Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 190/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4033/2019 de 29 de Marzo de 2019

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA : 00190/2019
RECURSO DE APELACIÓN 4033/2019
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
Dª. MARÍA AMALIA BOLAÑO PIÑEIRO
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
A Coruña, a 29 de marzo de 2019
Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Galicia el recurso de apelación que con el nº 4033/2019 pende de resolución en esta Sala,
interpuesto por LA CONSELLERÍA DE INFRAESTRUTURAS E MOBILIDADE de la XUNTA DE GALICIA,
representada y defendida por la Letrada de la Xunta de Galicia, contra el auto del Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 1 de Ourense de fecha 5 de noviembre de 2018 , en la pieza de medidas cautelares 219/2018,
derivada del procedimiento ordinario 219/2018, sobre autorización en materia de transporte.
Es parte apelada AUTOS A. GONZÁLEZ s.l. representada por la Procuradora Dña. María Trillo del Valle
y defendida por la Letrada Dña. Rosario Pérez Rodríguez
Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.

Antecedentes

PRIMERO: El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Ourense dictó en fecha 5 de noviembre de 2018 auto por el que se acuerda adoptar la medida cautelar solicitada por la Procuradora Dña. Sonia Ogando Vázquez en los términos expresados en el suplico de su escrito de fecha 17 de septiembre de 2018, en el que interesaba que se suspenda la interpretación contenida en la resolución del Servicio Provincial de Movilidad por la que se pretende invalidar a partir del 14 de julio de 2018 las 2 licencias y consiguientes autorizaciones interurbanas de ámbito nacional (VTN) plenamente vigentes a día de hoy de las que es titular la demandante, de tal manera que los servicios de taxi puedan continuar prestándose como hasta ahora.



SEGUNDO : La representación procesal de la CONSELLERÍA DE INFRAESTRUTURAS E MOBILIDADE de la XUNTA DE GALICIA interpuso recurso de apelación contra auto, solicitando su revocación, en el sentido de declarar que no concurren los requisitos legales y jurisprudenciales precisos para mantener la medida cautelar de suspensión adoptada por auto de 5 de noviembre 2018 , con imposición de costas a la contraria.



TERCERO: El recurso de apelación fue admitido a trámite y se dio traslado a la parte contraria.

La representación procesal de AUTOS A. GONZÁLEZ S.L. presentó escrito de oposición al recurso de apelación, solicitando su desestimación.



CUARTO: Recibidos los autos en esta Sala, ante la misma se personaron ambas partes.

Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia se acordó señalar para votación y fallo el día 28 de marzo de 2019.

Fundamentos

NO SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos del auto apelado, por las razones que se pasan a exponer.


PRIMERO: Sobre el auto apelado.

El auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Ourense acordó acceder a la medida cautelar de suspensión solicitada respecto de la resolución del Jefe de Servicio de Movilidad de Ourense de 7 de junio de 2018 en virtud de la cual se interpreta que, de acuerdo con la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 4/2013, de 30 de mayo , de transporte público de personas en vehículos de turismo de Galicia, las licencias y consiguientes autorizaciones interurbanas de ámbito nacional preexistentes quedarán sin efecto a partir del 14 de julio de 2018.

En concreto, acordó adoptar la medida cautelar solicitada por la Procuradora Dña. Sonia Ogando Vázquez en los términos expresados en el suplico de su escrito de fecha 17 de septiembre de 2018, en el que interesaba que se suspenda la interpretación contenida en la resolución del Servicio Provincial de Movilidad por la que se pretende invalidar a partir del 14 de julio de 2018 las 2 licencias y consiguientes autorizaciones interurbanas de ámbito nacional (VTN) plenamente vigentes a día de hoy de las que es titular la demandante, de tal manera que los servicios de taxi puedan continuar prestándose como hasta ahora.

