Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1807/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 801/2017 de 17 de Julio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 801/2017
SENTENCIA NÚM. 1807 DE 2.019
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Doña María del Mar Jiménez Morera
Doña Mª Rosa López-Barajas Mira
En la Ciudad de Granada, a diecisiete de julio de dos mil diecinueve.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Tercera,
sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 801/2017 seguido a instancia de la procuradora doña
María Cristina Barcelona Sánchez, en nombre representación de Centro de Formación para el Desarrollo del
Temple S.L., asistido del letrado don Manuel López - Guadalupe Muñoz.
Es parte demandada la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía, asistida y representada por letrado
de sus servicios jurídicos.
La cuantía del recurso es de 40.140,68 €.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- La demandante interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de fecha 8 de agosto de 2016 - dictada por la Delegada Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Granada - desestimatoria del recurso de reposición frente resolución de reintegro de fecha 17/02/2015 (expediente 18/2011/J/ 1659/18-2) que acuerda la modificación de la subvención concedida a la entidad demandante ( 48.768,75 €) y declara la obligación de reintegro de la cantidad de 36.576,57 € percibida como anticipo de la subvención concedida (más 3.564,11 € en concepto de intereses).

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación. Terminó por suplicar a la Sala que anule las resoluciones recurridas, por ser contrarias a derecho, 'declarando el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 12.192,18 € indebidamente deducida de la liquidación del curso expediente 18/2011/J/ 1659/18-2, condenando a la administración a estar y pasar por esta declaración y a abonar dicha cantidad al recurrente, más sus intereses legales'.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda el letrado de la Junta de Andalucía afirma la conformidad derecho de la resolución recurrida.



CUARTO.- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y, sin necesidad de trámite de conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso que efectivamente tuvo lugar.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La resolución impugnada acuerda el reintegro de la cantidad abonada en concepto de anticipo de la subvención concedida ( 36.576,75 Euros de un total de 48.768,75 euros) al amparo de la Orden 23 de octubre de 2009, que desarrolla el Decreto 335/2009 del 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para Empleo y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas. Subvención concedida para la impartición de un curso FPD denominado conductor de camión pesado.

La demandante solicita la nulidad de la resolución por los siguientes motivos: (1) El pago fuera de plazo no es causa de íntegro y resulta contrario al principio de proporcionalidad la decisión de reintegro, cuando la actividad formativa y los pagos ya se ha realizado, con la salvedad de los seguros sociales, que están pendientes de pago, por falta de liquidez de la demandante, al no haber recibido el importe total de la subvención (2) El anticipo del primer 50% de la subvención no es abonado hasta el 28/12/2012 y 04/04/2013, meses después de haber finalizado el curso, por lo que la administración incumplió gravemente su obligación de adelantar dinero; la entidad beneficiaria no ha escapado a las consecuencias de la crisis económica y del cierre del crédito por parte de la banca. (3) No consta el previo requerimiento al beneficiario para que en plazo improrrogable 15 días presente la justificación, ex artículo 70 el Reglamento.



SEGUNDO.- Para decidir sobre los motivos de impugnación debe explicarse que la administración fundamenta el reintegro en las siguientes deficiencias: 1.- Falta de documentación justificativa del abono de nóminas a dos trabajadores, gasto al que se refieren las objeciones de los asientos 2A, 3A, 4A y 5A (folio 684 EA). Se trata de facturas pagadas en efectivo sin acreditación de recibí por importe de2.713,18 euros. La recurrente reconoce no contar con documento justificativo del pago de estas nóminas a los trabajadores identificados en el expediente; de manera que carece de efectos prácticos el motivo anulatorio de la demanda - relativo a ausencia de requerimiento previo - a diferencia del supuesto enjuiciado por este Tribunal en sentencia citada en la demanda de 25 de septiembre de 2017 ( recuso nº 99/2015).

2.- No encontrarse al corriente de las obligaciones tributarias y con la seguridad social. Este hecho es reconocido por la actora que justifica el impago de los seguros sociales en la falta de percepción del total de la subvención.

Entiende la recurrente que no se le puede exigir el cumplimiento quien incumple y la Administración habría incumplido el tiempo de abono del total de la subvención. Se trata de la excepción conocida como ' exceptio non adimpleti contractus'; pues bien, hemos de indicar que tal excepción no es aplicable a la institución de la subvención como se desprende de un breve examen de su naturaleza. La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión. Y, desde otra perspectiva, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones, no puede ignorarse su carácter modal y condicional: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar, en sus propios términos, el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla (cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 , 13 de enero de 2003 ' ad exemplum ').

