Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 19/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 237/2018 de 31 de Enero de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000019/2019
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTA,
Dª RAQUEL H. REYES MARTINEZ
MAGISTRADOS,
Dª ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
D. ANTONIO SANCHEZ IBAÑEZ
En Pamplona, a 31 de enero dos mil diecinueve
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra
constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 237/2018
promovido contra la Orden Foral 37E/2018, de 28 de marzo, del Consejero de Desarrollo Económico del
Gobierno de Navarra, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por 'Riberega, Sociedad
Cooperativa' contra la Resolución 1180/2017, de 20 de noviembre, de la Directora de Política Económica,
Empresarial y Trabajo, por la que se abona una ayuda a la inversión en industrias agroalimentarias
de 528.070,12 Euros. Siendo en ello partes: como recurrente, 'Riberega, Sociedad Cooperativa' ,
representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Juana María Laita Merino y dirigida por el Letrado D.
Gervasio González Suescun; como demandada, LACOMUNIDADFORAL DE NAVARRA , representada y
dirigida por el Asesor Jurídico- Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia en la que estimando en todas sus pretensiones la demanda interpuesta, se declare no ajustada al Ordenamiento Jurídico la Orden Foral impugnada y, por tanto, se condenase al Gobierno de Navarra a abonar la cantidad de 70.633,69 Euros, más los intereses legales correspondientes desde el día 20 de enero de 2.018 hasta su completo pago.



SEGUNDO.- El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda solicitando que se dictase sentencia por la que se desestime íntegramente el presente recurso por ser las resoluciones impugnadas conformes con el ordenamiento jurídico, con imposición de costas a la actora.



TERCERO.- La cuantía del procedimiento quedó fijada en 70.633,69 €.

Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, quedando pendiente de señalamiento de votación y fallo, que tuvo lugar el día 30 de enero de 2019.

Es ponente el Iltmo. Sr. D. ANTONIO SANCHEZ IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso la Orden Foral 37E/2018, de 28 de marzo, del Consejero de Desarrollo Económico del Gobierno de Navarra, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por 'Riberega, Sociedad Cooperativa' contra la Resolución 1180/2017, de 20 de noviembre, de la Directora de Política Económica, Empresarial y Trabajo, por la que se abona una ayuda a la inversión en industrias agroalimentarias de 528.070,12 Euros.

Alega la parte actora, en síntesis, como motivos de impugnación, los siguientes: Son de aplicación al caso los artículos 52 a 55 de la Ley Foral 15/2.004, de 3 de diciembre , de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2.015, de uno de octubre , reguladora del Procedimiento Administrativo Común, así como la doctrina relativa al carácter excepcional de la potestad rectificatoria de la administración y a los requisitos de la misma, entre los que se encuentra la prohibición de alterar el contenido del acto administrativo, cuando va más allá de la mera rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos en aquellos supuestos, como el que nos ocupa, en que el administrado hubiera llevado a cabo la inversión para la que se le había concedido la subvención retirándose a posteriori dicha subvención, sin la que no hubiera llevado a cabo la inversión, siendo inaplicables al caso las normas de la Ley General Presupuestaria y de la Ley de Subvenciones, relativa ésta última al reintegro de la ayuda previamente concedida por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, puesto que la administración tiene la obligación y posibilidad de comprobar el cumplimiento de los requisitos de manera que, constando 'ab initio' la falta de cumplimiento de los mismos, pese a lo cual otorgó la subvención, nos encontraríamos ante un acto favorable declarativo de derechos subjetivos, que solamente se puede revertir declarando la lesividad del acto y, después, acudiendo a la impugnación del mismo en vía contencioso-administrativa por la administración.

El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, resumidamente, que no concurre la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida, puesto que existe doctrina reiterada y constante, tanto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, como de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los distintos Tribunales Superiores de Justicia relativa a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de las subvenciones y a que el incumpliendo de las mismas puede conllevar la pérdida del derecho a la obtención de las mismas, o al deber de reintegrar su importe. A continuación, aduce que en los supuestos de minoración o reintegro de subvenciones no es necesario seguir el procedimiento de revisión de actos declarativos de derecho cuando aquella se fundamenta en la comprobación del cumplimiento de la finalidad y sustrato material que persigue la ayuda o subvención, con cita de doctrina de esta Sala, de tal manera que en el caso que nos ocupa, no hay un acto administrativo que adolezca de nulidad por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido, puesto que la resolución impugnada se enmarca dentro del procedimiento de ayudas a la inversión en industrias agroalimentarias debidamente tramitado, siendo en dicho marco donde se ha de verificar el cumplimiento de las condiciones de las ayudas concedidas, mediante la oportuna resolución debidamente notificada al interesado, sin que exista indefensión material alguna para el recurrente, que ha podido defenderse en plenitud material, tanto en sede administrativa, como en vía judicial.

