Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 182/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 676/2018 de 02 de Marzo de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2018/0023676

Procedimiento Ordinario 676/2018 C - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 6762018

S E N T E N C I A Nº 182/2020

Ilmos/as Sres/as.

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistrados/as:

D. Rafael Botella García-Lastra

Dª Juana Patricia Rivas Moreno

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a dos de marzo de dos mil veinte.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 676/2018, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Gamarra Megías, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN ACCIÓN LABORAL (PLATAFORMA PARA LA IMPLANTACIÓN DE PROGRAMAS DE INCLUSIÓN LABORAL EN COLECTIVOS DESFAVORECIDOS), contra la Orden de 17 de julio de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden de 20 de mayo de 2015, de la Consejería de Empleo Turismo y Cultura, que acordó el reintegro de la subvención en el expediente 51/4599/2011-PEXP.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.- Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 19 de febrero de 2020. Llegado el día de la deliberación, la misma fue aplazada para el siguiente día 26 de febrero de 2029, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden de 17 de julio de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden de 20 de mayo de 2015, de la Consejería de Empleo Turismo y Cultura, que acordó el reintegro de la subvención en el expediente 51/4599/2011-PEXP, por causa de la justificación insuficiente del modus o gasto.

La cuantía a reintegrar asciende, según la Orden recurrida, a 264.670,53 euros, de los que 239.200,00 EUROS corresponden al principal y 25.470,53 euros, a intereses de demora.

SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda (1) que se anulen y dejen sin efecto las resoluciones recurridas así como el reintegro total acordado en ellas. (2) Subsidiariamente, se condene a la demanda a minorar la cantidad por la que considere excesivo el reintegro. (3) Se impongan las costas a la demanda. En esencia, la parte actora articular en su demanda los motivos de impugnación siguientes: (A) Caducidad del expediente de integro, dado que los pretendidos intentos de notificación invocados por la Administración no cumplirían los requisitos para entenderse correctamente practicados, por lo que la notificación personal se habría producido una vez transcurrido el plazo máximo legalmente previsto. (B) Otras irregularidades invalidantes. (C) Falta de la obligada comprobación por parte de la Administración de toda la documentación justificativa aportada e indebida aplicación de las causas de reintegro. Sostiene en este punto la actora que la justificación completa aportada permite verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo así como la realidad y la regularidad de las actividades subvencionadas. (D) Falta de proporcionalidad de la actuación administrativa impugnada. (E) Posible enriquecimiento injusto de la Administración demandada, que se produciría en caso de confirmarse el reintegro recurrido, puesto en relación con el carácter manifiestamente desproporcionado del actuar administrativo.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que expuso y desarrolló su representación procesal en el escrito de contestación a la demanda, de lo que queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.

TERCERO.- La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que, confirmada en reposición, impuso a la demandante la obligación de reintegro total de la subvención concedida por Resolución de 28 de septiembre de 2011, y solicitada conforme a lo dispuesto en la Orden 4599/2010, de 28 de diciembre, por la que se convocaron subvenciones para el desarrollo de Programas Experimentales en Materia de Empleo, para el año 2010.

La resolución impugnada examina y resuelve todas las cuestiones suscitadas en vía de recurso administrativo por la Asociación interesada lo hace, en esencia, del modo siguiente:

En cuanto a la alegada caducidad, niega que la misma haya tenido lugar considerando la fecha de inicio del expediente de reintegro (el 13 de junio de 2014) y la de resolución del expediente (20 de mayo de 2015) y notificación al interesado (el siguiente 30 de junio), teniendo en cuenta los intentos de notificación producidos los días 4 y 5 de junio de 2015, que, explica, fueron válidamente realizados.

En relación con la posible improcedencia de la Orden de reintegro, la resolución impugnada recuerda cuáles son los objetivos del Programa Experimental que enmarca la subvención de la que aquí se trata y afirma que la interesada no aportó prueba alguna que permitiera rebatir las numerosas deficiencias detectadas en el momento de la justificación del uso de los fondos que, añade, fueron oportunamente comunicadas a la entidad para su posible corrección o subsanación antes y durante el procedimiento de reintegro. En particular, las que se pusieron de relieve en un Informe de 27 de julio de 2016, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo.