Para ello se basó en que se acreditan perjuicios irreparables inmediatos y en la apreciación de que de la documental aportada se desprende la existencia de intereses que afectan no solo a la recurrente sino a más empresas que se dedican al transporte por carretera. Una decisión favorable a la administración supondría el fin de las licencias afectando a numerosos usuarios de medios de transporte, usuarios que se supone carecen de otro para sus traslados. Aunque el perjuicio de la empresa recurrente sí podría repararse económicamente, no así el de los usuarios afectados, entre los que se incluyen escolares, con lo que no apreció que la adopción de la medida cause perjuicio para el interés público.



SEGUNDO: Sobre los alegatos del recurso de apelación.

La Administración autonómica señala que la Ley 4/2013, de 30 de mayo, de transporte público de personas en vehículos de turismo de Galicia establece como requisito imprescindible para ser titular de los títulos habilitantes para prestar los servicios de taxi (licencia municipal y autonómica interurbana) tener la condición de persona física, lo que implica la exclusión de las personas jurídicas. En su Disposición Transitoria Segunda, se fija un plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley, es decir, hasta el 14/07/2018, en el que se permite a los titulares de licencias de taxi y autorizaciones interurbanas de taxi que sean personas jurídicas seguir ejerciendo su actividad. Transcurrido ese plazo, los títulos habilitantes dejan de ser hábiles para prestar el servicio de taxi ex lege.

Por ello impugna el auto apelado, ya que el acto que se suspende es una mera nota informativa, un simple recordatorio del contenido de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 4/2013 , sin contenido dispositivo ni decisorio, no impugnable en vía contencioso-administrativa. Los efectos que valora el auto, en cuanto a la afectación a las empresas que prestan estos servicios de transporte y sus usuarios no se derivan del escrito del Servizo de Mobilidade de Ourense de 06/06/2018, sino directamente de una norma con rango legal, y se producirían en todo caso aunque no se hubiese enviado ese escrito informativo. Se recuerda que los efectos de una ley no pueden ser paralizados por el juzgado.

Por otra parte, alega que si se permite la continuación de la explotación de las licencias y autorizaciones a las personas jurídicas, se estaría produciendo la más grave perturbación para el interés general, como es el incumplimiento flagrante de una disposición general. Además se pone de manifiesto la inseguridad jurídica derivada de la incertidumbre sobre el alcance de la suspensión, por la duda de si queda limitada a la recurrente o alcanza a todas las personas jurídicas de la provincia de Ourense o de la Comunidad Autónoma. Y en cuanto a la prestación de servicios de transporte escolares, se indica que no hay dificultad en que sean prestados con vehículos provistos de las autorizaciones administrativas habilitantes en vigor.



TERCERO: Sobre la oposición a la apelación.

La representación procesal de AUTOS A. GONZÁLEZ S.L. alega que el auto recurrido realiza una ponderación circunstanciada de los intereses en juego atendiendo a las circunstancias del caso concreto y al interés público, en particular los intereses de los usuarios. Hace notar que la prestación de los servicios que nos ocupan está garantizada por licencias de taxi otorgadas por tiempo indefinido y por las consiguientes autorizaciones interurbanas de ámbito nacional (VTN) con plena validez y vigencia hasta el 30 de abril de 2021.

Las razones alegadas en el recurso de apelación habrán de ser objeto de discusión en el fondo del asunto en el proceso principal, y señala que la Administración mantenía una interpretación distinta hasta no hace mucho, como demuestra el que haya concedido en marzo de 2017 el correspondiente visado de las autorizaciones interurbanas de ámbito nacional (VTN) afectadas, con plazo de validez hasta abril de 2021.



CUARTO: Sobre los presupuestos para la adopción de las medidas cautelares.

De conformidad con el artículo 130 de la LJCA 29/1998 , el órgano jurisdiccional, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, únicamente podrá acordar las medidas cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición general pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso; y la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez o el Tribunal ponderará en forma circunstanciada.

