Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 191/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 127/2017 de 26 de Febrero de 2018

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00191/2018
-SECCION PRIMERA-
RG
N.I.G: 47186 33 3 2017 0000172
Procedimiento : PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000127 /2017
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De SOCIEDAD COOPERATIVA DE PRODUCTOS Y GESTION AGRARIA (COPROGA)
ABOGADO JESUS GALVAN PIZARRO
PROCURADOR D./Dª. FELIX VELASCO GOMEZ
Contra CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
SE NTENCIA Nº 191
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA Mª MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid a veintiséis de febrero de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
- El acto administrativo de desestimación del Recurso de Reposición mediante silencio administrativo.
Son partes en dicho recurso:
Como recurrente: SOCIEDAD COOPERATIVA DE PRODUCTOS Y GESTION AGRARIA (COPROGA)
, representada por el Procurador Sr. Félix Velasco Gómez y defendida por el Letrado Sr. Jesús Galván Pizarro.
Como demandado: CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA , representada y defendida por
el Letrado de la Comunidad.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se reconozca el derecho al cambio de titularidad de COPROGA a la Sociedad Cooperativa Valduebro, se declare inadmisible la calificación de incumplimiento total y se reconozca el derecho al cobro de la ayuda justificada .

Por OTROSÍ, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.



SEGUNDO .- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de costas a la parte demandante.

Por OTROSI, se opone a la solicitud del recibimiento del pleito a prueba, pues no se han concretado extremos de hecho sobre los que haya de versar la prueba, realizando la demandante al proponer los testigos una remisión a los apartados de la demanda que refiere como hechos probados pero que no son tales.



CUARTO .- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 21 de febrero del año en curso.

Fundamentos

PRIMERO. - Se recurre la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por la Sociedad Cooperativa de Productos y Gestión Agraria (COPROGA) contra la resolución de 23 de julio de 2015 dictada por la Dirección General de Industrias Agrarias y Modernización de Explotaciones de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León por la que se acuerda denegar el cambio de titularidad del expediente VA/09/142/S11 de dicha sociedad a favor de VALDUEBRO, S.Coop. y declarar el incumplimiento total y la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida a la entidad actora.

El recurso se amplió a la resolución de 25 de abril de 2017 de la Dirección General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria de la Empresa Agraria que desestimó de manera expresa dicho recurso de reposición.



SEGUNDO. - La representación procesal de Sociedad Cooperativa de Productos y Gestión Agraria (COPROGA) pretende en ese recurso la anulación de las resoluciones recurridas y, por lo tanto, que se admita el cambio de titularidad y que se deje sin efecto la declaración de incumplimiento en los términos que indica en el suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, señala que la Administración incurre en incongruencia porque, por un lado, le dio trámite de audiencia para subsanar los defectos observados y, por otro lado, deja sin efecto la ayuda, sin verificar si la inversión para la que se le concedió la subvención se ha realizado o no.

En segundo lugar, rebate los argumentos de la resolución recurrida y sostiene que se han cumplido todas las exigencias formales para que el cambio de titularidad sea admitido y que no hay motivo alguno para declarar el incumplimiento total y la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida.

En tercer lugar, invoca el principio de proporcionalidad.



TERCERO. - Con carácter previo al examen de la demanda debemos destacar los siguientes antecedentes que no se discuten y que resultan del expediente administrativo.

Por resolución del Director General de Industrias Agrarias y Modernización de Explotaciones de fecha 28 de diciembre de 2012 se aprobó la concesión de ayuda a la actora para un proyecto de inversión denominado 'proyecto de centro de selección y almacenamiento de cereal en el término municipal de Medina de Rioseco', de conformidad con la Orden AYG/691/2009, de 24 de marzo, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones a la transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación en Castilla y León y de conformidad también con la Orden AYG/624/2011, de mayo, por la que se convocan las subvenciones a la transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación en Castilla y León.