En cuanto a los usuarios que dijo la recurrente fueron atendidos en el programa, la resolución recurrida niega que las 1.065 acciones llevadas a cabo carecieran de error alguno. Por el contrario, sostiene que frente a los usuarios identificados en la resolución de inicio del expediente, la interesada no concretó dichas acciones en personal alguna. Además, frente a la justificación de que fueron realizadas en días festivos, muestra la resolución recurrida que ello era imposible puesto que todos los documentos hacían referencia a la necesidad de llevarlas a cabo en días y jornadas laborables según el convenio del sector, esto es, de lunes a viernes en todo caso. Además, niega la inserción de 45 usuarios aducida por la ahora demandante puesto que, dice la Administración, se corresponden con una Vida Laboral de 34 usuarios diferentes.

Insiste la Resolución recurrida en que la Asociación interesada no desvirtuó las incidencias reseñadas en la resolución de reintegro dada la ausencia de pruebas en que apoyar sus alegaciones, siendo imposible verificar a partir de la documentación aportada la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas así como el cumplimiento de los objetivos establecidos y, por tanto, el grado de ejecución del programa.

Finalmente, rechaza la resolución recurrida la aducida infracción del principio de proporcionalidad. Primero, porque el de reintegro es un procedimiento que carece de naturaleza sancionadora; segundo, porque no resulta posible asumir el alegato de la aplicación del principio de proporcionalidad en relación con los modelos de justificación que sí habrían sido debidamente cumplimentados pese a que habría reconocido la interesada que algunos otros lo habrían sido defectuosamente; tercero, porque insiste la resolución recurrida en que las irregularidades en que habría incurrido la Asociación interesada serían de tal magnitud que habrían acabado afectando a la totalidad de los itinerarios de atención y/o inserción objeto de la subvención por lo que tendrían el carácter de esencial, careciendo, por el contrario, de la consideración de meros errores. Sostiene que se apreciaría, por ello, una falta de diligencia en su cumplimentación que habría dado lugar a la incoherencia e inexactitud de la información facilitada'sin perjuicio de actuaciones que cabría calificar de mayor gravedad o trascendencia, cuál sería la suplantación de identidad en la firma de los técnicos responsables de las acciones formativas, lo cual pone en seria cuestión la veracidad de los datos consignados y, por ende, la forma en que ha sido ejecutado el programa y, en última instancia, la realidad de las acciones subvencionadas'.

CUARTO.- Expuesto lo anterior, que sirve para establecer los datos fácticos del asunto, y para sintetizar las respectivas posiciones mantenidas en el proceso por las partes intervinientes en el mismo, el examen de los motivos impugnatorios en torno a los cuales gira el escrito rector de este recurso evidencia que la parte actora ha limitado sus alegaciones a la reproducción de los mismos argumentos que ya fueron vertidos en el recurso de reposición formulado en vía administrativa, careciendo por ello la demanda de una verdadera crítica jurídica a la resolución impugnada ya que tales motivos fueron detalladamente resueltos en la Orden recurrida.

En relación con ello ha de recordarse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley Jurisdiccional, es a la parte demandante a quien corresponde consignar en el escrito rector los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan en relación con el objeto del recurso, es decir, con el concreto acto administrativo que se está impugnando.

Esta exigencia legal, lejos de carecer de una justificación más allá que la de la concreción de lo que se haya de analizar y resolver por el órgano jurisdiccional, encuentra su fundamento en la necesaria garantía de los principios de igualdad de armas y contradicción en el proceso, a fin de que puedan ser observadas igualmente las ineludibles reglas sobre la carga de la prueba. No puede, por ello, ignorar la parte recurrente cualquier motivación en la que la Administración demandada se haya apoyado en su acto o resolución para decidir.

Del mismo modo tampoco puede olvidarse que, aunque esta jurisdicción sea plena, no está privada en absoluto de la naturaleza revisora que siempre tuvo pues entra dentro de la potestad que el ordenamiento nos confiere a los órganos jurisdiccionales integrados en este orden (ex artículo 106.1 de la Constitución) el control de legalidad de los actos administrativos. Ello determina que tal control haya de hacerse sobre la base de los motivos que la parte demandante exprese a modo de crítica de la resolución recurrida y las que, en contrapartida, la demandada exponga en defensa de la presunción de legalidad que el propio ordenamiento otorga al acto administrativo que ha dictado.

