Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 182/2019, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 236/2017 de 07 de Mayo de 2019

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000182/2019
ILMOS. SEÑORES
PRE¬SIDENTE
Don Juan Carlos Zapata Híjar
MA¬GIS¬TRADOS
Don Jesús María Arias Juana
Don JUAN JOSÉ CARBONERO REDONDO
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En Zaragoza, a 7 de mayo de 2019.
En nombre de S.M. el Rey.
VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUS¬TICIA DE
ARAGÓN (Sección Primera), el recur¬so contencioso- administrati¬vo número 236 de 2017, seguido entre
par¬tes; como demandante Dª. Tarsila , repre¬senta¬da por la Procu¬radora de los Tribunales Dª. Mª Pilar
Aznar Ubieto y asistida por el Letrado D. José Ángel Villuendas Arqued, ¬y como demandada la DIPUTACIÓN
GENERAL DE ARAGÓN , representada y asisti¬da por Letrado de sus Servicios Jurídicos, según los
siguientes,

Antecedentes

PRIMERO.- La parte actora en el presente recurso, por escrito que tuvo entrada en la Secretaría de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 29 de septiembre de 2017, contra la Orden del Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 7 de septiembre de 2016, del Director General de Desarrollo Rural que declaró la pérdida del derecho al cobro de la subvención. Admitido a trámite, por la parte recurrente se formuló demanda, y en la que tras relacionar los hechos y funda¬mentos de derecho que estimaba aplicables terminó suplicando, que se dicte senten¬cia por la que, estimándose íntegramente la presente demanda, se considere nula la resolución del Director General de Desarrollo Rural por la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención por modernización de explotaciones agrarias del expediente NUM000 , y se proceda al pago de la subvención que consta en el mencionado expediente y cuya cantidad asciende a 11.877#63 Euros.



SEGUNDO.- Se dio traslado a la Administración demandada de la demanda para contestación.

Evacuado traslado, el Letrado de la Comunidad Autónoma, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que, por su parte, estimó apli¬cables, que se dictara senten¬cia por la que se desestimara el recurso interpuesto, confirmando en todos sus extremos la actuación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.



TERCERO.- No habiendo sido recibido el pleito a prueba, se confirió traslado a las partes para conclusiones, con el resultado que consta en autos. Se cele¬bró la votación y fallo el día señalado, 30 de abril de 2019.

Ha sido Ponente de esta sentencia el Ilmo. Sr. Magistrado de esta Sala D. JUAN JOSÉ CARBONERO REDONDO.

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente proceso la Orden del Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 7 de septiembre de 2016, del Director General de Desarrollo Rural que declaró la pérdida del derecho al cobro de la subvención.

La recurrente alega, en esencia, que la inversión subvencionable consistía en la adquisición de bienes y equipos para una instalación de regadío, consistente en la adquisición de una motobomba, un patín de riego y la adquisición de las conducciones generales y esto ha sido efectivamente cumplido. Pero es que, además, aun cuando no se ejecutó obra de instalación de conducción para el riego, porque existía red alternativa perteneciente a la Comunidad de Regantes, la instalación se puso en servicio en plazo, y luego fue desmontado. En cualquier caso, y subsidiariamente, si se entendiera que no se realizó la inversión al 100%, debería concederse en la proporción en que la actividad subvencionable fue ejecutada, por aplicación del principio de proporcionalidad, tal y como se desprende del artículo 32.5 del Decreto 136/2013 .

El Letrado del Gobierno de Aragón, se opuso a la demanda, alegando, en esencia, que resulta improcedente subvencionar una actividad que no ha sido debida y efectivamente realizada en su totalidad.



SEGUNDO .- Expuestas las posiciones de las partes en tales términos, debe anticiparse un resultado desestimatorio para el recurso interpuesto.

En primer lugar, conviene efectuar algunas consideraciones en torno a la naturaleza de la subvención, en abstracto, en los términos en que es analizado por jurisprudencia reiterada de la Sala Tercera, como, del mismo modo, no estará de más recordar los fundamentos de la doctrina jurisprudencial sobre el principio de proporcionalidad, aplicado a supuestos de incumplimiento de las condiciones que justificaron el otorgamiento y concesión de la subvención.

