Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 18/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4044/2015 de 25 de Enero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00018/2018
Procedimiento Ordinario número: 4044/2015
EN NOMBRE DEL REY
La sección segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
ILMOS. SRES .
Dª.MARIA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA
D. JOSÉ MANUEL RAMÍREZ SINEIRO
D. JULIO CESAR DÍAZ CASALES
Dª.MARIA DEL CARMEN NÚÑEZ FIAÑO
En la ciudad de A Coruña, a 25 de enero de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4044/15 pende de resolución en esta Sala,
interpuesto por la Procuradora Dª. María Irene Cabrera Rodríguez, en nombre y representación de Ignacio
y otros, asistida del Letrado D José Antonio Sánchez del Valle; contra la Consellería de Cultura, Educación y
Ordenación Universitaria, representada y dirigida por los Letrados de la Xunta de Galicia.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se declare nula la resolución recurrida y se condene a la Administración demandada a devolver a la demandante las cantidades indebidamente detraídas junto con los intereses legales previstos en cada caso en cada uno de los contratos titularidad de la demandante afectados y relacionados en los anexos de la resolución para el caso de retraso en los pagos respecto al plazo legal.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso en 1.500 euros y se acordó el recibimiento del pleito a prueba, declarándose la pertinencia de la prueba propuesta, y dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 18 de enero de 2018 para deliberación.



QUINTO.- En la substanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente el Magistrado D JULIO CESAR DÍAZ CASALES.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto del recurso .

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es el Decreto 158/2014 de 27 de noviembre, por el que se aprueba la delimitación de Camino de Santiago del Norte, Ruta da Costa (DOGA 23 de diciembre de 2014).



SEGUNDO .- Fundamentos de la impugnación .

Los recurrentes, después de referir en su demanda que el objeto del recurso se limita a la delimitación de un determinado tramo del Camino del Norte, la conocida como etapa 31 entre los lugares de Toar (parroquia de San Breixo de Praga de Guitiriz) hasta el lugar de As Cruces (Sobrado dos Monxes) y advertir que incurre en errores, al haberse prescindido de los estudios realizados en 1.991 y costeados por la Diputación de Lugo, alguno especialmente grosero al considerar vestigios históricos losetas colocadas recientemente por uno de los recurrentes, para facilitar el tránsito de vehículos y de ganado, fundamenta el recurso en los siguientes motivos: 1º) se vulnera la Ley 3/1996 del Camino de Santiago en la medida en que el camino delimitado se aparta del elemento histórico que debe comportar el reconocimiento del Camino. Para acreditar su afirmación aporta sendos informes periciales, el elaborado por el Profesor D. Narciso -que dirigió el equipo que realizó el estudio en 1.991, promovido por la Diputación de Lugo- y el del Arqueólogo D. Rodrigo , a cuyo contenidos, que extracta, se remite; 2º) vulneración de la doctrina de los propios actos en relación con las actuaciones llevadas a cabo entre los años 1.991 a 2.014 para proteger y promover la ruta.

En atención a lo expuesto termina interesando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se declare no conforme a derecho el Decreto 158/2014 en lo concerniente a la delimitación de 'Camiño do Norte, Ruta da Costa' comprendido a modo de variante entre Toar y As Cruces y Vilasantar, condenando a la Xunta de Galicia a pasar por esta declaración, con imposición de costas.



TERCERO .- Oposición al recurso por la administración demandada .

Por el Letrado de la Xunta, después de afirmar que no cabe pretender que el Tribunal se convierta en Administración, decidiendo lo que es competencia de ésta, ni que acoja lo decidido por los recurrentes, que acompaña un nuevo informe técnico que ratifica la corrección de lo realizado y la falta de consistencia de lo alegado de contrario, advirtiendo que el Camino Norte acaba de ser declarado patrimonio de la Humanidad por la Unesco.