Dicha resolución establecía un importe máximo de subvención de 26.117,53 euros, correspondiente al 6% de la inversión auxiliable de 435.292,31 euros.

En fecha 17 de octubre de 2014 la actora presentó una solicitud de liquidación total de la subvención.

A la vista de la misma y de la documentación presentada, la Administración por resolución de 28 de enero de 2015 puso de manifiesto determinadas deficiencias que podrían suponer un incumplimiento total de las condiciones, concediendo un plazo de 10 días para que subsanase las mismas.

La entidad actora, a la vista de dicha resolución de 28 de enero, presenta en fecha 19 de marzo de 2015 un nuevo escrito en el que renuncia a la solicitud de liquidación presentada el 17 de octubre y solicita un cambio de titularidad por cesión en favor de Valduebro S. Coop.

En fecha 9 de abril de 2015 la Administración solicitó a la entidad actora determinada documentación para resolver sobre el cambio de titularidad solicitado y, tras la tramitación oportuna, se dictó la resolución de 23 de julio de 2015, confirmada en reposición por la posterior de 25 de abril de 2017, que constituye el objeto del presente recurso.



CUARTO. - Entrando en el examen de la demanda, debemos dar respuesta a una alegación que se hace en el apartado de los Hechos, aunque más bien debería incluirse en los Fundamentos de Derecho de la misma, y es la relativa a la incongruencia que denuncia porque, por un lado, la Administración le requiere de subsanación y, por otro lado, anuncia que se va a dejar sin efecto la ayuda concedida (ver apartado quinto de los Hechos de la demanda).

Es verdad que la resolución de 28 de enero de 2015 ya anuncia que va a proponerse dejar sin efecto la ayuda por el incumplimiento de los compromisos adquiridos, pero en realidad esa resolución nada acuerda al respecto, limitándose a informar al interesado lo que se ha comprobado tras el examen de la documentación aportada y de las consecuencias que de ello cabe derivar.

Realmente lo que esa resolución acuerda y hace es dar un plazo de subsanación por las deficiencias observadas (10 deficiencias en total), que es lo que debe hacer el interesado, sin perjuicio de que ello pueda finalmente no ser suficiente por existir incumplimientos no subsanables, que hacen referencia no a la falta de determinada documentación (motivo del requerimiento de subsanación) sino al incumplimiento de determinadas obligaciones.

En todo caso, no se deriva de la incoherencia que denuncia la parte actora motivo alguno para la anulación de la resolución recurrida.

Finalmente, la falta de visita a las instalaciones, que también se denuncia en el apartado de la demanda indicado, carece en este caso de relevancia, ya que el motivo por el que se deja sin efecto la ayuda es, como vamos a ver, otro.



QUINTO. - Continuando con el examen de la demanda, debemos analizar el pronunciamiento que contiene la resolución recurrida relativo al incumplimiento de las condiciones de la subvención.

A tales efectos, hay que decir que una de las condiciones que el beneficiario de la subvención debe cumplir es el mantenimiento de la actividad para la que la misma se concede.

Así resulta de la propia resolución de 28 de diciembre de 2012 y admite la actora en su demanda- cuya condición general 1.11) dice: 'deberá mantenerse la actividad productiva para la que se otorga la ayuda durante cinco años a contar desde la fecha de la presentación de solicitud de liquidación total o final'.

Sin embargo, dicha actividad de selección de semillas no es desarrollada por la actora, quien la ha cedido a Valduebro S. Coop.

Es esta entidad quien viene desarrollado esa actividad desde el 15 de junio de 2013, tal y como reconoció la entidad actora en el primero de los escritos presentados el 19 de marzo de 2015, aunque en otro escrito de esa misma fecha dice que la cesión se produjo por contrato de 30 de diciembre de 2014.

Por lo tanto, es evidente que la actividad de selección de semillas no está siendo realizada por la actora.

