Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 189/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4030/2017 de 24 de Abril de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00189/2018

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.2ª

A CORUÑA

SENTENZA: /2018

RELATOR: D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA

RECURSO NUMERO: PROCEDEMENTO ORDINARIO núm. 4030/2017

RECORRENTE: CONCELLO DE CANGAS

ADMINISTRACION DEMANDADA: MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA E ALIMENTACIÓN

NO NOME DE EL-REI

A Sección 002 da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia pronunciou a

SENTENZA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

MARIA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ- PTE

JULIO DIAZ CASALES

FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA (R )

CARMEN NÚÑEZ FIAÑO ( R )

A CORUÑA, a veinticuatro de abril de dous mil dezaoito.

No recurso contencioso-administrativo que, co número 4030/2017, presentado polo CONCELLO DE CANGAS, representado polo procurador Sr. Pardo Fabeiro, dirixido polo letrado Dº Vázquez Cueto, contra o informe de 15/11/2016 verbo da aplicación da DT 1ª Lei 2/2013 . É parte a Administración demandada o MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA E ALIMENTACIÓN , representado polo letrado do Estado

É relator o Ilmo. Sr. D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA.

Antecedentes

PRIMEIRO. -Admitiuse a trámite o recurso, e practicáronse as dilixencias oportunas, presentado o recorrente a súa demanda, na que solicitou que se acollera integramente o recurso.

SEGUNDO. -Conferido traslado á parte demandada, solicitouse a desestimación do recurso, de conformidade cos feitos e fundamentos de dereito consignados na contestación da demanda.

TERCEIRO.- Recibíndose o asunto a proba e declarado concluso o debate escrito, quedaron as actuacións sobre a mesa para resolver.

CUARTO. -Na sustanciación do recurso observáronse as prescricións legais, sendo a súa contía indeterminada .

Fundamentos

PRIMEIRO.-O acto que se recorre é o informe ( negativo ) de 15.11.2016 verbo da aplicación da DT1ª da Lei 2/2013 nos núcleos de Espiñeira, Menduiña, Arneles, Areabrava, Francon, Limens, Santa Marta de Darbo, Rodeira I e Rodeira II, dado que á entrada en vigor da lei 2/2013 a clasificación do solo eraNON URBANIZABLE DE PROTECCIÓN DE COSTAS e os ámbitos onde a grao de consolidación da edificaicon é superior os 2/3 non se corresponden con ámbitos delimitados polo planeamento.

SEGUNDO.-O Concello alega que ó tempo da entrada en vigor da Lei de costas 22/1998 carecía de planeamento urbanístico que delimitara os núcleos, cousa que non aconteceu ata o 1994 - aprobación definitiva de 07.10.1994 das NNSS, e que o Ministerio realiza unha interpetación errada da DT 1ª Lei 2/2013 , en concreto da do 1.b, e neste sentido pronunciouse a STSX Galiza de 19.01.2017 ( PO 4288/2015 ).

O letrado do Estado rebate as alegacións do recorrente, subliñando que as previsión do 1.b deben anoarse co que dispón o apunto 2 que esixe que o núcleo ou área estea delimitado polo planeamento ou, no seu defecto, que a delimitación a realice a ad. Urbanística competente... e a delimitación de núcleos que presenta o Concello de Cangas non coincide co planeamento en vigor no ano 1998 nin co que establecen as NNSS de 1994. Cita o seu abeiro da STSX Galicia de 08.09.2016 ( PO 4292/2015 ); verbo do planeamento en vigor no ano 1998 este era o determinado polas Normas de Ordenación Complementarias e Subsidiarias de Planeamento para os municipios de Pontevedra.

Compre reproducilo contido da DT 1ª lei 2/2013 para determinar cal é o suposto no que nos atopamos, dado que as partes parten de realidades diferentes: existenza ou non de planeamento.

Disposición transitoria primeira. Aplicación da disposición transitoria terceira, apartado 3, da Lei 22/1988 , do 28 de xullo, de Costas.