Después de referir la diferenciación establecida en la Ley 3/1996 de protección de los Caminos de Santiago, entre el camino francés y el resto, teniendo el primero la consideración de bien de interés cultural y los restantes de territorio histórico y gozando de la protección de los bienes catalogados, con arreglo a la Ley 8/1995 de Patrimonio Cultural, advierte que el proceso de delimitación no se reduce a identificar y deslindar una traza de carácter histórico, que es su objeto principal, sino también a delimitar un territorio histórico con aquél nivel de protección.

Los trabajos realizados por un equipo multidisciplinar, que comenzaron en 2007, continuaron con la delimitación llevada a cabo en 2012 y la propuesta que se presentó a los Concellos y asociaciones, culminando con la aprobación por la UNESCO, previo informe de ICOMOS (Consejo Internacional de Lugares y Monumentos) superan la visión localista y basada exclusivamente en la interpretación de un documento histórico medieval.

Finalmente transcribe el informe que aporta en el que desvirtúa la delimitación que mantiene el arqueólogo Rodrigo , aportado por los recurrentes, del que merece destacarse: a) que menciona una escasa y genérica bibliografía, dice haber realizado un estudio de mocrotoponimía que no aparece en su informe, comete errores evidentes, como el afirmar que en 1.900 solo existían en Galicia dos carreteras (Coruña- Betanzos-Lugo-Madrid y Tui-Pontevedra- Santiago-A Coruña) cuando con la denominación de carreteras existían numerosos viales; b) prescinde, pese a mencionarlos, del Plano de Cornide de 1.764, el de Domingo Fontán de 1830 y el Mapa Militar de España, finalizado en 1865 en que no aparecen los caminos que defienden los recurrentes.

En atención a lo expuesto termina interesando la desestimación del recurso.



CUARTO .- De los precedentes de la Sala en relación con el Decreto impugnado .

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en 2 ocasiones en relación con el Decreto 158/2014 por el que se aprobó la delimitación del Camino de Santiago del Norte, fue en los recursos 4059/2015 promovido por la Asociación de Vecinos Montenegro de Baamonde -en la que se impugnaba la entrada del camino a dicho municipio- y el 4060/2015 promovido por el Concello de Sobrado dos Monxes, en ambos las sentencias dictadas ( St. 538/2015 de 21 de septiembre y 517/2016 de 14 de septiembre , respectivamente) resultaron desestimatorias de las pretensiones anulatorias ejercitadas y en el promovido por Sobrado dos Monxes uno de los argumentos principales era la falta de correspondencia del delimitado con el 'marcado' a instancia de la Diputación Provincial de Lugo en 1.991 y los trabajos realizados por el equipo dirigido por el Profesor Narciso .

En ambas sentencias se recogen dos pronunciamientos relevantes y que han de incidir sobre lo hemos se resolver en el presente recurso.

En la St. 538/2016 de 21 de septiembre , en relación con la del camino a llegada Baamonde, dijimos: '...el artículo 1.2 de la LPCS dispone:' A los efectos de la presente Ley, se entiende como Camino de Santiago todas las rutas históricas reconocidas documentalmente '.

En esta línea, el artículo 4 de la LPCS dispone: 'el Camino de Santiago constituye un bien de dominio público de carácter cultural incluido en la categoría de territorio histórico. Como tal le será de aplicación la legislación general autonómica en esta materia'. Por su parte, el artículo 8.4 de la Ley 8/1995 de Patrimonio Cultural de Galicia, define el territorio histórico como 'el lugar o paraje natural vinculado a acontecimientos o recuerdos del pasado, creaciones culturales o de la naturaleza, y a obras del hombre que posean valores históricos o técnicos' -en la nueva Ley 5/2016, se define como 'el ámbito en el que la ocupación y las actividades de las comunidades a lo largo de su evolución histórica caracterizan un ámbito geográfico relevante por su interés histórico, arquitectónico, arqueológico, etnológico, antropológico, industrial o científico y técnico'.