En realidad, lo que ella sostiene es que ha venido a integrarse en Valduebro S. Coop., por lo que éste y el resto de los requisitos se cumplirían, pero precisamente la Administración lo que dice es que ese cambio de titularidad no puede admitirse por lo que concluye ha habido un incumplimiento imputable a la actora.

Además del incumplimiento por no continuar la actividad subvencionada, es requisito para poder ser beneficiario de la ayuda, la disposición de unos fondos propios equivalentes al 10% del pasivo.

A este respecto la condición particular b) de la citada resolución de 28 de diciembre dice: 'Con la solicitud de liquidación final o total deberá acreditarse la disposición de unos fondos propios equivalentes, al menos, al 10% de su pasivo total, en los términos previstos en el epígrafe A.1.1.3 del Anexo 3 de la Orden AYG/691/2009 y, en cualquier caso, unos fondos equivalentes, al menos, al importe de la ayuda concedida'.

Esta condición tampoco se cumple, alegando la entidad actora el mismo argumento, esto es, que la misma la cumple Valduebro S. Coop.

En todo caso y sin perjuicio de volver sobre estas cuestiones más adelante, es lo cierto que la actividad para la que se concedió la subvención no la desarrolla la entidad actora y que ésta no cumple la exigencia de tener en fondos propios al menos el 10% del pasivo.



SEXTO. - El segundo pronunciamiento que contiene la resolución recurrida es el relativo al cambio de titularidad, que es denegado por la Administración, tanto por razones sustantivas como formales.

Hay que decir, como ya hemos anunciado, que la entidad actora, consciente del incumplimiento de las condiciones a las que nos hemos referido en el Fundamento de Derecho anterior, defiende y reclama el cambio de titularidad en la medida en que Valduebro S. Coop. sí cumpliría tales condiciones.

Así resulta de la demanda y de las conclusiones y de la prueba practicada a su instancia.

En relación al cambio de titularidad, la Orden AYG/691/2009, de 24 de marzo, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones a la transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación en Castilla y León contiene una regulación de los requisitos formales y sustantivos en los que el cambio de titularidad puede admitirse.

Es importante llamar la atención sobre la trascendencia del cumplimiento de tales requisitos precisamente para evitar situaciones de fraude y abuso que se producirían cuando el beneficiario de una subvención, ante el incumplimiento de las condiciones a que se sujeta la misma, cede por cualquier título esa subvención a un tercero, de modo que la subvención en tal hipótesis, en lugar de responder a la finalidad a la que debe servir toda actividad de fomento, se convierte en una especie de activo patrimonial que entra en el tráfico jurídico-mercantil.

El artículo 37.3 de la citada Orden dice: '3.- La solicitud de cambio de titularidad, firmada por el actual titular (cedente) y por quien pretende el reconocimiento de la titularidad a su favor (cesionario), se presentará en los lugares previstos por el artículo 13.1 en el plazo máximo de tres meses a contar desde el día siguiente a aquél en que se produzca el hecho en que se fundamenta la solicitud o desde la fecha de inscripción en el Registro Mercantil del documento que recoja dicho hecho siempre que esta inscripción resulte preceptiva.

Dicha solicitud deberá estar acompañada de la documentación especificada en la orden de convocatoria'.

Este plazo aparece incumplido, como a continuación vamos exponer, pero es que, además , la entidad actora no comunicó a la Administración el cambio de titularidad, sino que es cuando la Administración detecta determinadas circunstancias que podrían suponer declarar el incumplimiento de las condiciones (según la resolución de 28 de enero de 2015) cuando alega ese cambio de titularidad.

A todo ello hay que añadir otra circunstancia más y es que la actora es confusa en cuanto al momento en el que se produce ese cambio de titularidad.

Así con la documentación aportada el 17 de octubre de 2014, solicitando la liquidación de la subvención, aporta un acuerdo intercooperativo con AN S.Coop para la gestión de las actuales instalaciones mediante un contrato de servicios.

