Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 176/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 96/2018 de 15 de Abril de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 4ª
Iltmos. Sres. Magistrados:
D. Miguel Ángel Olarte Madero (Presidente)
D. Manuel José Domingo Zaballos (ponente)
Doña Lourdes Pérez Padilla
S E N T E N C I A Nº 176/19
En Valencia, a quince de abril de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación nº 96/2018, interpuesto por el Consejo General de Colegios
Veterinarios de España, representado por Doña Beatriz Llorente Sánchez y asistidos por el letrado Don Pedro
González Salinas contra la sentencia nº 105/2018, de 15 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-advo nº
9 de Valencia, dictada en el Procedimiento abreviado 278/2017. Como parte apelada el Colegio Oficial de
Veterinarios de Valencia, representado por la procuradora Doña Ana García de la Cuadra Rubio y asistido por
el letrado D. José María Baño León, en materia colegios profesionales/cuotas, siendo Ponente el Iltmo. Sr. D.
Manuel José Domingo Zaballos, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- El 15 de Marzo de 2018 dictó sentencia el Juzgado declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Consejo General de Colegios Veterinarios de España contra el acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Veterinarios de Valencia, de 8 de mayo de 2017, rechazando el pago de aportación económica reclamada Segundo.- Notificada la resolución a las partes, la demandante en la instancia interpuso recurso de apelación dentro de plazo. Admitido a trámite por el Juzgado, se dio traslado a la parte demandada, presentando en tiempo y forma escrito de oposición a la apelación.

Tercero.- Elevados los autos y el expediente administrativo a la Sala, en unión de los escritos procesales, se formó el correspondiente rollo de apelación.

Cuarto.- No discutida la admisión del recurso ni solicitado trámite de prueba, por providencia de 17 de julio de 2018 se decidió dejar los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, decidiéndose por providencia de 26-2-2019 fijarla para el 26 de febrero de 2019, fecha en la que ha tenido lugar.

Fundamentos

Primero .- Tiene por objeto el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Veterinarios de España, la sentencia nº 105/2018, de 15 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-advo nº 9 de Valencia, dictada en el Procedimiento abreviado 278/2017 y con pronunciamiento de inadmisibilidad fundado en los artículos 2 c ), 68.1 ª) y 69 c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa por inexistencia de actividad administrativa impugnable.

El acuerdo del Colegio de Veterinarios de Valencia adoptado por su Junta de Gobierno el 8 de mayo de 2017 con la siguiente parte dispositiva: Rechazar el pago de las aportaciones correspondientes al primer trimestre de 2017 en la proporción correspondiente al Colegio de Veterinarios de Valencia en los gastos asociados a la plataforma PRESCRIVIET de receta electrónica impulsado por el Consejo General de Veterinarios, devolver el recibo emitido y abonar un total de 9.902,78E consignando el importe restante hasta alcanzar el total reclamado por el Consejo General de Veterinarios.

Pretende el Consejo General de Colegios Veterinarios de España, dicte sentencia la Sala que revoque la apelada, declarando que se ha incurrido en lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de esta parte y, en su caso, en la infracción de normas de derecho procesal y material que fundan los motivos de apelación y decida, en su lugar, de conformidad con todas las pretensiones del suplico de nuestro escrito de demanda. Añadido a ello interesa que se arbitren y ordenen cuantas medidas sean necesarias para restablecer la situación jurídica perturbada y garantizar el ejercicio del derecho de mi poderdante.

A tales pretensiones se opone la representación del Colegio Oficial de Veterinarios de Valencia, interesando la desestimación del recurso por lo acertado de la sentencia, sobre cuya fundamentación abunda.

Segundo.- Como viene recordando esta misma la Sala y sección en muchas de sus sentencias, es consolidada doctrina jurisprudencial que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones (sea Auto o Sentencia dictados en la instancia) al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Afirmado ello así porque el recurso de apelación contencioso administrativo, de lege data, tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.