Así, la LPCS no establece de forma precisa la metodología de delimitación a emplear, ni se refiere a la necesidad de llevarla a cabo, exclusivamente, en base a momentos históricos concretos ni trazas orginarias, configurando el legislador el Camino de forma viva y dinámica. De hecho, las variaciones en las rutas del camino han sido constantes a lo largo de la historia y han estado motivadas en la concurrencia de distintas circunstancias: dar continuidad funcional al trazado, seguridad, infraestructuras públicas, etc... (véanse, entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 30 de octubre de 2014 , n. de recurso 4717/2012 y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 21 de diciembre de 2010 , n. recurso 1707/2002). De hecho el trazado físico no deja de ser una manifestación añadida a los demás valores culturales que conlleva el Camino. No obstante, aún si se entendiese que la historicidad es el único criterio determinante, en los términos señalados en la demanda, sería necesario que la parte actora acreditase suficientemente por qué dicha cualidad no es predicable del trazado contenido en el Decreto.

Por su parte, en la St. 517/2016 de 14 de septiembre , recaída en el Recurso 4060/, promovido por el Ayuntamiento de Sobrado, en relación con el control de la solución alcanzada respecto de conceptos jurídicos indeterminados, mantuvimos: Para su control, en el presente caso, se ha llevado a cabo el análisis de las pruebas periciales practicadas -el perito propuesto por la parte actora ha reconocido la dificultad de recuperar de forma exacta el trazado de los caminos medievales, salvo en puntos esenciales, como el Monasterio de Sobrado dos Monxes- y se ha examinado la motivación de aquellas decisiones adoptadas por la Administración durante este proceso así como la composición del equipo técnico encargado de dicha tarea, en particular, en lo que respecta a la delimitación del Camino de Santiago Norte, Ruta de la Costa, a su paso por Sobrado y, en concreto, por el Monasterio de Sobrado dos Monxes -cuyo resultado ha sido avalado por la UNESCO al incluirla en la Lista de Patrimonio Mundial, por cumplir los criterios de autenticidad, integridad y valor universal- estimándose suficiente la misma. Asimismo, tampoco se ha logrado acreditar suficientemente la falta de rigor histórico de la que, según da parte actora, adolece la delimitación contenida en el Decreto, extremo que ha sido contestado y justificado de forma detallada por la Administración. Así, no se observan indicios de arbitrariedad o falta de rigor en la realización de dicha tarea, no apreciándose, en consecuencia, causa alguna de nulidad del Decreto impugnado. Por ello el recurso tiene que ser desestimado.



QUINTO .- De la supuesta vulneración de los criterios de historicidad en la delimitación aprobada .

En el presente caso el fundamental motivo de la impugnación es la supuesta falta de correspondencia de la delimitación aprobada con el señalado en 1.991, a instancia de la Diputación de Lugo, por el equipo dirigido por el Catedrático Narciso integrado por las profesoras Aurora y Crescencia , siendo Aurora autora del libro 'Los Caminos Medievales de Galicia' publicado en 1.988 y achacándose al equipo redactor el que no hubiese integrado a ningún experto medievalista.

Los recurrentes aportan con su demanda un informe del Sr. Narciso y otro del arqueólogo D. Rodrigo , en el que tratan de poner de manifiesto los errores de la delimitación, llamando la atención sobre la falta de base de la denominación del topónimo 'monte Pelegrin' o la referencia como vestigios arqueológicos unas piedras recientemente colocadas por uno de los recurrentes en la finca de su propiedad.

Por su parte, la consellería con la contestación aportó un informe del profesor Leandro en relación a las alegaciones formuladas en vía administrativa por el Ayuntamiento de Friol, en las que después recocer que la señalización derivada del trabajo realizado en 1.991 fue utilizado desde entonces, advierte que el mismo contiene errores por no tener acceso entonces a muchas fuentes sobre los caminos de peregrinación y hacerse con un estudio metodológico menos riguroso que en la delimitación del camino Francés Ciertamente una cuestión tan técnica y, a la vez, imprecisa requiere un tratamiento experto riguroso.

En cualquier caso, esta Sala en base a los precedentes que dejamos señalados en el anterior fundamento no puede dar acogida al primero de los motivos de impugnación esgrimidos por los recurrentes cuando el mismo se fundamenta en aspectos puntuales concretos de la delimitación (ausencia medievalista o error al tratar como restos arqueológicos piedras que no lo son) y parece más empeñada en defender la bondad de una señalización de 1.991 realizada por un equipo que, sin cuestionar su profesionalidad, se denuncia que utilizó una bibliografía genérica y prescindió de técnicas que parece que sí utilizó el equipo multidisciplinar al que se encomendaron los trabajos que culminó con la delimitación impugnada.