En este caso, ya se ha dicho, la parte actora hace caso omiso de los razonamientos vertidos en la resolución del recurso de alzada y simplemente opta por reiterar en su esencia los que ya fueron expuestos ante la Administración demandada y resueltos -motivadamente como se ha dejado expuesto- en la decisión que ante esta Sala se ha impugnado. No obstante tal proceder, que de por sí habría de conducir a la desestimación del presente recurso, pasaremos a examinar y dar respuesta a los argumentos impugnatorios que, según lo expuesto, sirven de base a las pretensiones del suplico de la demanda.

QUINTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. El Tribunal Supremo ha pronunciado una consolidada doctrina jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de la subvención, que, con remisión a otras anteriores, condensa en su STS de 19 de diciembre de 2014 (Rec. Cas. 5841/2011), al decir que

'... la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención , y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''.

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que

'... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''

SEXTO.- Expuesto lo anterior, que sirve de base para enmarcar la decisión que en esta Sentencia se pronunciará, estamos ya en condiciones de entrar a examinar y resolver las cuestiones suscitadas en el proceso, comenzando, como es de rigor, con la relativa a la que aduce la actora en su demanda sobre la posible caducidad del procedimiento de reintegro.

Establece el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que

'1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2. El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

5. La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa'.

A partir del tenor literal del artículo 42.4, segundo párrafo, podría mantenerse que el transcurso del plazo para resolver, sin haberse notificado una resolución expresa, no determinaría, pese a la caducidad que produce, la nulidad de la resolución de fondo pues el precepto permite la continuación de las actuaciones hasta su terminación. De hecho, el Tribunal Supremo, en su STS de 30 de julio de 2013, mantenía que, pese al transcurso del plazo legalmente previsto para la caducidad del procedimiento, la Administración podía dictar una resolución de fondo válida en el mismo procedimiento sin necesidad de reiniciar otro diferente.

Tal doctrina fue, sin embargo, revisada por el propio Tribunal Supremo que, en Sentencia de 19 de marzo de 2018 (Rec. Cas. 2412/2015), dejó dicha cuál es la correcta interpretación del apartado 4 del artículo 42 citado. Lo hizo con argumentos a los que ahora nos remitimos íntegramente, concluyendo lo que, por su directa relación con el motivo impugnatorio examinado, es preciso reproducir:

'Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado'.

Tratándose en este caso de la eficacia de dos intentos de notificación realizados por la Administración demandada, será necesario tener en cuenta lo razonado y resuelto en una cuestión similar por el Tribunal Supremo en STS de 15 de marzo de 2018 (Rec. Cas. 1121/2017):

'...sobre el primero de estos preceptos, el artículo 58.4 LRJPAC, cabe traer a colación nuestra jurisprudencia, sintetizada en la STS de 14 de octubre de 2016 (RC 2109/2015 ) en la que se distingue entre intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo y la notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos. En esta sentencia se analiza la precedente sentencia del Pleno de esta Sala 3 de diciembre de 2013 (Recurso Contencioso 557/2011 ) y concluye, en relación al intento de notificación:

'Al respecto, no está de más distinguir entre intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo y notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos. En la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 7 de octubre de 2011 (dictada en el recurso núm. 40/2010 ) afirmamos lo siguiente:

La caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina. Por eso determina el artículo 58.4 LRJPAC que el intento de notificación debidamente acreditado es suficiente a los solos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

Y concluía dicha sentencia:

Por ello, si constan en el expediente dos intentos dentro del plazo máximo para resolver, la resolución ha de entenderse dictada dentro del plazo, aunque la notificación al interesado o destinatario exceda de dicho plazo máximo para resolver. Cosa diferente es, como indica la sentencia, que la eficacia del acto se despliegue a partir de la notificación y que sea precisamente entonces cuando para el interesado se abran los plazos para impugnarla en vía administrativa o judicial.

A nuestro juicio, el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 solo puede interpretarse en los términos que resultan de su propia dicción literal: el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para 'entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos'. Consideramos, además, que esa suficiencia concurre en todo caso (en el bien entendido de que aquellos intentos se realicen en debida forma), con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, al interesado.