Así, pues, comenzaremos diciendo que la subvención pasa por ser, en primer lugar, medida de fomento de actividad privada dotada de un claro componente beneficioso, de uno u otro modo, para el interés general, previa apreciación del órgano administrativo concedente y, en segundo lugar, el carácter y naturaleza modal de la misma, conformándose en una suerte de 'donación modal' en el ámbito del Derecho público, con las connotaciones fundamentales que dicho instituto tiene en el Derecho privado. Efectivamente, como se dice en la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2014 -sec. 4ª, rec. 5333/2011 -, '...la relación jurídica administrativa subvencional ...se plasma en un negocio que tiene un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones tanto materiales como formales, de ahí que se hable de donación modal a favor de un administrado. Ese negocio subvencional se caracteriza por el rigor en la exigencia de las obligaciones asumidas por el beneficiario, tanto de ejecución como de justificación.' .

O como en la sentencia de la misma Sala Tercera (sec. 3ª) de 19 de diciembre de 2013, rec. 3125/2010 se viene a decir: ' Al respecto, resulta pertinente recordar, que la subvención se caracteriza tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 , 4 de mayo de 2004 , 17 de octubre de 2005 y 15 de noviembre de 2006 , la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: ' En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum').'.

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 , ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste.'.

El carácter condicional, modal si se quiere, de la subvención, ligado a la voluntariedad de la aceptación de las condiciones impuestas por la Administración concedente por parte del beneficiario de la misma, impone un inexcusable e inexorable deber de cumplimiento de las mismas, que ha de ser apreciado con el correspondiente rigor.



TERCERO.- Que la subvención haya de tener carácter de donación modal, que exija en todo caso el respeto escrupuloso por parte de quien pretende beneficiarse de caudales públicos para el desarrollo de una determinada actividad a la postre privada, sin perjuicio de los beneficiosos efectos que pudiera tener para el interés general -dato éste que, precisamente, hace de esa actividad privada una actividad subvencionable- de las condiciones materiales y formales que predeterminaron su otorgamiento, no significa que el principio de proporcionalidad no deba modalizar, en supuestos de cumplimiento parcial de las mismas, el carácter fatal del incumplimiento a efectos de pérdida de derecho al cobro o de reintegro posterior. Eso sí, siempre que el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el beneficiario se aproxime significativamente al cumplimiento total, acreditando en todo caso una actitud tendente inequívocamente al cumplimiento de sus compromisos.

Efectivamente, la Sala Tercera, resume su doctrina al respecto, en la reciente de 14 de diciembre de 2018, rec. 1966/2016, de la sec. 4ª, en los siguientes términos literales: ' No obstante, esa deficiencia, vamos a recordar la doctrina esencial sobre las subvenciones y la hipotética aplicación del principio de proporcionalidad aquí correctamente no aplicado por la Sala de instancia en la sentencia objeto de impugnación, aunque si en la de contraste.

Recuerda la STS de 21 de diciembre de 2016 dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 1901/2016 una jurisprudencia constante, en otras muchas Sentencias las de 6 de junio de 2007 (recurso 8246/2004 ), 22 de abril de 2009 (recurso 71/2007 ), 22 de septiembre de 2009 (recurso 401/2007 ), 16 de marzo de 2012 (recurso 1680/2010 ), 11 de octubre de 2013 (recurso 396/2012 ), 4 de noviembre de 2014 (recurso 296/2013 ), 28 de noviembre de 2014 (recurso 5621/2011 ), 3 de junio de 2015 (recurso 3412/2014 ) y 3 de mayo de 2016 (recurso 965/2014 ), que 'quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos, y que la observancia de las condiciones impuestas ha de ser rigurosa.' La aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito de reintegro de subvenciones tiene un campo limitado esencialmente circunscrito al incumplimiento parcial como la devolución de gastos que incumplieron las previsiones legales ( STS 2 de noviembre de 2016, casación 1279/2014 ).

Por eso la STS de 12 de junio de 2018, recurso de casación 2286/2016 reproduce lo dicho en la STS de 8 de mayo de 2017 y todas las que allí se citan, sobre que ' es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.'.