Alega también que la resolución administrativa está debidamente motivada y que el recurrente no especificó en vía de recurso administrativo los conceptos e importes con los que muestra su disconformidad, ni aporta documentación complementaria que permita reevaluar alguna de las inversiones no admitidas y tampoco lo hace ante esta jurisdicción, por lo que la resolución ha de ser confirmada, con desestimación del recurso.



SEGUNDO.- Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso- administrativo: 1º.- El demandante presentó una solicitud de ayuda al amparo de la Resolución FC179/2015, de 9 de marzo, de la Directora General de Política Económica y Empresarial, por la que se aprobó la convocatoria de 2.015 de ayudas a la inversión en industrias agroalimentarias.

2º.- Consta en el expediente administrativo el acta de visita de evaluación girada a la recurrente el ocho de octubre de 2.015 en la que se indicaba haberse revisado la fecha de inicio de las inversiones, la fecha de finalización de las inversiones, los pormenores del proyecto, sin que constaran inversiones no acogibles.

3º.- Por Resolución 668/2015, de 30 de diciembre, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, se acordó conceder ayudas a las beneficiarias relacionadas en el Anexo I, entre las que se encontraba la recurrente, por importe de 653.958,39 euros, correspondientes al 27% de las inversiones auxiliables, conforme a los criterios de la antedicha Resolución FC179/2.015.

4º.- Con fecha 20 de noviembre de 2.017, mediante Resolución 1.180/2.017, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo se acordó abonar al recurrente la subvención concedida por la antedicha Resolución 668/2.015, haciéndose constar que, habiéndose detectado dos errores en la resolución de concesión, la subvención alcanzaba el importe de 528.070,12 euros, correspondientes al 26% de la inversión auxiliable.

5º.- Frente a la misma interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por la Orden Foral 37E/2018, de 28 de marzo, del Consejero de Desarrollo Económico del Gobierno de Navarra, resolución que ahora se recurre.



TERCERO.- Consideraciones generales sobre las subvencionesy las obligaciones de los beneficiarios.

Expuestas las posiciones de las partes, traeremos aquí lo ya dicho por esta Sala en otras ocasiones, por ejemplo la Sentencia dictada en el Procedimiento Ordinario 80/2.018 y así, diremos ahora, en primer lugar, que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 , RJ 20146623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 (RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) 'ad exemplum').' La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Así, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro ( STS de 28 de enero de 2014 Rec. 428/2011 ), es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec. 5333/2011 ).

En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Rec.: 275/2015 (ROJ: STSJ NA 469/2016 ).



CUARTO.- Sobre la alegada nulidad de la resolución que minoró la ayuda previamente concedida.

El demandante aduce que la Resolución 1.180/2.017, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo confirmada en alzada es nula por aplicación de lo dispuesto en los artículos 52 a 55 de la Ley Foral 15/2.004 y en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2.015 , relativos a la revisión y revocación de actos y disposiciones nulos y a la declaración de lesividad de actos anulables.