Amparamos esta tesis en los siguientes argumentos:

1. El precepto en cuestión se refiere, cabalmente, al momento en que se tiene por cumplida la obligación de notificar en plazo, que se fija en la fecha del intento de notificación debidamente acreditado. Parece claro que si el legislador hubiera querido estar exclusivamente al momento concreto de la notificación (cuando, como es el caso, ésta tiene efectivamente lugar) así lo habría establecido expresamente.

2. Acoger como fecha relevante a efectos de caducidad solo la de la notificación de la resolución al interesado no solo supondría inaplicar aquel precepto, sino privarle de su finalidad, que no es otra que la de equiparar a la notificación (a los solos efectos de respetar el plazo de duración del procedimiento) el intento válidamente efectuado y constatado en el expediente.

3. Esta es la tesis que se deriva de la jurisprudencia de esta Sala anterior y posterior a la sentencia del Pleno de 3 de diciembre de 2013 : el intento de notificación es el determinante para entender cumplida la obligación de resolver en plazo, aunque una doctrina anterior a aquella sentencia se refería a la forma concreta de acreditar la realización de dicho intento (la constancia por la Administración del intento infructuoso, situado entonces como fecha determinante para cumplir aquella obligación).

4. La interpretación anterior se refiere, exclusivamente, al supuesto de hecho que el artículo 86.4 de la Ley 30/1992 contempla, esto es, para entender cumplido el deber de resolver los procedimientos en plazo. Distinto es el caso, como ya ha señalado esta Sala, de la eficacia del acto notificado, que se despliega a partir de la notificación, momento en el que empiezan a correr los plazos de impugnación en sede administrativa o en vía judicial. '

Pues bien, a tenor del reseñado precepto y la interpretación que del mismo realiza la sentencia antes transcrita, cabe concluir, a los efectos aquí debatidos, de entender cumplida la obligación de notificar, -en este caso, de entender resuelto el procedimiento dentro de plazo de caducidad- ha de estarse a la fecha del intento de notificación, siempre que éste sea regular y se atempere a las exigencias legales y reglamentarias en cuanto al lugar, día y hora procedentes.

Precepto, pues, que ha de interpretarse en relación con las exigencias legales y reglamentarias en cuanto a lo que se refiere a los demás aspectos de la notificación, que, de manera general, se regulan en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, bajo la rúbrica 'práctica de la notificación'.

No sería válido, pues, el intento de notificación realizado sin la observancia de las exigencias previstas en tales normas, como sería la tentativa de notificación en un domicilio inválido por ser manifiestamente irregular o erróneo.

Por otra parte, hemos de recordar el carácter eminentemente casuístico de las cuestiones que se suscitan en torno a la eficacia de las notificaciones, y que como hemos indicado de manera reiterada, habrán de ponderarse las distintas circunstancias concurrentes para determinar la validez de la notificación realizada'.

En este caso, ambas partes coinciden en la fijación del 13 de junio de 2014 como fecha de inicio del expediente de reintegro pues fue tal día cuando se dictó la resolución que daba comienzo al mismo. Sin embargo, existe controversia entre ambas en cuanto a la fecha en la que se debe finalizar el cómputo del plazo de doce meses previsto por la normativa de aplicación para su finalización y así, mientras la Asociación demandante la fija en el 30 de junio de 2015, cuando se le notificó la resolución de reintegro, la Administración demandada sostiene que tal cómputo ha de finalizar una vez que se produjeron dos intentos de notificación, los días 4 y 5 de junio de 2015.

Pues bien, examinado detenidamente el voluminoso expediente administrativo remitido a estos autos, a la luz de la normativa aplicable, la Sala rechaza la caducidad aducida, por las razones que exponemos a continuación. De entrada, resulta imposible aceptar, sin prueba alguna que lo avale, el argumento de la demandante sobre el error en la consignación como 'ausente' en el apartado 'destinatario' del acuse de recibo. Las notificaciones fueron dirigidas al mismo domicilio señalado a tal efecto y donde ya había sido recibido el Acuerdo de inicio del expediente de reintegro, constando, para la notificación de su resolución final, que se produjeron dos intentos válidos los días 4 y 5 de junio de 2015, en distinta franja horaria [de acuerdo con la doctrina fijada por Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de octubre de 2004 (Rec. Cas. en interés de la Ley 70/2003)], a las 12:00 y 13:00 horas, dejándose aviso de llegada en el buzón y la constancia, mediante sello de la correspondiente oficina de correos, de su no retirada, sin que razonablemente pueda caber duda sobre el acto que se trataba de notificar y que constaba en el aviso el número de expediente. Son, pues, intentos válidos de notificación que han de ser considerados para excluir la aplicación del instituto de la caducidad aducido por la parte actora en su demanda, como reiteración de lo ya alegado y resuelto motivadamente en vía administrativa, por lo que el motivo impugnatorio examinado ha de ser rechazado.