Conociendo el recurso de apelación, concretamente en el orden contencioso-administrativo según se desprende de su propia configuración legal ( artículos 81 a 85 de la vigente Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa) es pacífico en la doctrina que a la Sala le cabe una reconsideración integral del tema o temas debatidos, tanto en lo fáctico como en lo jurídico, porque el recurso de apelación contra sentencias - como regla general con doble efecto devolutivo y suspensivo- trasmite al Tribunal ad quem la plenitud de competencia para resolver y decidir todas las cuestiones planteadas en la instancia, si bien teniendo en cuenta la prevalencia de la apreciación de la prueba realizada en la instancia, salvo en aquellos casos en los que se revele de forma clara y palmaria que el órgano a quo ha incurrido en error al efectuar tal operación o cuando existan razones suficientes para considerar que la valoración de la prueba contradice las reglas de la sana crítica. Prevalencia que tiene su base en el principio de inmediación y el consiguiente contacto directo con el material probatorio del juez a quo que le sitúa en mejor posición para la labor de análisis de la prueba que la que tendrá la propia Sala que conoce de la apelación, El recurso no puede alcanzar éxito por las consideraciones jurídicas que siguen.

Tercero.- Alterando el orden de exposición y desarrollo de los motivos impugnatorios en el escrito de recurso, damos primeramente respuesta a las alegaciones de la apelante tratando de patentizar que la sentencia incurre en infracción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que asiste al Consejo General de Colegios Veterinarios.

Con cita y transcripción en parte de recientes resoluciones del Tribunal Constitucional - SSTC 223/2016, de 19 de dic . y 60/2017, de 22 de mayo - invoca la parte el principio pro actione en el sentido de obligar a los órganos jurisdiccionales a aplicar las normas que regulan requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que lo convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el artículo 24 de la Constitución .

Las sentencias invocadas no dejan de plasmar doctrina constitucional consolidada, y en sentido coincidente la del Tribunal Supremo. No obstante pasa por alto la parte que el ejercicio de la función jurisdiccional corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan ( art. 117.4), de modo que es también pacífico en la doctrina del Tribunal Constitucional -por ejemplo en su sentencia 231/2012, de 10 de diciembre y las que en ella se citan- ser la tutela judicial un derecho prestacional de configuración legal, por consiguiente, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal; de ahí que el derecho a la tutela judicial efectiva quede satisfecho cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente procesal , apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley , si este es, a su vez, respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental. Esto mismo se viene a poner de manifiesto en el escrito de oposición a la apelación, con cita de las SSTC 35/1999 , 160/2000 , así como de 3-5-2000 o 15-1-2002 .

Por lo que anotamos en el Fundamento jurídico siguiente adviertimos que el juzgador de instancia se pronuncia con la declaración de inadmisibilidad basada en precepto legal - art. 2, letra c) de la ley procesal contencioso-adva- y sin acudir a interpretación de la misma separado del conocido principio pro actione, en la medida que proyecta al caso norma de orden público procesal insoslayable. No solo eso, sino que en el F.J.

segundo apunta una posible vía para realizar acciones precisas en orden al cobro de cuotas que considere debidas.

Cuarto.- Sostiene la apelante que yerra de Derecho la sentencia al negar la existencia de actividad administrativa impugnable.

Se dice que el acuerdo impugnado en la instancia lo ha sido en el ámbito de las relaciones jurídicas administrativas entre el Consejo General y el Colegio demandado, dentro de una situación jurídica regulada y sometida a Derecho Administrativo y fundada en normas de derecho administrativo externas a dicha situación: las que regulan la prescripción de medicamentos veterinarios. La actividad impugnada - continúa alegando- existe, se materializa en un acuerdo tomado por los órganos de gobierno de dicha Corporación de Derecho público y asumido en aplicación de normas de Derecho Administrativo para, además , incumplir la obligación impuesta por actos administrativos válidos y eficaces, dictado, asimismo, en aplicación de normas administrativas.

No son convincentes tales motivos de impugnación porque la fundamentación de la sentencia, si breve, es jurídicamente correcta.