Además resulta que en este caso se siguió un procedimiento en el que se dio audiencia a todos los interesados y se resolvieron sus alegaciones, cosa que ignoramos sí se realizó con ocasión del trazado señalizado en 1.991.

Finalmente, como dijimos en las sentencias anteriormente referidas, correspondería a los recurrentes acreditar porque el criterio de la historicidad no es predicable del camino delimitado en el Decreto impugnado y, en este aspecto, hemos de convenir con la administración de que la impugnación se fundamenta en aspectos puntuales y casi anecdóticos, cuando resulta que al informe aportado por los recurrentes se les achaca la escasez bibliográfica o, lo que parece más grave, haber prescindido del plano de Cornide de 1764, el de Domingo Fontán de 1.830 o el mapa militar de España de 1865.

Sin que parezca riguroso pretender, cuando se mantiene que ha de atenderse a criterios históricos, la vinculación de la administración a un trazado señalado hace poco más de 25, en 1991 a instancia de la Diputación, por más que desde entonces haya sido utilizado por miles de peregrinos.

Por lo que se impone la desestimación de este motivo de impugnación.



SEXTO .- Sobre la doctrina de los propios actos .

Finalmente los recurrentes fundamentan el recurso en que la delimitación aprobada vulnera la doctrina de los propios actos, en la medida en que la propia Xunta de Galicia había venido promoviendo el trazado señalado a raíz de los trabajos de investigación llevados a cabo en 1.991.

Conforme a reiterada jurisprudencia del T.S. la aplicación de esta doctrina ha de ser prudente.

St. T.S. 17 de mayo de 2013 (Rec. 441/2010 ).

'...ha de ser cautelosa, pues como destaca la STS de 28 de julio de 2006 'Sólo existe acto propio cuando concurre la expresión inequívoca de una voluntad de configurar de modo inalterable una relación o situación de derecho con eficacia frente a otras personas'...

Por su parte en la St. de 19 de octubre de 2017 (recurso 1980/2016) establece los presupuestos para su aplicación en los siguientes términos: 'En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos: a) El principio 'venire contra factum propium non valet', es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, ' La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica', pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación (véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11 , FJ 7º)'.

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013 , rec. de cas. 3262/2012).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca , inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen.' En el presente caso no han quedado acreditado los actos de los que los recurrentes pretenden derivar la vinculación de la Xunta, pero en cualquier caso la circunstancia de que se potenciase, durante más de 25 años, un trazado que ahora se acreditó erróneo no puede resultar vinculado cuando aquél no se debió a ningún expediente promovido por la administración autonómica y, en todo caso, a esos actos materiales de fomento no podría predicarse el carácter de definitorios de situación jurídica alguna, por lo que también este motivo del recurso ha de ser desestimado y con él la totalidad de la demanda.

SÉPTIMO .- Costas .

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, al desestimarse el recurso procede imponer las costas al recurrente, si bien ponderando prudentemente las mismas se fija la cuantía en 1.500 euros.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. MARÍA IRENE CABRERA RODRÍGUEZ, en nombre y representación de Leandro , Teodosio , ASOCIACION DE AMIGOS DE LA ETAPA 31 DEL CAMINO NORTE y COMUNIDAD DE MONTES VECINALES EN MANO COMÚN DE LAS NEGRADAS, contra el Decreto 158/2014 de 27 de noviembre, por el que se aprueba la delimitación de Camino de Santiago del Norte, Ruta da Costa (DOGA 23 de diciembre de 2014), con expresa imposición de costas si bien limitada a la cantidad máxima de 1.500 euros.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. Leída y publicada fue la anterior Sentencia por Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. JULIO CESAR DÍAZ CASALES, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, doy fe en A CORUÑA, a veinticinco de enero de dos mil dieciocho.