SÉPTIMO.- En un segundo motivo de impugnación, la actora afirma que se han producido a lo largo del expediente 'otras irregularidades invalidantes'. Para explicarlas, se limita en su demanda (página 33 y siguientes) a citar determinados preceptos legales ( artículos 3, 41, 42, 53, 62 74, 83 y 84 de la antigua Ley 30/1992) y a apuntar someramente su contenido limitándose, después, a concluir el motivo así: 'Por todo lo anterior, concurren, junto con la caducidad, otras infracciones normativas que, apreciadas en su conjunto, deben entenderse invalidantes de un procedimiento en el que no se han observado principios, trámites y disposiciones de carácter esencial y de obligado cumplimiento por parte de las Administraciones Públicas, resultando procedente también por este motivo la privación de efectos del expediente de referencia y del reintegro que trae causa del mismo'.

De lo anteriormente expuesto se deriva sin mayor dificultad la necesidad de rechazar también este motivo impugnatorio. Ni se ha explicado por la actora cuál sería la razón concreta de la invocación de los citados preceptos legales -que, por ello entiende la Sala, lo habrían sido con carácter meramente instrumental- ni, menos aún, se ha concretado en qué concretas actuaciones administrativas habrían sido vulnerados; todo ello para terminar reconociendo que, por sí solas, las infracciones de los repetidos artículos no serían invalidantes del acto final decisor del reintegro pero que, quizás, sí lo serían en su conjunto. Lo que, dada la presunción de legalidad de la que, por disposición legal, gozan los actos dictados por las Administraciones Públicas, impide acoger, según se anunció, este segundo motivo impugnatorio.

OCTAVO.- La actora articula en su demanda un motivo más de impugnación en el que sostiene que la Administración no comprobó toda la documentación justificativa aportada por lo que habría aplicado indebidamente las causas de reintegro. Afirma, por ello, en su escrito rector que el objetivo de la subvención, el empleo correcto de los fondos percibidos y la realidad y regularidad de las acciones habrían quedado oportunamente acreditados, ya que la Administración se habría limitado a constatar 'meros errores formales de cumplimentación'.

Para resolver la cuestión así suscitada en la demanda, la Sala ha leído detenidamente de nuevo la resolución recurrida comprobando que lo que la demandada hace en ella es reiterar lo ya puesto de manifestó en la resolución de reintegro puesto que, dijo, no había aportado la Asociación interesada prueba alguna que permitiera poner en duda alguna de las numerosas incidencias detectadas en el momento de la justificación del uso de los fondos transferidos en concepto de subvención. En concreto, volvió a hacer referencia a las consideradas en Informe de 27 de julio de 2016, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo que destacó, entre otros aspectos, que ninguno de los documentos aportados de adhesión y acogida de usuarios (Entrevista de acogida, Entrevista Profesional, Documentación de Participación en Proceso de Adhesión, Compromiso de Acción Laboral, Compromiso del Usuario, Autorización de Solicitud de Vida Laboral y Documento de Autorización de Solicitud del Contrato) permite acreditar la realización de las acciones subvencionables de orientación, información y asesoramiento ni de la intermediación laboral por parte de la recurrente. Añade que la documentación aportada en fase de alegaciones tras la notificación de la resolución de inicio del expediente de reintegro (relativa a Itinerarios individuales, cartas de citación de la Oficina de Empleo, Fichas de Control de Acciones, partes de firmas de asistencia a formación, acreditación de la colocación, contratos de los usuarios insertados, seguros de responsabilidad civil y de accidentes) ya había sido aportada anteriormente por el beneficiario en la fase de justificación del programa, y que en el documento 'resumen de las acciones realizadas por cada usuario' la ahora recurrente no presentó información diferente a ella. También sostiene el informe que la Orden recurrida hace suyo que los documentos de citación a los usuarios que fueron aportados correspondía a 416 acciones de las 1.039 reflejadas en los modelos correspondientes, lo que representarían el 40% de los documentos de citación, estando únicamente 44 modelos correctamente cumplimentados, no reflejando en ningún caso ningún itinerario completo de los 104 usuarios declarados como atendidos y/o insertados. También explica la demandada en la resolución recurrida que, una vez cotejados los documentos de citación que fueron debidamente cumplimentados, con las acciones objeto de citación, afectados por enmiendas y tachaduras, se apreciaba una correspondencia tan sólo en 11 acciones. Finalmente, mantenía la resolución impugnada sobre la base del informe de 27 de julio de 2016 que los documentos de traslado de las ofertas de las empresas a los usuarios, ofertas gestionadas con las empresas, listados de ofertas de empleo y protocolos con los correos semanales, todo ello no conseguía acreditar la intermediación laboral de la beneficiaria en la inserción de 47 usuarios declarados como insertados en la documentación justificativa, al no poder establecerse la trazabilidad entre el Listado de Ofertas y de Empresas aportado, los traslados de las ofertas a usuarios y el modelo 13, que debía contener una relación de usuarios atendidos e insertados.