En este sentido, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22/01/2016, nº recurso 2624/2014, ECLI:ES:TS:2016:60 recuerda lo siguiente: ' Nuestra jurisprudencia es unánime al exigir de forma ineludible, para la adopción de toda medida cautelar , que el recurso pueda perder su finalidad legítima, lo que significa que, de ejecutarse el acto recurrido, se crearían situaciones jurídicas irreversibles haciendo ineficaz la sentencia que pudiera dictarse e imposibilitando su ejecución 'in natura'.' En el mismo sentido se pronunciaba el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004, recaído en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso administrativo nº 80/2004, ECLI: ES:TS:2004:8897 A, que sintetizaba la doctrina jurisprudencial sobre las medidas cautelares, y en lo que respecta al 'fumus boni iuris', expresaba lo siguiente: 'La decisión sobre la procedencia de la medida cautelar comporta un alto grado de ponderación conjunta de criterios, que requiere la necesidad de justificación y prueba de aquellas circunstancias que pueden permitir efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar, correspondiendo al interesado la carga de probar qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, así como la imposibilidad de prejuzgar sobre el fondo del asunto, que corresponde resolver en el proceso principal, no en el incidente cautelar que entraña un juicio de cognición limitado sobre la suspensión, destacándose también, en cuanto al periculum in mora sobre que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, que tiene aplicación cuando se advierta de modo inmediato que, con la ejecución, pueda producirse una situación que haga ineficaz el proceso, si bien la medida cautelar puede denegarse cuando de ésta pueda seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada ( arts. 129 y 130 de la LJ ). (...) En cuanto a la apariencia de buen derecho, sólo se ha venido valorando en determinados supuestos, de nulidad de pleno derecho, si es manifiesta, de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto, y de existencia de un criterio jurisprudencial reiterado frente al que la Administración opone una cierta resistencia, en cuanto que lo manifiesto es lo ostensible, indiscutible, y fácilmente apreciable a simple vista, pero no se aplica cuando se invoca la nulidad de un acto o disposición que ha de ser objeto de valoración y decisión por primera vez , puesto que lo contrario supondría prejuzgar la cuestión de fondo - por primera vez - sin atenderse al derecho al proceso y a las garantías de contradicción y prueba que corresponde a todas las partes intervinientes en el proceso, al no ser el incidente de suspensión cauce idóneo para resolver sobre la cuestión de fondo del debate que, necesariamente, ha de abordarse y resolverse en sentencia.'

QUINTO: Sobre la aplicación al caso de los presupuestos para la adopción de las medidas cautelares.

En atención a lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, no corresponde realizar ninguna valoración en esta segunda instancia del incidente cautelar en relación la naturaleza -como acto recurrible o no- del escrito que fue objeto de impugnación y de suspensión cautelar en la instancia, ya que implicaría un juicio adelantado sobre la admisibilidad del propio recurso contencioso-administrativo, que excedería del objeto y ámbito propio de las medidas cautelares. Por tanto, no se realizará ninguna consideración sobre si tal escrito del Xefe do Servizo de Mobilidade de Ourense es o no recurrible en vía contencioso-administrativa, ya que representaría un prejuicio sobre una cuestión a dilucidar en el fondo del asunto, en los autos principales.

Centrándonos en el presupuesto esencial sobre el que debe pivotar la fundamentación de la medida cautelar, debemos advertir que en el propio auto se reconoce que los perjuicios que se derivarían para la empresa recurrente se podrían reparar económicamente, por lo que no se aprecia la imposibilidad o dificultad de reparación del perjuicio asociado a la no adopción de la medida cautelar.

Nada se ha ponderado ni consta en relación con la incidencia de la no adopción de la medida cautelar en relación con la situación patrimonial de la recurrente, ni con el riesgo de continuidad de su actividad empresarial. Se alegaba por la empresa recurrente en la instancia la existencia de un perjuicio por verse privada de dos licencias de taxi municipales y las consiguientes autorizaciones interurbanas, pero se desconoce si la actividad de dicha empresa comprende o no más servicios de transporte que no se ven afectados, y por tanto, no hay elementos de juicio suficientes para considerar que la no adopción de la medida cautelar implicaría una situación irreversible y una pérdida de la finalidad legítima del recurso, por cuanto se trataría de un perjuicio económico ordinario susceptible de compensación en caso de sentencia estimatoria de la pretensión.

