Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 184/2020, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 131/2019 de 27 de Mayo de 2020

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 2 CON/AD
MURCIA
SENTENCIA: 00184/2020
UNIDAD PROCESAL DE APOYO DIRECTO
Equipo/usuario: UP3
Modelo: N11600
PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5 -DIR3:J00008051
Correo electrónico:
N.I.G: 30030 33 3 2019 0000229
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000131 /2019
De D./ña. COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000
ABOGADO
PROCURADOR D./Dª. TOMAS SORO SANCHEZ
Contra D./Dª. TRIBUNAL ECONOMICO ADMINISTRATIVO REGIONAL DE MURCIA
ABOGADO ABOGADO DEL ESTADO
PROCURADOR D./Dª.
RECURSO Núm. 131/2019
SENTENCIA Núm. 184/2020
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA
SECCIÓN SEGUNDA
Compuesta por las Ilmas. Sras.:
D.ª Leonor Alonso Díaz-Marta
Presidente
D.ª Ascensión Martín Sánchez
D.ª Pilar Rubio Berná
Magistradas

ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A N.º 184/20
En Murcia, a veintisiete de mayo de dos mil veinte.
En el recurso contencioso administrativo n.º 131/19, tramitado por las normas del procedimiento ordinario, en
cuantía total de 8.986,28 €, y referido a: tarifa para aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura.
Parte demandante:
Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura (SCRATS), que actúa representando a la Comunidad
de Regantes DIRECCION000 , representada por el Procurador Sr. Soro Sánchez y defendida por el Letrado Sr.
Baquero Sánchez.
Parte demandada:
La Administración del Estado (Tribunal Económico Administrativo Regional de Murcia), representada y
defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Acto administrativo impugnado .
Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Murcia de 6 de septiembre de 2018, que
desestima la reclamación económico administrativa n.º NUM000 , formulada contra la liquidación practicada
por la Confederación Hidrográfica del Segura, con referencia NUM001 , por el concepto Tarifa para
aprovechamientos del acueducto Tajo-Segura, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio
de 2017 (BOE de 17 de junio de 2017); por un importe a ingresar de 8.986,28 €.
Pretensión deducida en la demanda:
Se dicte sentencia por la que, estimando la pretensión ejercitada, se declare la nulidad de la Resolución del
Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Región de Murcia n.º NUM000 , y se revoque y se anule la
liquidación NUM001 , emitida el 18 de enero de 2018, relativa al mes de diciembre de 2017, destinada a la
Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , en concepto de 'Tarifa de Utilización del Agua', con devolución
de las cantidades pagadas por la recurrente y los intereses que correspondan con arreglo a derecho.
Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. D.ª Leonor Alonso Díaz- Marta, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. - El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 21 de febrero de 2018, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.



SEGUNDO. - Por auto de 5 de noviembre de 2019, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.1 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se acordó la tramitación con carácter preferente de este recurso, suspendiendo la tramitación de otros múltiples recursos citados en el auto que se siguen ante esta misma Sala y Sección hasta que se dictara sentencia en este procedimiento y en el 133/2019.



TERCERO. - La parte demandada, en su contestación a la demanda, se ha opuesto pidiendo la desestimación de la misma, por ser ajustada al Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida.



CUARTO. - Ha habido recibimiento del proceso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en los fundamentos de derecho de esta sentencia.



QUINTO. - Después de evacuarse el trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 18 de mayo de 2020.

Fundamentos

PRIMERO. - El acto impugnado es la resolución del TEAR de Murcia de 6 de septiembre de 2018, que desestima la reclamación económico administrativa n.º NUM000 , formulada contra la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Segura, con referencia NUM001 , por el concepto Tarifa para aprovechamientos del acueducto Tajo-Segura, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 (BOE de 17 de junio de 2017); por un importe a ingresar de 8.986,280 €.

El TEARM comienza señalando que la tarifa de conducción de aguas se establece y regula en la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo- Segura, cuyos arts. 1, 3 y 4 reproduce.

Frente a la alegación de la interesada de que no concurre la premisa que constituye el objeto de la tarifa, que en virtud del citado art. 3 viene constituido por 'la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del acueducto Tajo-Segura para regadíos y abastecimientos', por lo que, a su juicio, no puede entenderse realizado el hecho imponible en el supuesto de que no exista tal disponibilidad de agua o aprovechamiento de algún tipo, entiende el TEARM que el hecho imponible y el devengo del tributo -que tiene naturaleza jurídica de Tasa- se contempla y regula en el art. 4 de la misma disposición legal, que señala que nace en el momento en que puedan explotarse las instalaciones, conducirse el agua o suministrarse a las zonas o usuarios afectados.

En este sentido, si bien el objeto de la tarifa se define como: 'la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del acueducto Tajo-Segura para regadíos y abastecimientos', el presupuesto objetivo del hecho imponible, según la redacción literal del art. 4, viene dado por tres supuestos de hecho alternativos, siendo cualquiera de ellos suficiente para entender realizado el hecho imponible y resultar exigible la obligación tributaria: - la posibilidad de explotar las instalaciones.

- conducirse el agua.

- o suministrarse a las zonas o usuarios afectados.

Por tanto, frente a la argumentación formulada por la reclamante al interpretar que la Ley presupone la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del Acueducto para entender producido el hecho imponible, entiende que la norma contempla, asimismo, la posibilidad de explotar las instalaciones del Acueducto, como tercer supuesto que habilita la exacción de la tasa.

Por lo que concluye que concurriendo al menos una de las circunstancias previstas -como es el caso- y resultando ser una evidencia que las instalaciones pueden ser explotadas, se considera que en el presente caso se ha originado la obligación de satisfacer la tarifa.

En cuanto a la alegación de haberse vulnerado los principios de confianza legítima y seguridad jurídica a consecuencia de la aplicación de la tarifa según el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, produciéndose una diferencia de criterio de la Administración en la fórmula de cálculo de la tarifa con respecto a las liquidaciones anteriores a 17 de junio de 2017, no comparte el TEAR tal argumento por cuanto que la alegada -que no probada- no exigencia de determinados elementos de la cuota tributaria en ejercicios anteriores no puede ser interpretado como actos propios de la Administración que hubiesen generado en el interesado la confianza de que en futuros ejercicios no se liquidaran, de manera que la conducta de la Administración resulte sorprendente o incoherente, cuando lo cierto es que se ha limitado, tras constatar la existencia del hecho imponible a girar la liquidación procedente teniendo en cuenta la tarifa legalmente aprobada y publicada en el BOE correspondiente.

En definitiva, tales actuaciones por parte de la Administración, no reúnen las características que la jurisprudencia del Supremo, expresada, entre otras, en sentencia de 22 de febrero de 2016 -rec. núm.

4048/2013- ha señalado como esenciales para entender que se ha producido una vulneración del principio de confianza legítima: '(...) que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (...)'.

Entiende que las actuaciones de la Administración en ejercicios anteriores, cuantificando la cuota tributaria de forma distinta a la operada en la liquidación impugnada, no puede considerarse precedente administrativo, al tratarse de hechos distintos, y no supone, de ningún modo, que en ejercicios distintos se encuentre vinculada a dichas actuaciones y no pueda ser determinada la cuota conforme a los elementos tributarios establecidos en la norma correspondiente.

Recuerda que el objeto de la controversia, y por tanto de la reclamación, es la liquidación de la Tarifa de conducción de aguas, sin que el TEAR pueda entrar a examinar la adecuación a derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros de cuya aplicación se deriva el acto impugnado, al no tener atribuida competencia para ello de conformidad con el art. 229 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y tratarse de un acto o disposición firme que no consta haya sido anulado, ni tan siquiera recurrido. Sus facultades revisoras, dice, deben limitarse a comprobar que la cuantificación y subsiguiente determinación de la cuota tributaria se hace aplicando estrictamente los elementos y parámetros tributarios contenidos en la Resolución según el citado Acuerdo del Consejo de Ministros; y habida cuenta de que dicha conformidad se produce en la liquidación impugnada, deben ser desestimadas las alegaciones en este punto.

Termina señalando que de igual modo, y, por los mismos motivos expuestos, no se consideran conculcados los principios de legalidad, reserva de ley, capacidad económica, reciprocidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, aludidos por el reclamante en sus alegaciones.



SEGUNDO. - La recurrente, tras referirse a la naturaleza del acueducto, su finalidad y sus usos, y exponer el iter administrativo seguido hasta llegar a este recurso, basa la demanda en los siguientes argumentos: 1.- Comienza aludiendo, en primer lugar, al régimen jurídico de la tasa y a los elementos que la componen, que se sujeta a la legislación tributaria, si bien cuenta con una ley especial, la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de regulación del régimen económico de la explotación del Acueducto Tajo-Segura. Reproduce el art. 7, que regula la tarifa señalando los tres elementos cuantitativos diferenciados a los efectos del art. 19 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (amortización del coste de las obras, gastos fijos de funcionamiento y gastos variables de funcionamiento); y el art. 14 de tal Ley, que exige que con carácter bianual el Gobierno ajuste la tarifa. Y con independencia de que al acuerdo del Consejo de Ministros pueda ser objeto de impugnación autónoma para discutir la concreta aplicación de la tasa, debe impugnarse la liquidación. Concluye que el funcionamiento de la tarifa del Trasvase Tajo-Segura es el siguiente: se aplican los elementos previstos en la Ley 52/1980, de 16 de diciembre; se actualizan cuantitativamente las tarifas por parte del Gobierno, lo que da lugar a una ratio euros/metro cúbico que se aplica a cada uno de los tres elementos definidos legalmente; y en un acto ulterior, la CHS aplica esta normativa y emite una liquidación mensual a cada una de las Comunidades de Regantes, sujetos pasivos de esta tarifa.

Lo que ha ocurrido en este caso, dice, es que la Administración hidrográfica ha variado inopinadamente la forma en la que giraba estas liquidaciones, causando un perjuicio a la recurrente, sin que hubiera ningún cambio normativo que lo justificase, ni mediase la más mínima motivación par parte de la CHS.

2.- En segundo lugar, se refiere al cambio inopinado de la Confederación Hidrográfica del Segura en la forma de practicar la liquidación de la tarifa a partir de junio de 2017. Desde la puesta en funcionamiento del trasvase Tajo-Segura, la liquidación de las tarifas de conducción de aguas se practicaban del siguiente modo: se aplicaba a la cantidad de agua efectivamente suministrada, la suma de los tipos impositivos que la tarifa preveía para los tres conceptos previstos en la mencionada Ley 52/1980, de 16 de octubre (a+b+c: costes de obras, gastos fijos y gastos variables), a tal efecto, los distintos acuerdos de Consejo de Ministros que fijaban las tarifas establecían un total (la suma de los tres tipos), que era el que se aplicaba a los metros cúbicos efectivamente suministrados a cada una de las Comunidades de Regantes.

El resultado daba una liquidación con dos elementos, de un lado la base imponible, el volumen de agua efectivamente suministrado, en metros cúbicos; al que se aplicaba el tipo, compuesto por la suma de los tipos correspondientes a los tres conceptos, expresado en euros (o pesetas, en su momento) por metro cúbico; lo que arrojaba una cantidad en euros (pesetas) que constituía la cuota tributaria a abonar por cada comunidad de regantes.

A partir de junio de 2017, la Administración cambia inopinadamente de criterio y altera las liquidaciones que durante estos 37 años venía practicando, al modificar la base correspondiente a los conceptos de coste de amortización de obras y gastos fijos de funcionamiento, que ya no será el volumen efectivo de agua suministrada, sino la dotación máxima teórica que correspondería a cada comunidad de regantes.

Entiende que este cambio en la práctica de la liquidación no obedece a ningún cambio legal ni normativo. El único hecho notorio, que acontece en este momento temporal (junio 2017), es que desde mayo de 2017, un mes antes de las nuevas liquidaciones hasta abril de 2018, no se produjo ningún trasvase, de acuerdo con la situación hidrológica existente y en cumplimiento de las normas de explotación del propio trasvase Tajo- Segura. No obstante, en la medida que este dato es relevante para controlar la finalidad del cambio en las liquidaciones o, si se quiere, para conocer y valorar la verdadera causa por la que la Administración muda su criterio, debe ser objeto de prueba.

Ante esta circunstancia, si la Administración se ajustase al criterio que de forma constante y reiterada venía aplicando a la hora de practicar las liquidaciones, supondría que la base imponible de las tarifas sería cero, porque cero fueron los metros cúbicos trasvasados o aprovechados, lo que implicaría que no habría deuda tributaria, porque esta sería cero.

Entiende que la causa por la que la Administración mudó la forma en la que practicaba las liquidaciones, no sería otra que evitar la pérdida de ingresos. Es decir, no se trataría de eventuales criterios técnico-tributarios, ni si quiera de un cambio interpretativo, sino que estas consideraciones serían el pretexto para evitar la pérdida de este ingreso. Compara los dos procedimientos de totalización de la tarifa: el anterior y el aplicado por acuerdo del Consejo de Ministros, de 9 de junio de 2017. Tratándose de un cambio meramente aritmético, por sí solo no puede condicionar la forma en la que la Administración practica la liquidación. No es suficiente para alterar la práctica de las liquidaciones tal y como se venían sosteniendo en los 37 años precedentes. El hecho de que en el Acuerdo del Consejo de Ministros aparezca una partida total, no determinaba la forma de aplicación de las liquidaciones, como el hecho de que haya desaparecido no puede determinar ahora el cambio en esta práctica.

3.- Y en tercer lugar, alude a la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2019 (Rec. 540/2017), analizando dos aspectos: los efectos generales de la sentencia y la concreta referencia que en esta se hace al concepto de «dotación comprometida», como base imponible a aplicar a los conceptos a) (coste de las obras) y b) (gastos fijos).

En cuanto a los efectos generales de la sentencia del TS, aun cuando la sentencia enjuicia únicamente la forma en la que se elaboran y establecen los tipos de gravamen de acuerdo con el art. 7.2 en conexión con el art.

14 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, tiene efectos también sobre las liquidaciones, que son objeto del presente recurso contencioso-administrativo. En primer lugar, porque uno de los motivos por los que el propio SCRATS impugnó el referido Acuerdo de Consejo de Ministros, fue porque ya no totalizaba, en una partida independiente, la suma de los tipos de gravamen (a+b+c), como hasta ese momento venían haciendo todos los anteriores Acuerdos por los que se fijaban las tarifas de conducción. Esta circunstancia, novedosa y respecto de la que no se incluía la más mínima motivación, anticipaba la nueva forma de liquidación que adoptaría la CHS. Es decir, en este punto, la respuesta que el Alto Tribunal ha dado a la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros condiciona la impugnación de las liquidaciones, objeto de esta alzada.

En síntesis, el Tribunal Supremo estima que la consideración de la «dotación comprometida» como base imponible en los conceptos a) y b) de la tarifa (correspondientes a los costes de las obras y los gastos fijos de funcionamiento), es distinta a la prevista para el concepto c) (gastos variables de funcionamiento), que en este caso sería el volumen de agua efectivamente trasvasado, y que ello se ajusta a las exigencias de la Ley 52/1980 de 16 de octubre. La propia sentencia descarta, dice la recurrente, que se produzca una infracción de los principios de legalidad y de reciprocidad o equivalencia.

Añade que la sentencia no declara, o al menos, no lo hace expresamente, que la dicción de «dotación concesional o comprometida» tenga que ser el volumen teórico máximo trasvasable, tal y como interpreta la CHS al practicar las liquidaciones de acuerdo con la metodología empleada a partir de junio de 2017. Lo que obliga a que a continuación, se haga una referencia al concepto de «dotación comprometida», como un valor real y no meramente teórico.

Tampoco se pronuncia la sentencia sobre la afectación al principio de capacidad económica, ni sobre una eventual infracción de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe. La propia sentencia difiere esta cuestión al enjuiciamiento que proceda hacer sobre las liquidaciones, es decir, a un procedimiento como el presente, en el que se discute el concreto acto de liquidación.

Teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal Supremo, y las consideraciones que indirectamente se proyectan sobre la nueva forma de practicar la liquidación por parte de la Administración, la actora dirige su impugnación a la infracción del principio de capacidad económica y a la vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y buena fe.

Señala por último que la sentencia del TS corrige técnicamente al TEAR de Murcia, ya que a diferencia de lo que la Resolución económico-administrativa recurrida, indica que el hecho imponible se establece en el art.

3 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, y en ningún caso avala la tesis del TEAR según la cual, el art. 4 del citado texto legal establece una suerte de hecho imponible alternativo, que permitiría a la CHS emplear como base imponible el máximo teórico trasvasable. Lo que en última instancia supone una notable confusión entre hecho imponible y base imponible; que en todo caso, debe ser rectificada a la luz de la sentencia del Tribunal Supremo.

Analiza seguidamente el concepto de dotación concesional o comprometida, como elemento definidor de la base imponible de la tasa. Señala que, siguiendo la sentencia del TS de 26 de febrero de 2019, la base imponible en relación con los apartados (a) y ( b) de la tarifa viene dada por el art. 7.2.Tres, letras a) y b) de la Ley 52/1980, que alude a 'dotación concesional o comprometida'. Según la práctica de la CHS, este concepto es el volumen máximo teórico trasvasable. Criterio del que discrepa, en atención, primero, a que en el ámbito del trasvase no existen concesiones, por tanto, hay que desechar el concepto de «dotación concesional». Y, en segundo lugar, porque el concepto de «dotación comprometida» debe reconducirse al volumen de agua efectivamente trasvasada.

Enlazando lo establecido en el art. 6.3.1 de la Orden de 30 de abril de 1982 por la que se aprueba el Pliego de Condiciones generales para la reserva de dotación y la disponibilidad o el aprovechamiento del agua del Acueducto Tajo-Segura, con el art. 3 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, y con la regulación de la figura jurídica de la Tasa, considera evidente que no puede girarse liquidación de dichos apartados (a) y (b) sobre el volumen máximo legalmente trasvasable, como se está haciendo en la actualidad. Partiendo de que no existen concesiones del trasvase Tajo Segura, dicha liquidación no puede aplicarse a una inexistente dotación concesional. Solo puede ser aplicada sobre la dotación anual comprometida que -a falta de suscripción del documento anual de reserva de dotación y disponibilidad- no es otra que la efectivamente trasvasada y puesta a disposición de los usuarios.

Concluye que en la situación actual del trasvase, en la que no se formalizan los compromisos de reserva que regula la Orden citada, y habida cuenta que se consume siempre por los usuarios la totalidad de los recursos disponibles para trasvasar; que el volumen de agua disponible coincide siempre con el volumen de agua aprovechada. Es decir, que los términos utilizados por el art. 3 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, para definir el objeto de la tarifa -disponibilidad o aprovechamiento- son coincidentes en la práctica. Y esa es la base de la pacífica e indiscutida forma de aplicación de la tarifa que se ha venido practicando durante 37 años hasta que de forma sorpresiva, sin base legal y contraviniendo el principio de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, la CHS varió la forma en la que se practicaban las liquidaciones.

4.- Infracción del principio de capacidad económica. Entiende que se vulnera el principio de capacidad económica establecido en el art. 31.1 CE y el art. 3 de la Ley General Tributaria, ya que este principio excluye la posibilidad de crear o configurar un tributo de tal forma que no grave capacidades económicas reales o, al menos, potenciales en los contribuyentes llamados a satisfacerlos ( STC 221/1992, de 11 de diciembre, cuyo fundamento de derecho 4 reproduce.) Insiste en que el cambio en la forma en la que se practican las liquidaciones, los usuarios de aguas para riego, aunque no recibieran ni una gota de agua trasvasada (como ha ocurrido), tendrían que abonar íntegramente los apartados a) y b) de la tarifa, multiplicados por el volumen máximo teóricamente trasvasable. Y, como consecuencia de ello, se ve gravemente afectado el funcionamiento de las Comunidades de Regantes integradas en el SCRATS. Destaca que dichas Comunidades de Regantes dependen para su funcionamiento de los ingresos que les proporciona el pago por sus comuneros del agua que les sirve la Comunidad, de forma que todos los gastos, tanto fijos como variables, de dichas Comunidades se cargan en el coste del agua. Por lo que, sigue diciendo, el sorpresivo cambio de criterio adoptado por la Administración supone un auténtico perjuicio para los usuarios de aguas conducidas a través del trasvase, cuya estructura financiera está organizada en torno a una única fuente de ingresos, que es la distribución de agua. Si las Comunidades de Regantes y, por tanto, los regantes, no reciben agua, no pueden regar, y si no es posible regar, no hay productos agrícolas que vender ni por tanto ingresos con los que pagar la tarifa, ni capacidad económica que gravar la cual evidentemente se encuentra limitada por la cuantía de agua efectivamente trasvasada.

5.- Vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, pues la Administración, de un modo inopinado y sin motivación alguna, cambia la forma en la que practica la liquidación de las tarifas, modificando la práctica seguida durante 37 años. Se extiende ampliamente en la explicación de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, interdicción de la arbitrariedad y buena fe como garantía de que la actuación de la Administración será previsible y coherente; sin que alteraciones injustificadas perjudiquen a los administrados. Hace referencia a que el ordenamiento jurídico confiere especial protección a estos principios en el art. 9.3 CE complementado por el 103.1 de CE, art. 7.1 del Código Civil, art. 3.1 letra e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, art. 7.2 de la LGT, y art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En cuanto al principio de confianza legítima, como manifestación subjetiva del principio de seguridad jurídica, se remite a las sentencias del TJUE de 13 de julio de 1965, Lemmerz-Werke, asunto 11/63, y de 29 de abril de 2004, Gemeente Leusden y Hoelin Goep BV, asuntos C487/01 y C-7/02 y sentencia TJUE de 22 de noviembre de 2017, Edward Cussens, C-251/16). Concluyendo que el principio de protección de la confianza legítima en los términos que interpreta la jurisprudencia exige con rotundidad que las reglas jurídicas sean claras, previsibles, de modo que los particulares no tengan dudas sobre su aplicación y alcance, máxime cuando de las mismas pueden derivarse efectos perjudiciales ( sentencias del TSUE de 7 de junio de 2005 y de 10 de septiembre de 2009). Añade la recurrente que ha actuado de buena fe y con diligencia debida, en relación a las liquidaciones anteriores que ha atendido pacíficamente, ajustando su comportamiento a la obligación tributaria en los términos en los que durante 37 años ha venido aplicándose por parte de la CHS. Igualmente se remite a la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de febrero de 2016 (rec: 4048/2013), que reproduce en parte, así como a las sentencias del TC 73/1988, de 21 de abril, 24/1995, de 30 de enero, y 17/2006, de 30 de enero.

Seguidamente se extiende la recurrente en la explicación de los requisitos para apreciar la infracción de los mencionados principios. Concluyendo que la infracción de tales los principios debe conducir a la nulidad del acto impugnado y a la consiguiente devolución de la cantidad ingresada por la recurrente, junto a los intereses que legalmente procedan. Los efectos jurídicos de esta pretensión son equivalentes a los de mantener los actos impugnados y exigir a la Administración el consecuente deber de indemnizar a la recurrente por el daño causado, que, en este caso, sería idéntico al que se sigue de la nulidad del acto recurrido, de ahí que sea esta la pretensión que se interese por economía procesal.



TERCERO. - El Abogado del Estado se opone al recurso partiendo de que la cuestión debatida ha sido recientemente tratada por el TS en sentencia 255/2019, de 26 de febrero (P.O 540/2017), relativa a la impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 por el que se aprobaban las nuevas tarifas para el aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura de la que reproduce los fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto.

En cuanto a los efectos de dicho fallo, coincide plenamente con el actor que se refiere a un acuerdo distinto (el acuerdo de fijación de las tarifas en lugar de la liquidación), y por tanto no empece la impugnación autónoma de éste último. Ahora bien, en aquél recurso se planteó la misma cuestión jurídica, toda vez que el acuerdo del Consejo de Ministros se separó del criterio seguido en otras ocasiones, dejando de sumar las diferentes tarifas (a las que habitualmente se aplicaba el volumen de agua suministrada). De este modo, se recoge una suma para los diferentes conceptos que componen la tarifa (coste de obras, gastos fijos de amortización y gastos variables de funcionamiento), dejando la puerta abierta a aplicar las mismas a diferentes volúmenes, tal y como indica la Ley, y así ha sido reconocido por el TS.

Por tanto, desde el momento en que la crítica al acuerdo del Consejo de Ministros descansaba en que dicha nueva forma de fijar la tarifa abría la opción de aplicar las relativas a los conceptos a) y b) a las aguas comprometidas en lugar de las efectivamente trasvasadas, el TS tuvo que entrar a analizar dicho argumento, dando la respuesta que transcribía.

Añade que, como se expone en la sentencia, dicho criterio no es novedoso, sino que ha sido plasmado en fallos previos ( sentencia de 9 de julio de 1999 (RJ 1999, 5140)). En dicho, fallo, en el que se estima parcialmente el recurso planteado por el ahora recurrente, se invalida el método de cálculo que ahora se critica, indicando que los gastos fijos de funcionamiento deben calcularse en función de las dotaciones comprometidas. Por ello, existe una doctrina consolidada del TS sobre esta cuestión, resultando conforme a la misma que para calcular los segmentos de la tarifa relativos a los costes de las obras y los gastos fijos de funcionamiento hay que estar a la dotación concesional comprometida en lugar del agua efectivamente transvasada. Por lo que entiende que procede rechazar la alegación del recurrente.

En cuanto a la alegación de vulneración del principio de confianza legítima, parte del art. 18 LGT que señala que el crédito tributario es indisponible salvo que la ley establezca otra cosa, siendo obligación de la Administración liquidar las tarifas, con arreglo a las cuotas aprobadas por el Consejo de Ministros, a los volúmenes comprometidos (tratándose de los conceptos de amortización de las obras y gastos fijos) y, respecto de los gastos variables de funcionamiento, a las aguas efectivamente trasvasadas. La norma es taxativa sobre este punto, sin que exista, como pretende el recurrente, discrecionalidad a la hora de liquidar la deuda tributaria. Lo anterior es compatible con el hecho de que en el pasado se hayan establecido mecanismos para aliviar la presión tributaria. Ahora bien, como se recoge en la sentencia del TS, el cauce ha sido la Ley, sin que quepa, mediante acto o disposición administrativa, establecer una exención tributaria, modificar el hecho o la base imponible (ex art. 8 LGT).

Y si en el pasado no se ha cumplido el mandato legal, dicha actuación contraria a la ley no puede amparar su perpetuación hacia el futuro. Si analizamos los tres requisitos fijados por la jurisprudencia citada de contrario, uno de ellos determina que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas. Lo que no sucede en este caso, pues nos encontramos ante una obligación impuesta por ley, indisponible para la Administración. La CHS, a la hora de liquidar, debe cumplir estrictamente lo previsto en la Ley 52/1980 (y en los acuerdos del Consejo de Ministros a los que se remite la propina norma para la fijación de las tarifas), sin que quepa apoyarse en la costumbre contra legem para incumplir aquella.

En cuanto a la relación del principio de confianza legítima con la exigencia de deudas tributarias, trae a colación la sentencia 1006/2018, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS, de 13 de junio, cuyo contenido reproduce. Y en la misma línea cita la SAN de 17 de abril de 2019 (nº recurso 866/2016) en la que se considera improcedente aplicar un cambio de criterio con carácter retroactivo, impidiendo regularizar aquellas autoliquidaciones que se hicieron confiando legítimamente en el criterio de la Administración, pero dejando puerta abierta a aplicar dicho cambio de criterio a futuro.

Concluye que en el presente caso no se trata de revisar autoliquidaciones realizadas por el interesado confiando en el criterio de la Administración, ni las liquidaciones realizadas por ésta, sino aplicar un nuevo criterio, conforme a la ley, hacia el futuro. En base a ello, el principio de confianza legítima no ampara que la CHS mantenga un criterio irregular en la liquidación de las tarifas, sin perjuicio de que, a través de instrumentos legales, se adopten medidas para amortiguar la presión tributaria a los usuarios de la infraestructura.



CUARTO. - Se recurre por la parte actora la liquidación practicada por la CHS por el concepto de tarifa para el aprovechamiento del Acueducto Tajo-Segura, de la que hay conformidad de las partes en que la naturaleza tributaria de la tarifa es la de una tasa, como señaló la STS de 26-02-2019 con cita de la STS de 2-04-2014. Y en el presente recurso, las cuestiones jurídicas que se plantean son prácticamente las mismas que las planteadas ante el Tribunal Supremo por el SCRATS en el recurso contencioso administrativo n.º 540/2017, que terminó con sentencia n.º 255/2019, de 26 de febrero, aunque en aquel recurso se impugnaba el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 sobre aprobación de las nuevas tarifas para el aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura, y en este se recurre la liquidación concreta practicada por la CHS.

Así, en primer lugar entiende la recurrente que con la liquidación se infringe el principio de capacidad económica puesto que la tarifa establece una base imponible teórica, como es la dotación concesional o comprometida, que es el volumen máximo de asignación establecido para la comunidad de regantes. Para determinar exactamente cuál es el hecho imponible en esta tarifa tenemos que acudir al art. 3 de la Ley 52/1980, de 26 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo- Segura, que establece que es objeto de la tarifa de conducción de agua la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del acueducto Tajo-Segura para regadíos y abastecimiento. La obligación de satisfacer la tarifa, que tiene carácter periódico, nace en el momento en que puedan explotarse las instalaciones, conducirse el agua o suministrarse a las zonas o usuarios afectados, efectuándose la liquidación correspondiente anualmente, según lo dispuesto en el art. 7.Tres, según establece el art. 4 de la citada Ley. Dicho art. 7.Tres establece los términos en los que ha de practicarse la liquidación: La liquidación correspondiente a cada usuario se calculará por adición de los tres valores fijados en el epígrafe anterior aplicados: a) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes al coste de las obras.

b) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes a los gastos de funcionamiento independientes del volumen de agua suministrada.

c) Al consumo realmente producido, los correspondientes a los gastos de funcionamiento proporcionales al volumen de agua suministrada.

La tarifa se descompone en tres conceptos: la amortización del coste de las obras, los gastos fijos de funcionamiento y los gastos variables de funcionamiento. Como señaló el Tribunal Supremo en la sentencia antes citada de 26 de febrero de 2019, frente al argumento del SCRATS, los conceptos a) y b) de la tarifa, correspondientes a los costes de amortización de las obras y a los gastos fijos de explotación respectivamente, les es aplicable para su cálculo el volumen potencial de agua objeto de concesión o compromiso, y no el volumen de agua efectivamente trasvasada. Y al concepto c) sí le es aplicable el volumen de agua efectivamente suministrada o trasvasada; sin que la liquidación deba efectuarse con la aplicación del sumatorio de estos tres conceptos (a+b+c) sobre el volumen de agua efectivamente trasvasada. Insistía el Tribunal Supremo en que no es tan solo el aprovechamiento efectivo del agua lo que genera el devengo de la tarifa, sino también la disponibilidad de la infraestructura, obviamente en tanto que destinada al trasvase de agua. Así se manifiesta el TS en los siguientes términos en los fundamentos de derecho cuarto y quinto: 'Que ello es así, se conrma con el examen del art. 7 y los distintos componentes, que vinculan los elementos que integra el dividendo de los conceptos a) y b), que comprenden respectivamente los costes de amortización de las obras y los gastos jos de explotación, con el divisor que se establece para su cálculo que, como inequívocamente establece la Ley 52/1/80, art. 7.Dos , es el volumen potencial de metros cúbicos de agua a trasvasar, expresándose el resultado o cociente en euros/metros cúbico. Así, se dispone que el componente a) de la tarifa será el resultado de repartir el coste total de las obras entre la dotación total anual denitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida, afectado por un coeciente en función de uso del agua, que en el caso de regadío es 0,4. Por su parte, el componente b), contiene igual mención al señalar que será el resultado de '[...] repartir la previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación de las obras del acueducto Tajo-Segura, cuya realización es independiente del volumen de agua suministrado, entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso'. En consecuencia, ninguna infracción del principio de reserva de ley puede atribuirse al acuerdo impugnado cuando se ha limitado a seguir, en este punto, lo dispuesto en la ley, pues no se olvide que el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es fruto de un especíco mandato legal -art. 14 de la Ley especial 52/1980- que guarda coherencia con la estructura de la tarifa establecida por el art. 7 de la propia norma y particularmente con el componente 'coste de las obras' a que se reere el apartado 1.a) del mismo precepto. En efecto, el coste mencionado integra el valor obtenido de repartir el coste total de las obras entre la dotación total anual denitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida, afectado por un coeciente que, en función del uso del agua, será 0'04 en regadíos y 0'08 en abastecimientos. Además, en este cómputo del referido coste, por imperativo del precepto analizado, han de excluirse - art. 2, párrafo 2º-, en cuanto aquí interesa, los costes de las redes de distribución, desagües y caminos e instalaciones complementarias propias de los sectores de las zonas regables e incluirse 'los gastos motivados por la realización de los proyectos, la construcción de las obras principales y complementarias, las expropiaciones e indemnizaciones necesarias, los edicios y caminos, los gastos de inspección y vigilancia y, en general, todas las inversiones realizadas'. Quiere signicarse con lo expuesto que es la propia Ley, y no ninguna disposición de rango inferior ni desde luego el acuerdo impugnado, la que determina con todo detalle, y en virtud de la remisión del art. 14 al art. 7º.2.a), y de éste al art. 2, párrafo 2º, todos y cada uno de los elementos a tener en cuenta en la actualización de tarifas, incluidos los coecientes aplicables a los regadíos y abastecimientos. Si ello es así y el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 es lo que ha hecho, concretando mediante expresiones matemáticas expuestas en la memoria -y cuya corrección no se ha desvirtuado por una prueba pericial que sustente el alegato de la parte respecto a diversos errores y erratas, cuya incidencia real no explica- no cabe apreciar vulneración del principio de reserva de ley, pero tampoco del principio de equivalencia que en esta fase de elaboración de las tarifas debe atender necesariamente a los parámetros jados en la norma de rango legal.



QUINTO.- En realidad, si se profundiza en el argumento de la demanda, lo que se plantea por la actora concierne más bien a la aplicación de los distintos conceptos de las tarifas para la práctica de las liquidaciones, que al procedimiento y elementos para la jación de las mismas, pero ello es un extremo que podrá impugnar cuando se practiquen las correspondientes liquidaciones. En efecto, lo que pretende es que la tarifa obtenida en cada uno de sus componentes se aplique, en su momento, mediante una adición global de los tres conceptos o componentes, y lo sea multiplicando la cantidad resultante tan sólo sobre el volumen de agua efectivamente trasvasada. Ahora bien, el acto impugnado no es más que el acuerdo de actualización de tarifas, si bien no está de más resaltar, para dar cumplida respuesta al argumento impugnatorio, que lo que dispone de forma inequívoca el art. 7.3 de la Ley 52/1980 no es, como pretende la actora, que sean objeto de adición los tres conceptos a), b) y c) para determinar una tarifa única, sino que las liquidaciones serán el resultado de adicionar los '[...] los tres valores jados en el epígrafe anterior aplicados: a) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes al coste de las obras. b) A la dotación concesional o comprometida, los correspondientes a los gastos de funcionamiento independientes del volumen de agua suministrada. c) Al consumo realmente producido, los correspondientes a los gastos de funcionamiento proporcionales al volumen de agua suministrada'. En este sentido se ha pronunciado nuestra Sala y Sección en la sentencia de 9 de julio de 1999 (rec. contencioso- administrativo 604/1997 ) en la que se estimó parcialmente el recurso interpuesto por el 'Sindicato Central de regantes del Acueducto Tajo-Segura' contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1997, por el que se aprobaron las tarifas aplicables tanto a la conducción de aguas trasvasadas desde el Tajo como a la conducción de las propias del Segura, por contener precisamente la previsión. La parte dispositiva de dicha sentencia anuló el acuerdo, en lo que ahora interesa '[...] e) en cuanto, en vez de dividir la previsión de los gastos jos de funcionamiento entre el total de dotaciones asignado por la Comisión de Explotación del Acueducto -400 millones de metros cúbicos-, lo hace entre la cantidad de agua que, por las condiciones de sequía, se estimaba posible trasvasar -270 millones de metros cúbicos- [...]. El razonamiento que se hace en el FD 10 de la citada STS de 9 de julio de 1999 , resuelve la cuestión en los términos que hemos expuesto anteriormente armando cuanto sigue: '[...] pese a la clara dicción legal, la Tarifa aquí cuestionada, en vez de dividir los gastos jos de funcionamiento entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso, que la Comisión de Explotación cifró en 400 millones de m3 y que constituían 'la dotación anual denitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida' a que hace méritos el ap. a) de art.

7º.2 de la Ley especial aquí aplicable, lo hizo entre el volumen de agua que, dadas las condiciones de sequía existentes, la misma Comisión consideró posible trasvasar -270 millones de m3 -, con la consecuencia de haber aumentado, en proporciones por demás gravosas, el importe del m3 de agua trasvasada [...]' Por tanto, pese a la insistencia de la recurrente en que la dicción de 'dotación concesional o comprometida' no tiene por qué ser el volumen teórico máximo trasvasable, queda claro en la sentencia, en parte trascrita, que cada componente se debe aplicar sobre un volumen diferente, concretamente el a) y b) sobre la dotación concesional comprometida, mientras que el c) será sobre el consumo realmente producido. Y ninguna infracción puede apreciarse en la liquidación que vulnere el principio de capacidad económica porque no conste la suma de los tres conceptos que componen la tarifa; máxime cuando la parte actora no acredita porqué se vulnera su capacidad económica.

Como señala el Abogado del Estado, el acuerdo del Consejo de Ministros, cuya conformidad a derecho fue declarada por el Tribunal Supremo en la sentencia a la que nos venimos refiriendo, se separó del criterio seguido en otras ocasiones, dejando de sumar las diferentes tarifas. Pero realmente nada puede objetarse a la liquidación practicada que aplicó el acuerdo del Consejo de Ministros, y liquidó las tarifas con arreglo a las cuotas aprobadas aplicando a los volúmenes comprometidos los conceptos a) y b); sin que actuaciones anteriores puedan amparar su perpetuación hacia el futuro si entonces no se cumplía exactamente el mandato legal, con independencia, como el propio Tribunal Supremo señala, de que la administración no está obligada a seguirlo los precedentes propios al no ser estos fuente del derecho. Y sin que la separación de criterios previos establecidos en otras liquidaciones, en las que no se ha seguido exactamente lo dispuesto en la Ley, pueda considerarse como arbitrario o vulnerador de la seguridad jurídica, pues también en otras ocasiones la administración ha declarado la exención del pago de los conceptos a) y b) como en el RDLey 10/2017; o ha establecido determinadas condiciones más favorables, como en la Ley 1/2018.

Es cierto que, a diferencia de periodos anteriores, en las circunstancias actuales resulta especialmente gravosa la aplicación exacta de lo previsto en la Ley, y quizá sería deseable que se adoptaran medidas acordes con las circunstancias propias del momento concreto en el que se ha de aplicar la Ley que mitigaran los duros efectos de la misma en este momento. Pero no puede tacharse la conducta de la administración como contraria a derecho al efectuar una liquidación acorde a lo dispuesto en el acuerdo del Consejo de Ministros que, a su vez, establece la tarifa en la forma prevista en la Ley 52/1980.

Por tanto, debemos desestimar el recurso formulado al reproducir la recurrente los mismos motivos que realizó el SCRATS contra el acuerdo del Consejo de Ministros, y no realizar ninguna impugnación concreta respecto a la liquidación practicada. Sin que, como señala el Abogado del Estado, pueda la CHS liquidar la tarifa de forma distinta al no existir instrumentos legales en este momento para poder amortiguar o mitigar, como hemos indicado, la presión tributaria.



QUINTO. - En razón de todo ello procede desestimar el recurso contencioso administrativo formulado, por ser los actos recurridos, en lo aquí discutido, conformes a derecho; sin hacer expresa imposición de costas teniendo en cuenta la complejidad de las cuestiones planteadas ( art. 139 de la Ley Jurisdiccional).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo n.º 131/19 interpuesto por el SCRATS, que actúa representando a la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , contra Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Murcia de 6 de septiembre de 2018, que desestima la reclamación económico administrativa n.º NUM000 , formulada contra la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Segura, con referencia NUM001 , por el concepto Tarifa para aprovechamientos del acueducto Tajo-Segura, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 (BOE de 17 de junio de 2017), por un importe a ingresar de 8.986,280 €, por ser dichos actos, en lo aquí discutido, conformes a derecho, sin costas.

La presente sentencia solo será susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el art. 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, siempre y cuando el asunto presente interés casacional según lo dispuesto en el art. 88 de la citada ley. El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el art. 89.2 de la LJCA.

En el caso previsto en el art. 86.3 podrá interponerse, en su caso, recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.