Con todo lo anterior, puesto ya de manifiesto en la resolución de inicio del expediente de reintegro, la actora afirmó que, de las acciones realizadas, 889 de ellas no contendrían ningún error administrativo. Sin embargo, la Administración expuso en la resolución aquí impugnada, y no ha sido cuestionado por la actora, que ninguna de tales actuaciones mencionadas en masa ha sido asociada concretamente a los usuarios a las que vendrían referidas mientras que la Administración, sí habría concretado las incidencias respecto a concretos usuarios, identificados oportunamente. Todo ello considerando que, en efecto, las acciones subvencionadas se refieren a usuarios concretos -atendidos e insertados- y no a un número de actuaciones realizadas para su orientación, formación o intermediación, con lo que el cumplimiento del objetivo de la subvención tampoco habría quedado acreditado oportunamente.

Junto a lo anterior, no discute la actora en su demanda las consecuencias expresadas por la Administración demandada acerca de la imposibilidad de entender que de un total de 889 sesiones de acciones formativas, 875 se hubieran producido en días festivos. Y ello considerando, como explica la resolución impugnada, que resulta razonable entender que las mismas tenían que tener lugar en jornada habitual y calendario laboral anual de la empresa, conforme al convenio colectivo de aplicación y de forma concordante con los contratos de los trabajadores adscritos al programa, constando que éstos debían realizar su jornada de lunes a viernes, siendo así, además, que las fichas de asistencia de los alumnos, según modelo normalizado, hacían constar que dicho control se realizaría de lunes a viernes, excluyendo, por tanto, sábados y festivos.

Frente a lo así manifestado, por comprobado en el expediente, por la Administración, la demandante se ha limitado en su escrito rector a manifestar que ha justificado el gasto mediante los pagos realizados, olvidando, sin embargo, su obligación de justificar igualmente lo que es tan relevante como el gasto: la realidad de las acciones realizadas y el cumplimiento del objetivo último de la acción fomentada con fondos públicos, esto es, la atención e inserción de los usuarios en materia de empleo pues, no en vano, la subvención es una atribución patrimonial que persigue la realización de un fin de interés general.

NOVENO.- Resuelto lo anterior, nos corresponde ahora examinar el motivo impugnatorio relativo a la alegada infracción del principio de proporcionalidad.

Dispone el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que

'2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención'.

El artículo 17.3.n) al que se remite el que se acaba de reproducir, dispone lo siguiente:

'3. La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:

(...)

n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad'.

Por su parte, el artículo 7.2 de la Orden 4014/2009

'2. Cuantía de la subvención. Para el desarrollo de los Programas Experimentales en Materia de Empleo previstos en la presente norma, la financiación total se determinará en la correspondiente Resolución, en función del número de personas a atender y objetivos previstos de inserción, sin que la cantidad a percibir pueda ser superior a 1.800 euros por persona atendida y 5.400 euros por persona atendida e insertada en el mercado de trabajo. En ningún caso, teniendo en cuenta ambos parámetros, podrá percibirse una cantidad superior a 2.400 euros de promedio por persona desempleada objeto del programa. En la Resolución correspondiente se establecerá una reducción en el importe total de la subvención si no se consiguen los objetivos previstos.