3.- Realizar pagos fuera de plazo, por importe de 35.814,35 Euros, como son los gastos de asesoría ( asientos 12 a 16 B) que se dicen abonados el 18 de enero de 2013 ( folio 684 EA) y, por tanto, fuera del plazo ya que el periodo de justificación finalizó el 31 de diciembre de 2012.

Alega la demandante que estos gastos se encuentran 'dentro del periodo subvencionable y no procedería descuento alguno por este concepto'; y ello en base a que, según afirma los gastos elegibles son los realizados desde la recepción de la resolución hasta la fecha de presentación de la justificación ( tres meses desde la finalización del plazo máximo de ejecución, mas mes y medio del aplazamiento: esto es, el 15 de febrero de 2013) .Esta afirmación se construye sobre un presupuesto inexistente: esto es, no se puede adicionar un mes y medio de aplazamiento porque no existe resolución expresa de ampliación del plazo de justificación.

El artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones, que literalmente dispone: 'Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención'. En el presente caso las Bases no cambian de criterio en esta cuestión. Por tanto y tal como ha declarado la Sentencia de 2 de marzo de 2015 de la Audiencia Nacional, Sala Contencioso Administrativo, Sección 7ª ( Recurso 177/2014) - que trata de un supuesto de dos facturas que no fueron abonadas antes de la finalización del periodo de justificación, considerando la existencia de incumplimiento - 'Hay una obligación formal en toda subvención, y así el art. 37.1.c LGS establece como causa de reintegro el incumplimiento de estas obligaciones formales, en concreto el incumplimiento de la obligación de justificación, o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención. Partiendo de la normativa anterior sí existe unincumplimiento, un incumplimiento referido a la necesidad de justificar el pago en el plazo previsto de las dos facturas que se han mencionado. Hay que añadir que el Tribunal Supremo ha venido reiterando que la concesión y mantenimiento de la subvención se sujeta al escrupuloso cumplimiento de las condiciones establecidas para su concesión así como al cumplimiento de las obligaciones materiales y formales establecidas en cada caso, las cuales han de cumplirse en forma y plazo. Así el Tribunal Supremo, establece que ' El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. ( TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 2 Dic. 2008, rec. 2181/2006 ; o en el mismo sentido Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 12 Mar. 2008, rec.

2618/2005 ). Razones que determinan la desestimación de este motivo de impugnación.



TERCERO.- Cabe realizar ciertas consideraciones al respecto de los demás motivos impugnatorios: 1.- En cuanto al retraso en el pago de gastos cabe traer a colación la Sentencia dictada el 22 de noviembre de 2010 por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 1054/2009, ROJ: STS 6146/2010 -ECLI:ES:TS:2010:6146, en la que se alude a la necesidad de una 'explicación satisfactoria' para que el incumplimiento de que tratamos no conlleve la consecuencia de reintegro o revocación y, al respecto, se ha de significar que tal exigencia no se cumple en el caso que nos ocupa. Así, cabe recordar que como ya se dijo por esta misma Sección Tercera en Sentencia de 7 de septiembre de 2017 dictada en recurso nº 50/2014 , 'la situación de crisis económica no puede en sí misma excusar del cumplimiento de las condiciones impuestas. Y es así, ciertamente, porque la situación económica desfavorable, existente en mayor o menor grado allí donde se otorga el incentivo y en el sector económico para el que se otorga, ha de ser ponderada, valorada, por quien solicita la ayuda de fondos públicos para llevar a cabo un determinado proyecto empresarial por él concebido, con el que compromete la consecución de determinados resultados que son, en sí, los que justifican la concesión de la ayuda'.

2 - Proporcionalidad. No tratándose de un reintegro de la cantidad total concedida ni entregada se ha de entender que ya se ha hecho aplicación del principio de proporcionalidad siendo el cálculo discrecional, sin que haya motivos para cambiarlo por manifiesto error y/o vulneración de ese principio.

Es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En la misma línea argumental la STS de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009) declaraba que: 'En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

En el presente caso el impago de las obligaciones con la Seguridad Social impide apreciar en el recurrente una actuación inequívoca tendente al cumplimiento de los compromisos. Por tanto, se está en el caso de desestimar este motivo de impugnación.

Razones las expuestas que determinan la desestimación del recurso contencioso administrativo, y la declaración de conformidad a derecho de la resolución recurrida.



CUARTO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la expresa condena en costas a la parte recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora doña María Cristina Barcelona Sánchez, en nombre representación de Centro de Formación para el Desarrollo del Temple S.L., contra la resolución de fecha 8 de agosto de 2016 - dictada por la Delegada Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Granada - que se declara conforme a derecho. Con condena a la recurrente al abono de las costas procesales hasta un máximo de 1.500 euros en concepto de honorarios de letrado de la parte contraria.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA.

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024080117, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.