1.No prazo de dous anos desde a entrada en vigor da presente Lei, poderase instar que o réxime previsto na disposición transitoria terceira, apartado 3, da Lei 22/1988 , do 28 de xullo, de Costas, aplíquese igualmente aos núcleos ou áreas que, á súa entrada en vigor, non estivesen clasificados como chan urbano pero que, nese momento, reunisen algún dos seguintes requisitos:

a)En municipios con plan, os terreos que, ou ben conten con acceso rodado, abastecemento de auga, evacuación de augas residuais e subministración de enerxía eléctrica e estivesen consolidados pola edificación en polo menos un terzo da súa superficie, ou ben, carecendo dalgún dos requisitos citados, estivesen comprendidos en áreas consolidadas pola edificación como mínimo en dúas terceiras partes da súa superficie, de conformidade coa ordenación de aplicación.

b)En municipios sen plan, os terreos que, ou ben conten con acceso rodado, abastecemento de auga, evacuación de augas residuais e subministración de enerxía eléctrica e estivesen consolidados pola edificación en polo menos un terzo da súa superficie, ou ben, carecendo dalgún dos requisitos citados, estivesen comprendidos en áreas consolidadas pola edificación como mínimo na metade da súa superficie.

2.Esta disposición aplicarase aos núcleos ou áreas delimitados polo plan, e en defecto de leste, serán delimitados pola Administración urbanística competente; en ambos os casos, previo informe favorable do Ministerio de Agricultura, Alimentación e Medio Ambiente que deberá pronunciarse sobre a delimitación e compatibilidade de tales núcleos ou áreas coa integridade e defensa do dominio público marítimo-terrestre. Este informe deberá emitirse no prazo de dezaoito meses desde que fose solicitado pola Administración urbanística. No caso de que non se emitise neste prazo entenderase que é favorable.

3. As Administracións urbanísticas que xa delimiten ou clasifiquen como chan urbano aos núcleos ou áreas aos que se refire o apartado primeiro desta disposición deberán solicitar ao Ministerio de Agricultura, Alimentación e Medio Ambiente o informe previsto no apartado segundo desta disposición no prazo de tres meses desde a entrada en vigor da presente Lei. O informe deberá emitirse no prazo de dezaoito meses desde que fose solicitado. No caso de que non se emitise nese prazo entenderase que é favorable. 4. Con todo, nos núcleos e áreas aos que se refire a presente disposición, non se poderán autorizar novas construcións das prohibidas no artigo 25 da Lei 22/1988 , do 28 de xullo, de Costas.

O letrado do Concello sostén que no momento da entrada en vigor da Lei 22/1988 o Concello de Cangas carecía de planeamento, en tanto que o letrado do Estado considera como tal as Normas de ordenación Complementarias y Subsidiarias de Planeamento para os concelloS da provincia de Pontevedra.

As Normas constitúen unha forma de evitar a secuela do «urbanismo sen plan» ou, o que é o mesmo, suposto que o plan é o eixo operativo do sistema, dun auténtico «urbanismo sen lei»,. En efecto, as Normas en cuestión configúranse pola lei como unha auténtica alternativa dos Plans Xerais, precisamente cuxa ausencia suplen, proporcionando unha normativa mínima sobre clasificación e aproveitamento do chan, urbanización e edificación, que permite canalizar e disciplinar o desenvolvemento urbano e formular a estes efectos os correspondentes Plans Parciais e Especiais. Dada a súa función supletoria dos Plans Xerais, as Normas Subsidiarias, cuxo ámbito pode ser provincial ou simplemente municipal, deben conter, con maior ou menor concreción segundo os casos, as determinacións precisas en orde á clasificación e uso pormenorizado do chan e, mesmo, os planos necesarios para asegurar a súa operatividade e eficacia, podendo por iso ser cualificadas de verdadeiros miniplanes ou plans reducidos, pois a súa natureza é idéntica á dos plans propiamente devanditos.

No caso presente - Concello de Cangas- a función da normativa provincial é a SUBSIDIARIA, é dicir, suplila ausencia do PXOM e, en consecuencia, teñen a natureza deste ( STS 14.04.1992 e 13.07.1987 ), polo que estarmos, como resulta do propio informe que se recorre, ante ante o suposto 1.a da DT 1ª, é dicir, falarmos dun Concello que contaba con Plan.