En definitiva, se tratará de determinar, en el caso concreto, conforme a tal doctrina, que se plasma en el artículo 43.2 de la Ley 5/2015 , de subvenciones de Aragón, si 'el cumplimiento por el beneficiario (...) se aproxima de modo significativo al cumplimiento total y se acredita (...) una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' . En idénticos términos se pronuncia el artículo 32.5 del Decreto 136/2013, de 30 de junio, del Gobierno de Aragón , sobre subvenciones en materia de agricultura, ganadería y medio ambiente.



CUARTO.- Pues bien, en el presente supuesto, por resolución de 15 de diciembre de 2014 -pp. 142 y sgs. del expte.admvo-, se confiere subvención para modernización de explotación agrícola mediante plan de mejora, de las previstas y reguladas, tanto en la Orden del Consejero de Agricultura de 11 de agosto de 2008, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones en materia de modernización de las explotaciones agrícolas, como en la de 12 de febrero de 2014, por la que se convocan subvenciones en materia de modernización de las explotaciones agrícolas y de instalación de jóvenes agricultores en el marco del programa de Desarrollo Rural para Aragón, 2007-2014, para el año 2014.

Y conforme al Plan de Mejora que se acompaña -pp.107 y sgs. del expte. admvo.-, el objeto y finalidad de la subvención es la racionalización, ahorro y sostenibilidad del sistema de riego de la explotación, mediante la modernización del mismo; modernización que pasa por la adquisición de material portátil de riego, así como motobomba y, además, mejora en la infraestructura de toma de agua, mediante la instalación de conducciones generales de agua, desde el punto de toma, hasta la finca en cuestión. Se trata de pasar de un sistema de riego a pie a un sistema de riego por aspersión.

De este modo, se considera inversión auxiliable, la adquisición de una motobomba por importe de 4.063#00 euros, de una máquina -patín de riego, por importe de 11.000 euros y, finalmente, 2.605#00 metros lineales de conducción o tubería de PVC, a razón de 4#35 euros el metro, siendo valorado en 11.331#75 euros (en total 26.394#75€). Se financia mediante la subvención, el 45% de la inversión auxiliable, a lo que se añade un incremento por joven agricultor de 2.639#47 euros, que alcanza una subvención total de 11.877#63€ -pp.144 y 145 expte.-.

En el expediente abierto de comprobación a efectos de acreditación del cumplimiento de las condiciones de la subvención y efectiva realización de la actividad subvencionada, por la sección de modernización de explotaciones, se emite informe en fecha de 2 de septiembre de 2016 -pp.192 y 193 expte. admvo.-, en el que se hace constar que se efectúan tres visitas de comprobación a la explotación. En la primera efectuada el 9 de agosto de 2016, se comprueba que los elementos de riego están adquiridos pero no instalados en las parcelas objeto de subvención. En fecha de 25 de agosto de 2016 sucede que si bien se instala el riego y se pone en funcionamiento, sin embargo la instalación no se ajusta a lo aprobado en el Plan de mejora, dado que la captación de agua no se efectúa en el punto previsto en el Plan y aprobado por la Administración, sino en otro punto, para el que no cuenta con autorización. Se comprueba por tanto que no están en uso las nuevas conducciones subvencionadas, porque ni siquiera han sido instaladas. En fin, en fecha de 1 de septiembre se gira otra visita de inspección para comprobar que no hay ningún elemento de riego en las parcelas.



QUINTO.- De todo lo anterior, puede deducirse que no se ha ejecutado el plan de mejora y modernización del riego conforme a lo subvencionado. La recurrente se ha limitado a adquirir el material, las conducciones generales, la motobomba y los elementos móviles del sistema de riego por aspersión. Cuando es comprobado su funcionamiento, tan sólo se emplea la motobomba y el sistema móvil de riego por aspersión.

Frente a ello, se argumenta por la recurrente, bien que al tiempo de la comprobación se estaba ya fuera de campaña -en lo que se refiere al punto de captación del agua, diferente del inicialmente contemplado-, bien que la subvención sólo lo fue a la adquisición de bienes de equipo y no a la instalación -por lo que se refiere a las conducciones generales-; bien que si los elementos de riego no se hallaban en la explotación, lo fue porque se trataba de elementos móviles susceptibles de almacenamiento al objeto de impedir robos.

