% de la producción, constatándose que el daño de la plantación era de un 10%, incorporándose dos fotografías.

La Sala comparte plenamente el argumento esgrimido por la parte actora y que atribuye a la disceptación de la Administración demandada conclusiones que conducen al absurdo, lo que podemos resumir con el siguiente razonamiento: si la resolución de reposición, en el párrafo octavo del fundamento de derecho segundo, admite que el arranque de la cosecha debía haberse iniciado el 1 de julio de 2011, resulta del todo imposible que el actor pudiera haberse comprometido a tenerla arrancada el 30 de junio de 2011.

Finalmente, resultan convincentes las alegaciones que formula la parte actora en relación con las actas de comprobación, de las que, en modo alguno, se colige el incumplimiento que se atribuye por la Administración al solicitante de la ayuda. Antes bien, el informe del técnico de la Administración, si bien hace constar que tuvieron lugar varias inspecciones debido a que, en la primera visita efectuada por los técnicos, no se pudo acceder a la finca, realizándose fotos desde la banda, por fuera de la misma (desde el exterior, de manera que no pudo corroborarse si la finca se encontraba o no arrancada) -exponendo primero-, y que en las actas de 19 de julio de 2011 se recoge que el cultivo estaba ya arrancado, empero, también se añade que 'dada la carga de trabajo de los técnicos, esta fue la primera fecha en que pudieron personarse en las fincas de los titulares arriba reseñados, lo que justifica lo tardío de la visita' -exponendo tercero- (folio 35 del expediente administrativo). Es decir, los técnicos que visitaron la finca -que lo hicieron, según ellos mismos aseveran, tardíamente y, por ende, por causa imputable a la Administración- no afirmaron que no se estuviera arrancando la plantación.

Por último, es claro, y ello está respaldado por el informe del Presidente del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Agrícolas de Almería emitido en febrero de 2012, que la tarea de arranque de la plantación no es una tarea que se verifique en poco tiempo, sino que, como expone, está sometida a un procedimiento que, a su vez, requiere diferenciadas labores, lo que justificaría que el proceso de arranque de la plantación se extendiera en el tiempo varios días. Dice así: 'Se informa que en la comarca del Campo de Dalías cuando se produce el arranque de un cultivo que tiene todavía frutos, como ejemplo el pimiento, se realiza la previa recolección de los mismos con uso habitual para la alimentación de ganado.

Se recolectan los frutos, después se arranca la planta y se deja unos días en el invernadero para que se deshidrate. Posteriormente se saca del invernadero para su traslado a vertedero, para uso como alimentación del ganado o para su triturado y enteramiento.

La operación de recolección previa de los frutos se realiza debido al alto contenido en agua de los mismos que dificultaría las operaciones de arranque y trasiego de las plantas por su peso; así como por las roturas de los frutos que se producirían y que deteriorarían el estado del enarenado. También hay que tener en cuenta la dificultad de manejo en planta de reciclado de subproducros vegetales con alto contenido en humedad' (folio 32 del expediente administrativo).

En definitiva, sobre no estar obligado el recurrente arrancar su cosecha antes del 30 de junio de 2011, la Administración no ha probado que la operación de arranque de la plantación estuviera condicionada a una fecha concreta, lo que conduce, derechamente, como hemos anticipado, a la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, procediendo acoger el pedimento subsidiario de que la determinación concreta de la cuantía de la ayuda se realice en trámite de ejecución de sentencia. Por tanto, los intereses exorados por el actor, atendida la inicial iliquidez de la deuda (in illiquis non fit mora), serán los contemplados en 106.2 de la Ley de nuestra Jurisdicción, devengados desde la fecha de notificación de la resolución judicial que fije el importe de la ayuda.



CUARTO.- Las costas procesales han de ser impuestas a la parte demandada, conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, si bien, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 de dicho precepto, los honorarios de Letrado se limitan a la cantidad de 1.500 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Avelino frente a la Resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE FONDOS AGRARIOS, DE LA CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y PESCA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA , de fecha 23 de abril de 2012, por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la Resolución del propio órgano, de fecha 9 de noviembre de 2011, de que más arriba se ha hecho expresión, por no ser dichos actos administrativos conformes a derecho, y, en consecuencia, condenamos a la Administración demandada a que haga efectivo abono al actor de la cantidad que se determine en trámite de ejecución de sentencia, incrementada con los intereses en la forma declarada en el último párrafo del fundamento jurídico tercero de la presente resolución, y con expresa imposición a la parte demandada de las costas procesales causadas en este recurso, con la limitación expresada.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024084112 del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D. A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.