En cuanto a los perjuicios a los usuarios, aunque es cierto que en el auto se ponderan, de las actuaciones no resulta acreditada ni siquiera indiciariamente su existencia, en cuanto el mismo servicio de transporte podría ser prestado por otras personas titulares de las correspondientes licencias, y no se ha acreditado un déficit en la prestación derivado de la no adopción de la medida cautelar o la insuficiencia de los servicios prestados por terceros para atender a las demandas de los usuarios.

Por tanto, no hay indicios de perturbación al interés general o de terceros como consecuencia de la no adopción de la medida cautelar, procediendo la revocación del auto apelado, en la medida en que no se fundamenta en la existencia de un perjuicio de difícil reparación para el solicitante asociado al acto que se suspende. Además, en las alegaciones de la Letrada de la Xunta de Galicia sí se pone de manifiesto la posibilidad de perjuicios a terceros como consecuencia de la suspensión cautelar acordada, al reducirse el volumen de negocio del resto de prestadores de servicios de taxi que, siendo personas físicas, actúan dentro de la legalidad.

Hay que tener en cuenta además la literalidad del escrito del Xefe do Servizo de Mobilidade objeto de impugnación en la instancia y cuyos efectos suspende el auto apelado, en la medida en que sin prejuzgar si el mismo tiene o no un contenido decisorio propio que lo haga susceptible de recurso contencioso-administrativo, en todo caso la adopción de medidas cautelares suspensivas por un juzgado de lo contencioso-administrativo no puede suponer más que la paralización de los efectos de un acto administrativo, no de los efectos propios derivados de forma inmediata de una norma con rango legal, y en este caso el riesgo de que la medida cautelar suspensiva acordada implique la afectación de la eficacia de una ley no es descartable, a la vista de las alegaciones de la Administración autonómica y del tenor literal de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 4/2013, de 30 de mayo , de transporte público de personas en vehículos de turismo de Galicia, en relación con el artículo 2 de dicha ley .

Para impedir ese efecto impropio de una medida cautelar como la acordada por el juzgado de instancia, procede revocar el auto por el que se accede a la suspensión, en atención a lo expuesto anteriormente y al principio de seguridad jurídica invocado por la Administración autonómica, que se resentiría por la adopción de una medida cautelar cuyo alcance podría desbordar las fronteras del ámbito objetivo y subjetivo del pleito principal en la instancia, interfiriendo en la eficacia de una norma con rango legal. Además hay que señalar que en el auto apelado se utiliza en la ponderación de intereses los propios de usuarios del servicio de transporte, pero no se justifica que exista evidencia del perjuicio efectivo a los mismos, al poder ser atendidos por otros prestadores de dicho servicio; y también se ponderan los intereses de otras empresas que se podrían encontrar en la misma situación que la parte apelada y que se desconoce si postulan o no la misma interpretación que esta, no pudiendo tenerse en cuenta esos intereses de terceras personas jurídicas titulares de licencia, cuya defensa solo a estas corresponde mediante el ejercicio de las correspondientes acciones legales.

En atención a lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta de Galicia, por no concurrir los presupuestos necesarios para la adopción de la medida cautelar acordada.



SEXTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA 29/1998 en los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La estimación del recurso determina la improcedencia de la imposición de las costas procesales a ninguna de las partes.

Fallo

QUE DEBEMOSESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta de Galicia, en representación de la Consellería de Infraestruturas e Mobilidade de la Xunta de Galicia, contra el auto del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Ourense de fecha 5 de noviembre de 2018 por el que se acuerda adoptar la medida cautelar solicitada por Autos A. González S.L. y REVOCAMOS el auto recurrido, declarando que no ha lugar a la adopción de la medida cautelar de suspensión.

No se imponen las costas procesales a ninguna de las partes.

Contra esta sentencia cabe interponer, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante la correspondiente Sección de esta Sala, el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito a presentar en esta Sala en el plazo de treinta días y cumpliendo los requisitos indicados en el artículo 89.2 de dicha ley .

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, junto con certificación y comunicación, una vez firme esta sentencia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.