Esta reducción se calculará en función de los/as demandantes de empleo insertados/as, teniendo en cuenta, no obstante, los/as demandantes atendidos/as.

Las cantidades por persona atendida o insertada se determinarán, con los límites señalados anteriormente, en la correspondiente Resolución, en función de las características de los/as desempleados/as a atender e insertar y su dificultad para integrarse en el mercado de trabajo'.

En este caso, dado que la Administración, según lo expuesto, no ha podido determinar el grado de cumplimiento de los objetivos puesto que las incidencias detectadas y puestas de manifiesto no se subsanaron, no habiendo concretado la actora a qué usuarios concretos deberían imputarse las acciones realizadas, los criterios de reducción previstos por la propia Orden de convocatoria no podrán ser aplicados.

Además, ha de recordarse, en contra de lo que la actora sostiene en su demanda, que la resolución que dispone el reintegro de la subvención ya expresó las razones por las que se ordenó del mismo en la cantidad total a que ascendía la concedida a la ahora demandante, insistiendo en la resolución desestimatoria del recurso de reposición en que se constataron en el expediente incidencias graves ('actuaciones que cabría calificar de mayor gravedad o trascendencia, cuál sería la suplantación de identidad en la firma de los técnicos responsables de las acciones formativas, lo cual pone en seria cuestión la veracidad de los datos consignados y, por ende, la forma en que ha sido ejecutado el programa y, en última instancia, la realidad de las acciones subvencionadas')cuya concurrencia no ha sido debatida, ni siquiera negada, en el escrito rector, lo que supone la existencia de una razón más para el rechazo de motivo impugnatorio examinado.

DÉCIMO.- Para terminar, tampoco resulta atendible el argumento en el que la actora sostiene que el mantenimiento de la Orden de reintegro supondría el amparo de un enriquecimiento injusto por parte de la demandada.

Ha de recordarse que la normativa de aplicación prevé la posibilidad de exigir el reintegro total de la subvención cuando el modus (recuérdese, de nuevo, el carácter modal reconocido por la jurisprudencia a esta forma de actividad administrativa) y que la cantidad en cuestión haya de ser devuelta con los correspondientes intereses. Es cierto que en este caso la demandada tardó en iniciar el expediente de reintegro pero también lo es que lo hizo sin haber prescrito la acción que el ordenamiento jurídico le concede para ello en función del interés público que concurre en este tipo de acciones administrativas. Y también es cierto que tardó cerca de tres años en resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de reintegro. Pero siendo así que la demandada rebasó el plazo de resolución del recurso de reposición, tampoco puede olvidarse que el ordenamiento jurídico prevé para estos casos la aplicación de la figura del silencio administrativo mediante el cual la interesada, ahora recurrente, pudo entender desestimado su recurso y, frente al incumplimiento de la obligación de resolver (en plazo), haber accionado antes en esta sede jurisdiccional contra dicho acto presunto, evitando así el gravamen (por los intereses de demora) que ahora rechaza por el retraso de la Administración pero también por su propia inacción mediante los mecanismos de reacción el ordenamiento le atribuye.

En consecuencia, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios vertidos en la demanda, hace que las pretensiones ejercitadas en la misma hayan de ser rechazadas. El presente recurso, por lo hasta aquí expuesto y razonado, será desestimado.

UNDÉCIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 676/2018, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ACCIÓN LABORAL (PLATAFORMA PARA LA IMPLANTACIÓN DE PROGRAMAS DE INCLUSIÓN LABORAL EN COLECTIVOS DESFAVORECIDOS), contra la Orden de 17 de julio de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden de 20 de mayo de 2015, de la Consejería de Empleo Turismo y Cultura, que acordó el reintegro de la subvención en el expediente 51/4599/2011-PEXP.

2.- Con imposición a la parte demandante de las costas procesales causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, cumpliendo los requisitos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción, debiendo prepararse el recurso ante esta Sección en el plazo de treinta días contados desde el siguiente al de la notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, para el caso de que resulte aplicable en atención a la fecha en que sea notificada esta sentencia.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0676 18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0676 18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García-Lastra

Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil

Fdo.: María del Pilar García Ruiz