Regulando las cuestiones a conocer por el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, el artículo 2, letra c) de la LJCA , incluye las que se susciten en relación con con los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, adoptadas en ejercicio de funciones públicas.

La ley procesal acota el ámbito jurisdiccional contencioso-advo en este caso, atendiendo a la consabida doble naturaleza de los Colegios Profesionales , tratada desde hace muchos años por la mejor doctrina científica y por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Como muestra, la STS de 19-10-2010(RC 6415/2008 , ponente Martí García), citada oportunamente en el escrito de oposición a la apelación y de la que merece la pena transcribir su F.J. primero , que toma y hace suyo el F.J también primero de la sentencia recurrida en casación: " '
PRIMERO : Los actores impugnan concretamente: a) La aprobación de los Presupuestos del Consejo General para 2006 (Resolución 63/05); b) La aprobación de la liquidación de cuentas de 2004 y balance de situación ; c) Aprobación del proyecto para a aplicación y desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la cuota complementaria (Resolución 60/05); d) Resolución 61/05, que fijó el importe de las aportaciones obligatorias; e) Resolución 62/05, por la que se fija y regula el certificado de ingreso en la organización colegial.

Como primera cuestión habrá de analizarse la naturaleza de los Colegios Profesionales como presupuesto previo determinante del ámbito de conocimiento de este orden jurisdiccional contencioso- administrativo, y, consiguientemente, de este proceso.

Como reiteradamente viene diciendo esta Sala y Sección en numerosas Sentencias, los Colegios Profesionales, en general, son corporaciones sectoriales de base privada, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan atribuidas, por ley, o, delegadas, algunas funciones públicas ( STC 123/87 y STS de 19/12/89 ), constituidas, primordialmente, para la defensa de los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público ( STC 20/88 y STS de 28/11/90 )), constituyendo 'una realidad jurídica de base asociativa y régimen particular distinta del de las asociaciones de naturaleza privada' ( STC 5/96 ).

Ese carácter de Corporaciones públicas 'no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y cometidos principales' ( STC 20/88 ), quedando limitada su equiparación a las Administraciones públicas de carácter territorial 'a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de los Colegios' ( STC 87/89 ).

Su configuración como Administración 'secundum quid' , obliga a examinar, caso por caso, si la actuación colegial se realiza en uso de facultades atribuidas por la ley o delegadas por la Administración, en cuyo caso la revisión jurisdiccional de dicha actuación corresponderá al orden jurisdiccional contencioso- administrativo, mientras que en los restantes supuestos, el enjuiciamiento corresponderá al orden jurisdiccional civil.

Por su propia naturaleza, son ámbitos competenciales o fines privados de los Colegios profesionales los relativos a la protección mutual y la asistencia social de sus miembros y su familia y el 'presupuesto' para el funcionamiento colegial. Dicho presupuesto se integra por la previsión anual de ingresos y gastos, no siendo fiscalizable por este orden jurisdiccional, cuya competencia se limita al control de la formación de voluntad del órgano colegial que aprueba el presupuesto: la Junta General Ordinaria delColegio correspondiente.

Por el contrario, constituye actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional contencioso-administrativo: a) la colegiación obligatoria ( STC 194/98 ); b) todo su régimen electoral; c) el régimen disciplinario; d) el visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; y d) el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias, respecto de sus colegiados.

Partiendo de este esquema básico -asumido por el Tribunal Supremo (Sentencia de su Sección Cuarta de 3 de mayo de 2006 )- no son revisables en esta sede contencioso-administrativa los Acuerdos por los que se aprobaron el presupuesto del Consejo para 2006 (Resolución 63/05), la liquidación de cuentas del ejercicio de 2004 y el balance de situación y la Resolución 60/05, relativa al proyecto para la aplicación y desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la cuota complementaria en la medida que no afecta a la dimensión pública de estas Corporaciones Profesionales, dado que no se cuestiona la formación de voluntad de la Asamblea en la adopción de tales acuerdos, único particular, como decíamos más arriba que cabe revisar por este Orden Jurisdiccional. En este sentido la precitada Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2006 , , afirma: '.....la jurisdicción contencioso-administrativa revisa la actuación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, en cuanto realiza una actividad pública sometida al derecho administrativo y no es éste el supuesto de autos, cuando se trata, cual aquí acontece de la aprobación de un presupuesto que se realiza por el órgano competente y que además está debidamente constituido, y cuando la impugnación se hace.....por la inclusión de partidas a favor de determinados órganos...' ".