Estos preceptos han de ponerse en relación con el contenido de las bases que, en conocida máxima, son la ley del procedimiento de concesión y una vez aprobadas vinculan por igual a la administración y a los administrados. En el caso que nos ocupa, la base 4.4. dispone que 'Solamente será subvencionado un proyecto de inversión por cada planta productiva que tenga la empresa en Navarra.' ; la base 8 señala que 'El procedimiento de concesión de esas ayudas será el de concurrencia competitiva, de modo que se realizará una comparación de los proyectos presentados (...)' ; la base 12 dispone que '2. Examinada la documentación justificativa, el Servicio de Fomento Empresarial elevará a la Directora General de Política Económica y empresarial la propuesta de resolución de abono, a la que se acompañará informe acreditativo del cumplimiento por las beneficiarias de las obligaciones que dan derecho al cobro de la subvención, (...)' y la base 13 señala '2. El incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en las resoluciones de concesión, en estas bases reguladoras o en la Ley Foral de subvenciones, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida o, en su caso, al reintegro de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la citada Ley Foral .' Esta misma cuestión ha sido resuelta en un supuesto similar en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2018 , entre otras, como la dictada en el Procedimiento Ordinario 470/2017, así Rec. 468/2017, cuyos pronunciamientos procede reproducir aquí, en virtud del principio de unidad de doctrina, manifestación, a su vez, de los de igualdad y de seguridad jurídica. En dicha sentencia se señala que: 'Efectivamente el artículo 28 de la Orden Foral 143/2011 establecía bajo el título 'Reintegros, infracciones y sanciones' que: '1. Los reintegros, las infracciones y sanciones administrativas relativas a las ayudas contempladas en esta Orden Foral se regularán, sin perjuicio de lo que al efecto establezca la normativa comunitaria, por lo dispuesto en la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.' El artículo 35.6 de la Ley Foral 11/2005 regula el procedimiento para el reintegro indicando que 'la resolución del reintegro de la subvención será adoptada por el órgano concedente, previa instrucción de expediente en el que junto a la propuesta razonada del centro gestor se acompañarán los informes y pruebas procedentes y, en su caso, las alegaciones del beneficiario. El expediente deberá resolverse en el plazo de doce meses.' Pero el apartado primero de dicho artículo señala literalmente que 'Procederá únicamente el reintegro total o parcial de cantidades percibidas en los siguientes supuestos', de lo que se desprende que este procedimiento de reintegro está previsto para los casos en los que la ayuda o subvención se ha pagado en todo o en parte y posteriormente se comprueba la concurrencia de alguna circunstancia que la invalida. Se trata de una suerte de revisión de oficio para lo que es preciso tramitar un expediente específico y por supuesto dar audiencia al interesado para alegaciones, pero aquí no estamos en ese caso, sino en el de la anulación de una ayuda por incumplimiento de las condiciones establecidas en su normativa rectora. En el supuesto analizado en la Orden Foral objeto de esta Litis, no se abonó la ayuda y luego se intentó reintegrar, lo que si hubiera precisado seguir los trámites del artículo 35.6 antes citado, sino que se constató el incumplimiento de un requisito y por ello se anuló la resolución que concedía la ayuda y difería el pago a los dos años siguientes a la fecha de la resolución de concesión, que era el plazo máximo para alcanzar el volumen de trabajo de al menos una UTA. No se puede confundir una anulación de una ayuda por incumplir alguna de las condiciones con un procedimiento de reintegro de lo abonado.

Por ello no concurre la causa de nulidad alegada en demanda porque no era preciso tramitar expediente de reintegro alguno ni la Orden Foral 143/2011 reguladora de la ayuda exige dar trámite de audiencia al interesado si se detecta el incumplimiento de las condiciones antes de proceder al abono de la subvención'.

A la vista de lo expuesto, hemos de señalar la aplicación al caso de la doctrina expuesta por cuanto no nos encontramos ante una revocación de una resolución nula o anulable que obligase a acudir a los procedimientos de revisión de actos y disposiciones nulos, o de declaración de lesividad de actos anulables, dado que no hay una obligación de reintegrar la subvención una vez abonada, sino que antes de su abono, en la resolución que la acuerda, se produce la minoración de la misma al haberse constatado el incumplimiento de uno de los requisitos, que no es negado por la recurrente, como es el haber aplicado la subvención a dos plantas productivas que la empresa tiene en Navarra, con infracción de la base 4.4, sin que tampoco sea de aplicación el procedimiento contenido en el artículo 35 de la Ley Foral 11/2.005 , de Subvenciones por el mismo motivo. Todo lo expuesto, conduce a desestimar el recurso interpuesto, confirmando la resolución recurrida.



QUINTO.- Costas Procesales El art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho' .

Al ser desestimada íntegramente la demanda y rechazadas todas sus pretensiones, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer a la parte actora las costas del presente procedimiento, por imperativo legal, ex art. 139.1 Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Juana María Laita Merino, en nombre y representación de 'RIBEREGA, Sociedad Cooperativa', contra la Orden Foral 37E/2018, de 28 de marzo, del Consejero de Desarrollo Económico del Gobierno de Navarra, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por 'Riberega, Sociedad Cooperativa' contra la Resolución 1180/2017, de 20 de noviembre, de la Directora de Política Económica, Empresarial y Trabajo, por la que se abona una ayuda a la inversión en industrias agroalimentarias de 528.070,12 Euros; declarando la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente , en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.