Lo que ocurre es que lo que se subvenciona parcialmente, no es la adquisición de medios o elementos de riego. Desde luego no es esto lo que se deduce ni de la resolución de 14 de diciembre de 2015, por la que se otorga subvención, ni tampoco cabe deducirlo del propio plan de mejora que sustenta la solicitud de subvención presentada por la parte. Lo que se subvenciona en realidad es un plan de modernización de regadío, no solamente la compra de medios y elementos de riego. Un plan de modernización que consiste en la sustitución de un sistema de riego a pie, que implica mayor gasto de agua, y al final tal y como resulta de la propia memoria explicativa, del propio plan de mejora, un derroche de agua, por otro sistema más moderno de riego por aspersión, que incluye no solamente la adquisición de elementos de riego, consistentes en un patín de riego, de carácter móvil y portátil para el riego por aspersión, así como una motobomba, sino la preparación y construcción de una infraestructura más o menos compleja de toma de agua, consistente en la acometida hasta el punto de toma, que no es la que luego se utiliza -porque no estaba ejecutada en verdad- en la visita de comprobación de 25 de agosto de 2016, mediante la realización de zanja, colocación de tendido de tubería de pvc y luego relleno de la misma, esto es, elemento de infraestructura de riego de carácter fijo, que asegura un gasto eficiente de agua desde el punto de toma del mismo.

Tan importante como el material portátil o móvil es la infraestructura fija y ésta precisamente no ha sido construida. La eficiencia en el gasto de agua, que es lo que pretende el plan de mejora y lo que a la postre es finalmente subvencionado, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado Segundo.1 a) de la Orden de 12 de febrero de 2014, se consigue mediante el empleo de elementos de riego eficientes -sistema de aspersión y motobomba-, pero también en la misma medida, mediante la ejecución de la infraestructura fija objeto del plan de mejora. Esto no ha sido cumplido, de suerte que no puede hablarse de una significativa aproximación al cumplimiento total, ni cabe concluir en la acreditación de una actuación inequívocamente tendente al cumplimiento de sus compromisos por parte de la beneficiaria de la subvención. Lo anterior hace que no quepa apreciar un incumplimiento parcial a efectos de aplicación del principio de proporcionalidad al presente supuesto.

El recurso debe ser desestimado.



SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , la desestimación del recurso contencioso, determina la expresa condena en costas a la recurrente, si bien que, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.4, procederá limitarlas a la suma de 1.500 euros por todos los conceptos.

Por todo lo cual, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Que DESESTIMAMOS el recurso contencio¬so-administrativo número 236 del año 2017, interpuesto por la representación procesal de Dña. Tarsila , contra la resolución impugnada, todo ello con expresa condena en costas a la recurrente, en los términos y con los límites previstos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

DILIGENCIA DE PUBLICACION.- En ZARAGOZA, 09 de mayo del 2019. La extiendo yo, EL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA , haciendo constar que el/la Ilmo/a Sr/Sra. Magistrado/a Ponente de esta Sección y Sala hace entrega de sentencia de fecha 7 de mayo de 2019 deliberada por los Magistrados referidos en la misma. Una vez firmada electrónicamente se procede a la notificación a las partes, haciéndoles saber que contra la presente resolución podrá interponerse RECURSO DE CASACIÓN ante el Tribunal Supremo por infracción de norma estatal o de la Unión Europea o recurso de casación ante este tribunal por infracción de derecho autonómico, según lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio. Recurso que se preparará ante esta Sala, en el plazo de 30 DÍAS contados desde el siguiente a la notificación de la resolución, por escrito que deberá cumplir los requisitos del artículo 89 del citado texto legal . Previo deposito de 50 euros conforme a la disposición adicional decimoquinta de la LOPJ , en la Cuenta de Consignaciones de esta Sección del Banco Santander, número 4897000093023617, debiendo indicar en el campo concepto del Resguardo de ingreso 'Recurso', Código 24, Tipo Casación, con el apercibimiento de no admitirse a tramite el recurso cuyo deposito no esté constituido, salvo las excepciones establecidas para las Administraciones Publicas y el Ministerio Fiscal. Doy fe.