En todo caso e coma resulta do informe do arquitecto municipal tódolos núcleos (Espiñeira, Menduiña, Arneles, Areabrava, Francon, Limens, Santa Marta de Darbo, Rodeira I e Rodeira II ) terían un grao de consolidación da edificación superior o 2/3 da superficie polo que - en principio- cumpriríase coa esixencia da DT1.a).

TERCEIRO.- Esta inicial conclusión remítenos á outra cuestión suscitada: aplicación do punto 2 da DT 1ª (2.Esta disposición aplicarase aos núcleos ou áreas delimitados polo plan, e en defecto deste, serán delimitados pola Administración urbanística competente ),é dicir, compre determinar que esixencias de delimitación se impoñen ás administración: se estas son libres para configuralos núcleos ou están obrigados pola previsión contida nos PXOM ou NNSS.

A estos efectos é relevante a STSX Galicia de 08.09.2016 ( PO 4292/2015- firme o rexeitalo TS a admisión do recurso de casación ):No que se refire a que o criterio da Administración demandada sobre a inexistencia de delimitación dos núcleos é contraria á lei, xa que, segundo a parte actora, o informe é o que ha de preceder á delimitación, e non ao revés, non pode ser aceptada a interpretación que se fai na demanda. Sostén a parte actora que o número da Disposición transitoria primeira que resulta de aplicación no presente caso é o 2, que di: Esta disposición aplicarase aos núcleos ou áreas delimitados polo plan, e en defecto de leste, serán delimitados pola Administración urbanística competente; en ambos os casos, previo informe favorable do Ministerio de Agricultura, Alimentación e Medio Ambiente que deberá pronunciarse sobre a delimitación e compatibilidade de tales núcleos ou áreas coa integridade e defensa do dominio público marítimo-terrestre. De acordo coa tese da parte actora carecería de sentido o número 3, dedicado especificamente ás Administracións urbanísticas que xa delimiten ou clasifiquen como chan urbano os núcleos ou áreas. O número 2 distingue de forma clara dous supostos: (1) núcleos delimitados polo plan; (2) inexistencia de plan e delimitación pola Administración urbanística. No primeiro caso o informe deberá solicitarse no prazo de tres meses desde a entrada en vigor da Lei 2/2013. As palabras 'en ambos os casos' que emprega o número 2 refírense á aplicación da disposición, non á delimitación. Segundo a interpretación que fai a parte actora a disposición regula un terceiro suposto, que é o da existencia de plan e posterior delimitación por parte da Administración urbanística, o que desde logo non está no texto legal. O informe do Ministerio ten que pronunciarse sobre a delimitación realizada dos núcleos e a súa compatibilidade coa integridade e defensa do dominio público marítimo-terrestre, non sobre a delimitación que proceda realizar e antes de ser esta levada a cabo. E como non é discutido que non figuran delimitados os referidos núcleos nin no plan municipal de 2003 nin no de 1988, non pode considerarse contrario a dereito o que respecto diso se razoa no informe impugnado; e esa falta de delimitación impide coñecer, como así mesmo indícase no informe, cal é a superficie para ter en conta para determinar se se cumpren as porcentaxes de ocupación pola edificación aos que se refire a Disposición transitoria primeira da Lei 2/2013. da Administración .

No caso presente o Concello de Cangas non acredita debidamente que falemos de núcleos delimitados polo Plan, dado que dita delimitación non existía antes do ano 1994 e as normas subsidiaria aprobadas este ano cualifican o terreo coma solo non urbanizable de protección de costa; verbo da delimitación que realiza o arquitecto municipal a mesma non cumpre as esixencias da DT citada, xa que a referencia á ad. Urbanística competente debe entenderse á Xunta de Galicia (STSX Galicia 98/2017: Así se desprende da doutrina recollida nas SSTS do 25 de marzo de 2011 ( RJ 2011, 2556 ) , Rec 1121/2007 , do 11 de abril de 2011 ( RJ 2011, 5753 ) , Rec. 2094/2007 , do 14 de xullo de 2011 ( RJ 2011, 7044 ) , Rec. 1188/08 , do 21 de xullo de 2011 ( RJ 2012, 639 ) , Rec. 542/2009 , do 10 de novembro de 2011 ( RJ 2011, 7351 ) , Rec. 5584/2008 , 15 de febreiro de 2012 ( RJ 2012, 4015 ) , Rec 2955/2008 , e do 28 de febreiro de 2012 ( RJ 2012, 5359 ) , Rec. 2133/2010 . Ao ata aquí exposto acerca deste réxime transitorio cabe engadir que cando a disposición transitoria examinada esixe para a súa aplicación que 'a Administración urbanística competente recoñeceulles expresamente ese carácter', que non é outro que o carácter urbano dos terreos, debe concluírse que tal Administración só pode ser a autonómica, pois só esta ten competencia para a aprobación definitiva da ordenación xeral urbanística, é dicir, para a aprobación da clasificación do chan como urbano, que é precisamente ao que se equipara a situación fáctica ante expresada ( STS do 29 de marzo de 2012 ( RJ 2012, 5627 ) , Rec. 4119/2009 , e do 5 de marzo de 2013, Rec. 2659/2010 ). Afirma respecto diso con rotundidade a STS do 25 de xullo de 2013 ( RJ 2013, 6799 ) , Rec. 2267/2010 , o seguinte: 'Efectivamente, nas SSTS desta Sala do Tribunal Supremo do 10 de novembro de 2011 (recurso de casación 5584/2008 ) e 15 de decembro de 2011 (recurso de casación 4127/2008 ), sobre o recoñecemento expreso pola Administración do carácter urbano dos terreos para os efectos de aplicación da Disposición Transitoria 9.3 do Regulamento da Lei de Costas (servidume de protección reducida), expresamos que a competencia para efectuar tal recoñecemento corresponde á Comunidade Autónoma, por ser o 'órgano ao que compete no seu ámbito territorial a aprobación definitiva do plan xeral'. A mesma doutrina lémbrase, mediante a súa cita, na STS desta Sala do 29 de Marzo do 2012 (recurso de casación 4119/2009 ). En ambos os supostos, tanto se se trata de comprobar a existencia dos servizos 'esixidos na lexislación urbanística' (feito da urbanización), como cando o que ha de comprobarse é a circunstancia da consolidación edificatoria, non só obriga a verificar a realidade dos feitos ao momento da entrada en vigor da Lei, sinotambién a valorala urbanisticamente; e esa tarefa de valoración, que ha de apoiarse necesariamente en datos empíricos, corresponde, en todo caso, á Administración competente. Por tanto, ambos os enunciados denotados na norma precisan o recoñecemento pola Administración competente, e non é aceptable que a certificación municipal da existencia de servizos, prescindindo da declaración de recoñecemento, cumpra co establecido na DisposiciónTransitoria 9ª.3 do Regulamento de Plan '. E remítese á STS do 19 de marzo de 2013, Rec. 2659/2010 , en que se di que 'A norma regulamentaria asimila a esa clasificación, a efectos de aplicar a servidume de protección reducida de 20 metros, aos terreos que, aínda carecendo en xullo de 1988 da clasificación [formal] de chan urbano, constituísen 'áreas urbanas en que a edificación estivese consolidada ou os terreos dispuxesen dos servizos esixidos na lexislación urbanística na citada data e a Administración urbanística competente recoñeceulles expresamente ese carácter'. Por tanto, á parte de darse algunha desas circunstancias urbanísticas, a norma establece unha condición adicional, cal é, o recoñecemento expreso pola Administración competente. A interpretación correctora, contraria á literalidad da norma, de que esa declaración pola Administración competente, isto é, a autonómica, non sexa esixible cando se trata da verificación da existencia dos servizos, non se atopa xustificada. O sentido do inciso do precepto en cuestión, que aquí nos ocupa, non deixa de ser unha translación do sistema alternativo de clasificación do chan urbano que resultaba tanto do art. 78.a) como do 81.2 do texto refundido da Lei do Solo de 1976 ( RD 1346/1976 ( RCL 1976, 1192 ) ); laclasificación do chan urbano, que é regrada, impoñíase mesmo en ausencia de plan de carácter xeral, tanto polo criterio da urbanización, isto é, por estar dotado dos servizos urbanísticos básicos, como polo de ocupación ou consolidación pola edificación; deste xeito disxuntivo, abonda con que resulte aplicable un só deles para impoñer a clasificación urbanística establecida no devandito precepto. No punto en que a Disposición Transitoria 9ª refírese a áreas urbanas en que a edificación estivese consolidada, ou que dispuxese dos servizos, está a trasladar eses dous supostos determinantes da clasificación, que se aplican, a pesar de que a adscrición ao urbano non se conteña no plan. Dese modo, o precepto regulamentario asimila ou fai equivalente a constatación dunha desas realidades á clasificación mesma polos instrumentos de ordenación xeral, o que é debido para os efectos que desprega esa sorte de igualación á clasificación, de maneira que a súa apreciación esixe un recoñecemento formal, precisamente por parte do órgano con competencias urbanísticas, isto é, o que tería a competencia para a aprobación definitiva da ordenación xeral'. 'En definitiva, o determinante para os efectos de autorizar a aplicación do réxime transitorio examinado será a constatación da realidade física esixida mediante datos empíricos xunto co seu recoñecemento expreso pola Administración autonómica, requisitos acumulativos, sen cuxa presenza conxunta non será posible a redución da anchura da servidume de protección legal e regulamentariamente prevista'),polo que concordamos coa administración do Estado en que non resulta de aplicación a DT 1ª da Lei 2/2013 o que carreta que rexeitémolo recurso.

Compre, nembargantes, facer indicación da sentenza deste Tribunal 2/2017 achegada polo recorrente, e verbo da que discrepamos dado que incorre nun erro ó aplicar ó caso a previsión da DT 1.1.b cando o Concello do Grove si contaba con planeamento urbanístico ( Normas de Ordenacion Subsidiarias y complementarias para os concellos da Provincia de Pontevedra ) e. en todo caso, consideramos que a aplicación da DT 1º esixe consonte co punto 2 da mesma a delimitación dos núcleos e non figura que as NNSS de 1996 o fixeran, nin tampouco outro instrumento aprobado pola administración urbanística competente.

CUARTO.-Non facemos declaración das custas ó existir dúbidas fundadas en dereito, de conformidade co disposto no artigo 139 da Lei Xurisdicional .

Por todo o exposto, en nome do Rey, pola autoridade que lle confire a Constitución, esta sala decidiu

Fallo

Que REXEITÁMOLO recurso contencioso-administrativo presentado polo CONCELLO DE CANGAS contra a o informe ( negativo ) de 15.11.2016 do MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA E ALIMENTACIÓN verbo da aplicación da DT1ª da Lei 2/2013 oos núcleos de Espiñeira, Menduiña, Arneles, Areabrava, Francon, Limens, Santa Marta de Darbo, Rodeira I e Rodeira II.

Non facemos declaración das custas.

Notifíquese ás partes e, no seu momento, devólvase o expediente administrativo á súa procedencia, con certificación desta resolución. Contra esta resolución teñen un recurso de casación ante a Sala Terceira do Tribunal Supremo e/ou a sala de casación do TSX G alicia. Devandito recurso haberá de prepararse ante a Sala de instancia no prazo de trinta días, contados desde o seguinte ao da notificación da resolución que se recorre, en escrito no que, dando cumprimento aos requisitos do artigo 89 da Lei Reguladora da Xurisdición Contencioso-Administrativa , tómese en consideración o disposto no punto III do Acordo da Sala de Goberno do Tribunal Supremo de data 20 de abril de 2016, sobre extensión máxima e outras condicións extrínsecas dos escritos procesuais referidos ao recurso de casación (B.Ou.E. do 6 de xullo de 2016).

Así o pronunciamos, mandamos e asinamos.

PUBLICACION. - A sentenza anterior foi lida e publicada o mesmo día da súa data, polo Ilmo. Sr. Maxistrado Relator D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA ao estar a celebrar audiencia pública a Sección 004 da Sala do Contencioso-Administrativo doTribunal Superior de Xustiza de Galicia. Dou fe. A CORUÑA, a veinticuatro de abril de dous mil dezaoito.