En igual sentido, la STS de 30-4-2012 ( R.4439/2010 , P.Lecumbrri Martí), afirmando a las claras que ni los presupuestos aprobados por la organización colegial ( en el caso enjuiciado del Consejo General de Colegios), ni la determinación de las aportaciones exigidas a los Colegios son fiscalizables en sede contencioso-administrativa, FJ cuarto, ratificando el criterio del alto Tribunal precisamente en la indicada sentencia de 10-10-2010 .

Quinto.- En el caso litigioso que nos ocupa, el acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio de Veterinarios de Valencia no puede calificarse de una decisión administrativa en el sentido comúnmente admitido por la doctrina y por la jurisprudencia. Como bien alega su representación procesal, lo que se acordó fue oponerse al abono de aportaciones reclamadas por el Consejo General, materia privada conforme se extrae de la reseñada STS de 19-10-2010 y las que en ella se citan, sin que la parte apelante ponga sobre la mesa otra que sustente su tesis. No estamos ante un acuerdo, el impugnado, encuadrable dentro de la actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional contencioso-administrativo: a) la colegiación obligatoria ( STC 194/98 ); b) todo su régimen electoral; c) el régimen disciplinario; d) el visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; y d) el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias, respecto de sus colegiados.

No deja de guardar relación el ingreso de la suma reclamada con las actividades propias del Consejo General en torno a la implantación de las recetas electrónicas, es cierto. Sin embargo eso no significa que la negativa al pago de la aportación requerida en compensación por determinada actividad del Consejo General -negativa fundada en hechos y razones plasmadas en el acuerdo de la organización colegial valenciana de veterinarios- constituya una manifestación de voluntad administrativa del Colegio profesional de veterinarios de Valencia. Y no viene a cuento analizar en esta causa las razones esgrimidas, aunque lo haga la apelante en su escrito de recurso. Que el régimen de preparación y formación de la voluntad del órgano colegiado de gobierno/ administración no quede sujeto a normas de Derecho civil o mercantil, sino de Derecho público-administrativo, no comunica la naturaleza de la decisión adoptada porque bajo las mismas normas que disciplinan la adopción de acuerdos, en unos casos se estará ejerciendo funciones públicas (la imposición de una sanción disciplinaria es la más típica)y en otras- las más de naturaleza privada.

Nos permitimos reseñar por último, en línea con lo que se apunta en la sentencia del Juzgado con cita del artículo 94 de los Estatutos de la Organización Veterinaria Colegial Española, que acaso pudiera considerarse constitutiva de actividad administrativa impugnable en sede contencioso-adva eventuales acuerdos del Gonsejo General para realizar, por su parte, el cobro de las sumas que considera ingreso público de derecho público. No siendo tal actividad la que se ha impugnado en esta sede, ello nos libera de manifestarnos en un sentido u otro. Lo cierto es que, en opinión de la Sala, el acuerdo impugnado no resulta encuadrable en el ejercicio de funciones públicas.

Sexto.- A la vista del artículo 139.2 de la LJCA , dado el pronunciamiento desestimatorio, ha lugar a la imposición de las costas en esta instancia, si bien en la suma máxima de 2.200 euros, activando la facultad conferida al órgano jurisdiccional por el art. 136.4 de la LJCA .

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación; en el nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

DESESTIMAR el recurso apelación presentadopor el Consejo General de Colegios Veterinarios de España contra la sentencia nº 105/2018, de 15 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-advo nº 9 de Valencia, dictada en el Procedimiento abreviado 278/20.

Con imposición de las costas de esta instancia en la suma máxima de 2.200 € a la apelante.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada