Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 187/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 420/2018 de 31 de Julio de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000187/2019

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

Dª Mª JESÚS AZCONA LABIANO

MAGISTRADOS,

DÑA RAQUEL H. REYES MARTINEZ

D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ

En Pamplona/Iruña, a treinta y uno de julio de dos mil diecinueve.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 0000420/2018, promovido contra Orden Foral 119E/2018, de 5 de septiembre, del Consejero de Desarrollo Económico, que desestima recurso de alzada interpuesto por la Universidad de Navarra contra la Resolución 31E/2018, de 19 de febrero, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación, por la que se declara la perdida del derecho al cobro parcial de la ayuda concedida para la adquisición de equipamiento e infraestructura de I+D, siendo en ello partes: comorecurrente,UNIVERSIDAD DE NAVARRA, representada por el Procurador D. Carlos Hermida Santos y dirigida por el Letrado D. Fernando Domingo Osle y como demandado, GOBIERNO DE NAVARRA, representado y dirigido por el su Asesoría Jurídica.

Antecedentes

PRIMERO.-En el presente contencioso se impugnan las resoluciones reseñadas en el encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarlas en disconformidad al Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.

SEGUNDO.-La representación procesal de la parte demandada se opone a todo ello sustentando la legalidad de los acuerdos impugnados, siguiendo la línea marcada por las resoluciones combatidas en vía administrativa y en atención a las razones que da en sus escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.

TERCERO.-Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron al Iltmo. Sr. Magistrado Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 30 de julio de 2019.

Es Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª. Mª JESUS AZCONA LABIANO.

Fundamentos

PRIMERO.- Del acto administrativo recurrido y de las posiciones de las partes.-

Se impugna ante este órgano jurisdiccional contra Orden Foral 119E/2018, de 5 de septiembre, del Consejero de Desarrollo Económico, que desestima recurso de alzada interpuesto por la Universidad de Navarra contra la Resolución 31E/2018, de 19 de febrero, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación, por la que se declara la perdida del derecho al cobro parcial de la ayuda concedida para la adquisición de equipamiento e infraestructura de I+D.

Se sustenta la demanda en los siguientes motivos:

De acuerdo con las bases de la convocatoria, base 3ª, que regula las actividades subvencionables, estas serían, la adquisición, la mejora o la instalación, de modo que no son cumulativas como si entiende la resolución administrativa, así, se habla de adquisición e instalación, en contra del tenor literal de la citada base, lo que viene corroborado con las distintas actuaciones administrativas anteriores al acto impugnado y que se documenta debidamente junto con la demanda ; véase en el expediente 'declaración de control' en listado de comprobaciones carpeta 7.1:abono, que ,por cierto se fecha en marzo de 2018, referida a la totalidad de al subvención, por tanto, posterior a la resolución de 19 febrero de 2018 que declara la perdida de la subvención. EN ESTE CASO, TANTO LA ADQUISICIÓN DE LOS EQUIPOS COMO LA PRESENTACIÓN DE TODOS LOS JUSTIFICANTES DE LA MISMA SE REALIZA DENTRO DE PLAZO Y FUE APROBADA SIN REPARO, sin perjuicio de comprobar en su momento la realidad de los dos equipos afectados por retrasos en la entrega, cuando además, no había riesgo alguno, pues se constituyo aval bancario en garantía de los importes correspondientes a esos dos equipamientos, y, además, bien pudo en su caso la Administración haber aplazado el abono de la subvención correspondiente a los dos equipos pendientes de entrega hasta poder realizar la comprobación material, ya que no había plazo en las bases ni en la Ley Foral para la comprobación; el retraso de entrega y de comprobación no es supuesto de incumplimiento. Lo contrario es desproporcionado.

Se opone el Gobierno de Navarra en base a las consideraciones que se recogen en la resolución recurrida que se dan por reproducidas , y que en síntesis se concretan en que en tanto que se ha producido un retraso en la entrega de los equipos correspondientes a las propuestas UN P03 y UN P06, y que no se ha podido hacer la comprobación material de los mismo durante el año 2017 , y sin que se haya regulado la posibilidad de que los avales sustituyan a la comprobación material de la inversión, de conformidad con las bases procede la perdida parcial del derecho al cobro de la subvención.

SEGUNDO.- De las bases de la convocatoria y de los antecedentes relevantes para el caso.-

En primer lugar y como antecedentes relevantes para el caso tenemos que señalar que mediante Resolución 90E/2017, de 8 de agosto, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación se aprobó la convocatoria del año 2017 de ayudas a centros Tecnológicos y organismos de investigación y difusión de conocimientos para la adquisición de equipamiento e infraestructuras de I+D (Boletín Oficial de Navarra Nº 160 de 21 de agosto de 2017).

Dicha convocatoria de ayudas se resolvió mediante Resolución 205E/2017, de 7 de noviembre, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación. En dicha Resolución se concedió a UNIVERSIDAD DE NAVARRA con NIF R3168001J una ayuda por importe de 455.818,87 euros con el correspondiente desglose en las propuestas de equipamiento que se recogen en el Anexo I.

Con fecha 30 de noviembre de 2017 la recurrente presenta documentación justificativas referida a diferentes partidas, a efectos de subsanar el expediente de subvención.

De acuerdo con la base 10.3 de las bases reguladoras, con fechas 12 y 15 de diciembre de 2017, se realizaron las visitas de comprobación material de aquellas inversiones que han obtenido una subvención superior a 60.000 euros. En el curso de estas visitas la entidad ha comunicado que se ha producido un retraso por parte del proveedor en la entrega de los equipos correspondientes a las propuestas UN_P03 y UN_P06. La entidad presenta documentos de aval bancario, incluido el resguardo de su depósito ante la Sección de Tesorería de Gobierno de Navarra, por un importe igual a la subvención concedida para ambas propuestas.

Del resto del equipamiento se ha comprobado su instalación, de lo cual se ha dejado constancia en el expediente. Igualmente, consta en el expediente el acta levantada en el curso de la visita así como las fotografías que la acompañan.

A la vista de las comprobaciones realizadas, la Sección de I+D+i Cadena alimentaria consideró que procede el abono de un importe de 449.780,03 euros.

La entidad informó a la Administración de que la fecha prevista de entrega del equipamiento correspondiente a la propuesta UN_P03 es de 5 meses y medio y la de la propuesta UN_P06, antes del 13 de abril de 2018. a lo que la Sección de I+D+I Cadena alimentaria manifiesta que realizará a partir de esas fechas visitas de comprobación y, una vez evidenciada su instalación, procederá a la liberación del aval bancario y al cierre del expediente.

De la cuenta justificativa de gastos ejecutados se colige que las dos propuestas que se dice por la Administración no son subvencionables han sido abonadas por la recurrente, ambas, el 27 de noviembre de 2017.

Según se desprende de la 'declaración de control', emitida por los responsables de la sección de I+D+I, Piedad y Íñigo, emitida el 22 de marzo de 2018, y transcribimos textualmente, y que obra en el expediente administrativo según ha podido examinar la Ponente , ' se ha comprobado que la entidad ha adquirido el equipamiento objeto de la subvención', ' que la finalidad de la subvención era la adquisición de un equipamiento de investigación y se ha comprobado que se ha realizado', que 'se ha comprobado documentalmente que la adquisición se ha realizado en los plazos previstos en las bases reguladoras. También se ha comprobado que la documentación justificativa se ha presentado en el plazo marcado en las bases reguladoras', y en orden a la comprobación material de la inversión, se dice 'realizada visita de comprobación material ..con fecha 12 de diciembre 2017' .

No obstante lo recogido en la citada 'declaración de control', en fecha anterior, el 19 de febrero de 2018, se dicta Resolución por la que se declara la perdida de derecho al cobro parcial de la ayuda concedida a la Universidad de Navarra porque en tanto que se ha producido un retraso en la entrega de los equipos correspondientes a las propuestas UN P03 y UN P06, de conformidad con las bases de la convocatoria no regulan la posibilidad de que los avales sustituyan a la comprobación material de la inversión, no habiéndose podido realizar la comprobación material y se remite a la base 10.3 de la convocatoria.

En mayo de 2018 la Administración pregunta a la recurrente por correo electrónico si ha recibido los equipos de las propuestas antes indicadas .

Pues bien; llegados a este punto veamos qué dicen las bases.

Base 3.- Actuaciones y gastos subvencionables.

1. Serán subvencionables las siguientes actuaciones:

a) La adquisición, mejora e instalación de equipamiento científico-tecnológico de los centros tecnológicos y organismos de investigación, incluida la obra civil de remodelación o mejora de edificios y el mobiliario correspondiente para la actividad.

....

3. Las actuaciones subvencionadas deberán realizarse durante 2017, a partir de la fecha de presentación de la solicitud.

.....

Base 8.-Plazo y forma de justificación de la actuación realizada.

Las beneficiarias de las ayudas deberán justificar la actuación realizada en los siguientes plazos:

1. En fecha no posterior al 30 de noviembre de 2017 deberán presentar la siguiente documentación:

a) La justificación de gastos mediante una cuenta justificativa, de conformidad con lo dispuesto en la Orden Foral 136/2013, de 17 de abril, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo (Boletín Oficial de Navarra número 89, de 13 de mayo de 2013),

que deberá ser única por beneficiaria incluyendo todas las propuestas de equipamiento financiadas para esa beneficiaria.

b) Informe técnico de ejecución o seguimiento de las actividades de I+D vinculadas a las propuestas de equipamiento subvencionadas.

c) La justificación de la elección del proveedor conforme a lo señalado en la base 3.4.

.....

Base 10.-Abono de la subvención.

1. Examinada la documentación justificativa, el órgano gestor elevará al órgano competente propuesta de resolución de abono, en la que hará constar que las beneficiarias cumplen las condiciones que dan derecho al cobro de la subvención.

3. Las propuestas de equipamiento que hayan obtenido una subvención superior a 60.000 euros, serán objeto de comprobación material de la inversión con carácter previo a la liquidación final de la ayuda.

TERCERO.- De algunas consideraciones generales: doctrina jurisprudencial sobre la materia.-

Con carácter previo, algunas consideraciones generales sobre la materia. Esta misma Sala ha tenido ocasión de declarar en sentencia dictada en rca 58/2018 lo siguiente:

'TERCERO.-Consideraciones generales sobre las subvenciones y las obligaciones de los beneficiarios.

Expuestas las posiciones de las partes, hay que señalar en primer lugar que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 2014 6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 ( RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

' En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) 'ad exemplum').

La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste .

Así, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014 Rec. 428/2011 ), es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec 5333/2011 ).

En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Recurso: 275/2015 (ROJ: STSJ NA 469/2016 ).'

CUARTO.- De la normativa de aplicación en materia de subvenciones. -

Sentado lo anterior, y dadas las posiciones de las partes, conviene traer a colación algunos de los preceptos de nuestra Ley Foral de Subvenciones, para delimitar en sus justos términos la cuestión a los efectos de la correcta interpretación de las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa; transcribiremos primero integro el art. 32 que dice :'Pago.

1. Con carácter general las subvenciones se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamentó su concesión.

2. La acreditación y el consiguiente pago podrá realizarse en un solo momento al finalizar la actividad o de forma fraccionada, mediante justificaciones parciales, en las condiciones y con los requisitos que se establezcan en las bases reguladoras.

3. El órgano gestor correspondiente acompañará a la propuesta de pago, o bien a la justificación del gasto cuando haya tenido lugar el pago anticipado de la subvención, informe acreditativo del cumplimiento de los fines para los que fue concedida la subvención así como del cumplimiento de las condiciones que le dan derecho al cobro de la misma.'

Por su interés para el caso, se ha de recordar lo dispuesto enArtículo 27. según el cual: ' Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas. A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.'

También lo previsto en el Artículo 28. referido a Gastos subvencionable según el cual :' .

1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta Ley Foral, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.

2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención....'

Y en el Artículo 29 según el cual: 'Comprobación de inversiones.

1. Las subvenciones de capital superiores a 60.000 euros exigirán, para proceder a su pago, la comprobación material de la inversión por el órgano gestor cuya constancia deberá figurar en el expediente mediante acta o informe de comprobación.

Excepcionalmente la anterior comprobación material se podrá sustituir por una justificación documental que constate de forma razonable y suficiente la realización de la actividad subvencionada.

2. Cuando las bases reguladoras prevean pagos fraccionados o anticipos de la subvención de capital, la comprobación a que se refiere el apartado anterior se realizará en el momento de la liquidación y pago final de la misma.'

Interesa asimismo recoger el art 33 bis. Según el cual :

'Plazos de ejecución.

A efectos del cómputo de los plazos de ejecución de las acciones subvencionadas, con carácter general, se tendrá por fecha de inicio la de la resolución de concesión de la subvención. Los plazos de ejecución de dichas acciones podrán prorrogarse hasta el doble del tiempo inicialmente previsto en los términos que se fijen en las bases reguladoras.

En todo caso, si la entidad social así lo solicita, la fecha de inicio, una vez recibida la resolución, puede ser anterior a la propia resolución de concesión de la subvención, siempre dentro del año natural de la convocatoria .'

Pues bien;de la regulación legal expuesta se infiere que en el marco de la relación jurídica de las subvenciones resulta trascendente valorar las consecuencias asociadas al incumplimiento de los plazos de realización y/o justificación de la actividad o inversión subvencionada. De manera que la normativa reguladora de las subvenciones públicas viene a distinguir dos plazos distintos y diferenciados, que también se recoge en las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa .

- El plazo establecido para la realización de la actividad subvencionada.

- El plazo determinado para la justificación, por parte del beneficiario, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos recibidos.

Es decir, en nuestro ámbito foral, la LF 11/2005, de Subvenciones estas se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamento su concesión (adquisición de activos después de la solicitud) y el pago se hará solo si se acredita la correcta ejecución de la actividad en las condiciones y con los requisitos establecidos en las base reguladoras. Tesis que encuentra apoyo por ejemplo en la STS de 3 de octubre de 2018 según la cual: 'la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución otorgando la subvención ...''Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ....' 'Ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aún en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna...' ' La autentica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo...'

Por lo demás, y a mayor abundamiento decir que en similares términos se pronuncia la normativa estatal, la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y el Reglamento de desarrollo, aprobado por el RD 887/2006, el último párrafo del apartado 2 del art. 30 LGS, art. 37 LGS El Título II del Reglamento de la LGS se refiere al ' Procedimiento de gestión y justificación de subvenciones', y dedica su Capítulo I a la ' subcontratación' y el Capítulo II a la ' justificación de las subvenciones . Artículo 71 . Forma de justificación. Artículo 89. Pérdida del derecho al cobro de la subvención. 2. El procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones .

De todo lo expuesto se pueden formular las siguientes conclusiones.

1ª.- La no realización o la realización parcial de la actividad subvencionada conlleva la pérdida de la subvención otorgada, total o proporcionalmente y, en su caso, del expediente de reintegro, si se hubiera abonado la subvención otorgada.

2ª.- La falta de justificación de la subvención otorgada o pagada en el plazo establecido al efecto impone a la Administración la obligación de requerir al beneficiario para que presente la justificación oportuna en el plazo improrrogable de quince días desde la notificación fehaciente del requerimiento. Si a través de la justificación aportada se acredita que la actividad se realizó total y correctamente (en tiempo, forma y condiciones) no procederá minoración ni reintegro alguno.

3ª.- La falta de justificación en el plazo adicional determinado por el requerimiento expreso llevará aparejada la pérdida del derecho al reconocimiento de la obligación y pago de la subvención si es postpagable o conllevará el inicio del expediente de reintegro, si se efectuó el pago de la subvención, y del expediente sancionador u otros por las demás responsabilidades definidas en la normativa general y de subvenciones.

QUINTO.- De la doctrina de nuestro Tribunal Supremo en un caso similar.-

Llegados a este punto, se ha de traer a mayor abundamiento por su interés para el caso la STS 2 NOVIEMBRE 2016 en la que se dijo lo siguiente:

'Los gastos subvencionables deben realizarse 'en el plazo establecido', el cual, de conformidad con lo establecido en el art. 6.5 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la LGS, será el establecido en el 'acto de concesión'... En efecto, para que un gasto se considere subvencionable es preciso que: responda a la naturaleza de la actividad subvencionada (aspecto cualitativo); que su coste no sea superior al valor de mercado (aspecto cuantitativo); que se realice dentro del plazo marcado por las bases reguladoras (aspecto temporal) y que se pague por el beneficiario (aspecto financiero). El art. 31.2 se refiere a este último aspecto. En efecto, frente al criterio sostenido por el Decreto 2784/1964, de 27 de julio , por la que, salvo disposición en contrario, 'no será preciso que se acompañen documentos de caja', bastando con acreditar la realidad de la inversión, de forma que el pago del beneficiario al proveedor era materia que, en principio, no debía justificarse; la nueva regulación establece el criterio contrario y exige la acreditación del pago, por lo tanto, sólo se considerará tal el aquel cuyo pago se acredite dentro del período establecido en las bases reguladoras o dentro del período de justificación. Pero de aquí no cabe deducir que los gastos puedan realizarse o devengarse fuera del plazo establecido, sino que, además, debe justificarse su pago en plazo, que a falta de disposición expresa será, como máximo el plazo de 'tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad'.

Por lo tanto, la Sala comparte el criterio de la Administración de que los 'gastos subvencionables', de conformidad con lo establecido en el art. 31.1 de la LGS , debieron realizarse hasta el 31 de diciembre de 2005, no siendo subvencionables los realizados con posterioridad a dicha fecha. Siendo, por disposición legal y en atención a lo razonado, esencial el cumplimiento del plazo. A lo que no cabe oponer que en acuerdo de marzo de 2006, no se hiciesen reparos, pues, con independencia de la opinión de la Comisión, debe estarse a lo establecido en el Convenio.

Entiende además la Sala que las actividades deben entenderse realizadas no en el momento de suscripción del contrato; sino, con carácter general, en el momento de su devengo o realización que fue posterior a diciembre de 2005, pues así lo impone el principio de devengo al que obedece la regulación de subvenciones, tal y como se infiere de los establecido en el Real Decreto 1643/1990.' (fundamento de derecho quinto)

El motivo debe prosperar. En efecto, un examen de los preceptos invocados y de los términos del Convenio de colaboración a cuyo amparo se otorgó la subvención ponen de manifiesto que el desarrollo de las actividades con posterioridad al período de subvención (2005) no fue contrario a derecho, toda vez que los contratos y pagos se hicieron en el plazo legal y con garantías sobre su efectiva realización.

....

Pues bien, ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que lo que está en cuestión y origina la exigencia de reintegro no es la no realización de las actividades subvencionadas o la falta de justificación de que efectivamente se llevasen a cabo, sino que dichas actividades se realizaron con posterioridad al plazo anual de la subvención.

..Sin embargo, de los preceptos invocados por las partes y del texto del convenio no se deduce que las actividades subvencionadas tengan necesariamente que realizarse dentro del plazo del convenio, sino que cumplidas las formalidades de contratación y pago en plazo, la actividad en sí puede tener lugar en fechas posteriores. Lo cual es congruente con la naturaleza de muchas de estas actividades contempladas en la cláusula primera del convenio (jornadas técnicas o de divulgación, publicaciones, investigaciones), que no parecen requerir que tengan necesariamente que desarrollarse o finalizarse dentro del año.

En efecto, tal como refleja la Sentencia recurrida en el fundamento de derecho quinto, la Ley General de Subvenciones y su reglamento se remiten, en definitiva, a lo que establezca el convenio, que en el caso de autos no señala plazo alguno para la realización de las actividades:

...

Así pues, si los trabajos o actividades fueron contratados en plazo (2005), y su pago se acreditó como máximo en los tres meses posteriores a la finalización de dicho plazo, que el desarrollo de las mismas tuviese lugar con posterioridad no supone el incumplimiento de ninguna norma directamente aplicable al caso. Tanto más cuanto que, según afirma la propia Sala de instancia, en el referido fundamento quinto, FITSA exigió un aval como garantía de la efectiva realización del trabajo o actividad:

Otra cosa sería que alguna actividad no hubiese sido contratada o pagada en los plazos correspondientes, lo que en ningún caso se afirma por la Sentencia impugnada. En consecuencia, ha de estimarse el motivo y, por las mismas razones, el recurso contencioso administrativo a quo en este punto en el Convenio'.

SEXTO.- De la aplicación de las bases y doctrina anterior al concreto caso.-

Descendiendo de nuevo al caso que hoy nos ocupa lo que es claro es que, es esencial para examinar el cumplimiento o no de los requisitos del derecho al cobro de la subvención concedida, lo previsto en las Bases y la dicción e interpretación sistemática de las bases de al convocatoria, que como se ha dicho vinculan al interesado y a la Administración.

Así entonces, a la luz de lo actuado y de la normativa de aplicación, incluidas, claro esta las Bases de la convocatoria, esta Sala ha de estimar el presente recurso pues ha quedado determinado que, conforme a la base 3ª a), es subvencionable la adquisición de equipamiento, de modo que, la adquisición, mejora e instalación no son requisitos cumulativos, y no se pude unir sin mas adquisición e instalación, en contra del tenor literal de la citada base, como parece hacer la Administración, lo cual queda corroborado por el conjunto de la actuación administrativa que se ha detallado en anteriores fundamentos, y en concreto y principalmente, en la llamada 'declaración de control' incorporada al expediente como 'listado de comprobaciones' en carpeta 7.1; es decir, la propia Administración así lo reconoce con detalle y exhaustividad en el citado documento que además como se ha dicho es posterior, curiosamente a la resolución de 19 de febrero que declaro la perdida de la subvención parcial, sin explicación alguna por la Administración foral hoy demandada.

La adquisición se hizo en el plazo establecido, y así se justifico, también en plazo. Es mas, como también se ha dicho mas arriba, la propia LF de Subvenciones admite la posibilidad de sustituir la comprobación material por una justificación documental que constate de forma razonable y suficiente la realización de la actividad subvencionada .

Por lo demás, el retraso en la entrega de equipos por los proveedores no es supuesto de incumplimiento. Y en relación con ello la comprobación material solo aparece recogida como se ha visto en la base 10ª como algo a realizar con carácter previo a la liquidación final de la ayuda, es decir, antes de su pago. No es, como dice la recurrente, una obligación del beneficiario sino un tramite lógico y razonable previo al pago, pero no puede determinar la perdida del derecho al cobro, simplemente porque no es supuesto de incumplimiento. En ningún apartado de las bases de la convocatoria que hoy os ocupa se exige lo que pretende la Administración, es decir, ni que la falta de comprobación material de la adquisición se haya de realizar en todo caso, antes del 31 de diciembre de 2017 ni que sea causa de la perdida del derecho al cobro. La pretendida imposibilidad de comprobación material, por mor del retraso en la entrega, no es tal porque la comprobación material se podría realizar en cuanto se proceda a la entrega del equipo por el proveedor, circunstancia esta que además era conocida por la Administración porque fue oportunamente informada por la recurrente, en mayo de 2018, parece estar pendiente de tal comprobación, si no, ¿que sentido tiene el correo que remite a la recurrente ¿? y además, de otro modo, ¿que sentido tendría la constitución del aval bancario? Precisamente con ello se evita riesgo alguno de desviación en cuanto a los importes de los dos equipos afectados por retraso en la entrega, en todo caso, bastaba a la Administración aplazar en su caso el abono liquidación de la subvención correspondiente a los dos equipos pendientes hasta que se pudiera realizar la comprobación material, puesto que, como se ha dicho, ni la LF de Subvenciones ni las bases de la convocatoria señala plazo alguno para tal comprobación.

Por lo demás, la tesis de la Administración además de contraria a las bases y a la LF de Subvenciones, se compadece mal con el principio de proporcionalidad que esta Sala recoge en sentencia dictada en recurso contencioso administrativo nº 408/2018 según la cual:

'CUARTO.- 'Sobre el incumplimiento de las bases de la convocatoria .

Para analizar si la demandante ha incumplido o no las bases de la convocatoria por causa imputable a la misma, hay que comenzar diciendo que las bases de la convocatoria vinculan tanto a la Administración como a los solicitantes de la subvención ( STS de 26 de noviembre de 2012 (ROJ: STS 7718/2012 - ECLI:ES:TS:2012:7718 ) Recurso: 2612/2009 Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona y STSJNA de 24 de julio de 2012 (ROJ: STSJ NA 762/2012 - ECLI:ES:TSJNA:2012:762 ) Recurso: 563/2011 Ponente: María Jesús Azcona Labiano).

En este caso, la Base 3ª de la convocatoria, referida a 'instalaciones subvencionables' establece que 'el plazo para realizar la inversión será el comprendido entre la fecha de publicación de la convocatoria en el BON y el 31 de octubre de 2017. Se entenderá que la actuación está ejecutada cuando los gastos se hayan facturado y pagado en dicho período'.

Por su parte la base 6ª establece bajo la rúbrica 'Justificación y abono de la subvención', establece que 'los beneficiarios deberán justificar las inversiones realizadas con fecha límite de 31 de octubre de 2017.

La Base 7ª, bajo el título 'Obligaciones de las beneficiarias y efectos de su incumplimiento' recoge: 'El incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en estas bases reguladoras o en la Ley Foral de Subvenciones, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida o, en su caso, al reintegro de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la citada Ley Foral '.

Pues bien, como antes se ha señalado, por Resolución 84E/2017 de 21 de julio, de la Directora General de Industria se concedió una ayuda de 37.481'23 euros al Ayuntamiento de Etayo para la realización de un proyecto de renovación de alumbrado público. En dicha resolución se recordaba al beneficiario que el plazo de justificación de la actuación subvencionada finalizaba el 31 de octubre de 2017, para lo cual debía presentar la documentación señalada en la base 6.

Es cierto que el pago de dos facturas, en concreto la de la ejecución de obra y dirección facultativa, se realizó posteriormente a esa fecha límite y que la documentación, en consecuencia, también se presentó fuera de plazo, en concreto el 6 de noviembre pero en este supuesto se ha de entender que el retraso en el cumplimiento de ambas obligaciones es leve y resulta desproporcionada la pérdida de la subvención por ese motivo. Sobre el principio de proporcionalidad el TS en sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 [ RJ 2007, 3370 señala 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario. El Tribunal Supremo aplica con cautela el principio de proporcionalidad en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido. (En el mismo sentido STS de 29 marzo 2012 . RJ 2012948)'.

En este caso el Ayuntamiento de Etayo ha cumplido materialmente la finalidad de la subvención , pues el alumbrado público se ha renovado y constaba el pago de parte de las facturas generadas antes del 31 de octubre, en concreto la girada por la redacción del proyecto, habiéndose pagado la correspondiente a dirección de obra y a ejecución material en cuanto terminó la obra, el 30 de octubre, fecha en la que se giraron las correspondientes facturas(documento 4.3 del expediente administrativo ), por tanto el cumplimiento se ha demorado únicamente tres días hábiles, por lo que en aplicación del principio de proporcionalidad, teniendo además en cuenta el interés público al que estaba destinada la ayuda, la demanda ha de estimarse anulando el acuerdo de Gobierno de Navarra de 30 de mayo de 2018 y la Resolución 285E/2017 de 18 de diciembre, y reconociendo el derecho de la recurrente al cobro de la subvención en su día concedida.'

SEXTO.- De la conclusión.-

La ausencia de supuesto alguno de incumplimiento nos lleva a estimar el presente recurso contencioso administrativo pues la perdida del derecho a la subvención parcial que declara la Administración infringe las bases de la convocatoria.

SEPTIMO.- De las costas procesales.-

En cuanto a costas, procede imponerlas a la Administración demandada por aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a todo ello, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español,

Fallo

Que Debemos Estimar y Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Carlos Hermida Santos en nombre y representación de la Universidad de Navarra contra la Orden Foral 119E/2018, de 5 de septiembre del Consejero de Desarrollo Económico, declarando la resolución recurrida contraria al Ordenamiento Jurídico, anulándola y dejándola sin efecto, y debemos declarar como declaramos el derecho de la Universidad de Navarra a la percepción de las ayudas correspondientes a los equipamientos UN P03 y UN P06 por importe de 198.868 euros .

Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte Administración demandada.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.