Repárese en el hecho de que la Administración en la resolución de subsanación que dicta el 28 de enero de 2015 ya indica que este acuerdo con AN S.Coop puede suponer el incumplimiento de la condición general 1.11).

Tras el requerimiento de subsanación que le hace la Administración, la actora por escrito de 19 de marzo de 2015 solicita el cambio de titularidad en favor de Valduebro, S.Coop, por haber suscrito un acuerdo intercooperativo con la misma en fecha 15 de junio de 2013, cediéndole su actividad e instalaciones y dice que fue un error solicitar la liquidación a su favor y solicita el cambio de titularidad en favor de Valduebro.

Y añade, mediante otro escrito de esa misma fecha de 19 de marzo, que Valduebro, S.Coop cumple el requisito de solvencia a que se refiere el artículo la Orden AYG/691/2009, de 24 de marzo y que es ésta quien desarrolla la actividad desde el año 2013, comprometiéndose a seguir en la misma hasta el año 2021.

Es decir alega que Valduebro cumple las exigencias a las que se refiere la Administración Además, mediante un tercer escrito de esa misma fecha, aporta un contrato privado de cesión de 30 de diciembre de 2014 entre la actora y Valduebro y dice que para el buen funcionamiento del acuerdo intercooperativo se consideró necesaria la cesión de la titularidad de la subvención.

Pues bien, con independencia de este baile de fechas que impide o al menos dificulta tener seguridad acerca de la misma, lo cierto es que en el escrito de 19 de marzo de 2015 se afirma que Valduebro viene desarrollando la actividad desde el año 2013 y, por lo tanto, a esa fecha hay que estar para el cómputo de los tres meses, ya que ese es el hecho en que se fundamenta la solicitud del cambio de titularidad.

No se puede estar a ese documento de 30 de diciembre de 2014 no solo porque la fecha no se puede tener por cierta ( artículo 1227 del Código Civil ), sino porque además, a lo sumo, lo que haría es documentar el hecho anterior que se remonta al año 2013, según las propias alegaciones de la entidad actora.

Por lo tanto, el primer dato a tener en cuenta es que la actora no comunicó en tiempo el cambio de titularidad y que mantiene versiones distintas en relación a esta cuestión, ya que primero la gestión de las instalaciones la realiza AN S.Coop y después Valduebro, S.Coop.

Desde luego que debemos rechazar como fecha la que propone en la demanda (y también en el recurso de reposición) de 30 de diciembre de 2015, por las razones que más adelante expondremos.

Pero, en todo caso, lo cierto es que el cambio de titularidad no puede admitirse (aun cuando se hubiese cumplido el requisito formal analizado) por incumplimiento de las condiciones sustantivas previstas en la citada Orden AYG/691/2009, de 24 de marzo.

En efecto, el artículo 37.2.a) de la Orden citada dice:' No será admisible el cambio de titularidad: a) Cuando el solicitante o beneficiario de la subvención tenga ejecutada y pagada más del 50% de la inversión subvencionable en la fecha de otorgamiento del documento público de cesión citado en el apartado 3, o en la fecha de inscripción en el Registro Mercantil del citado documento cuando dicha inscripción resulte preceptiva'.

Obviamente y en contra de lo que sostiene la parte actora, habrá que estar al dato de la fecha de otorgamiento del documento público, si es que así se ha instrumentalizado el cambio de titularidad, sin que pueda entenderse que el requisito no es exigible cuando no ha habido documento público, ya que no puede depender de la voluntad de los interesados el cumplimiento o incumplimiento del requisito en cuestión.

Por eso, este precepto debe ponerse en relación con el apartado 3 que dice que el computo de los tres meses se contará desde el día siguiente a aquél en que se produzca el hecho en que se fundamenta la solicitud o desde la fecha de inscripción en el Registro Mercantil del documento que recoja dicho hecho siempre que esta inscripción resulte preceptiva, por lo que el argumento de la parte actora no puede prosperar.

Por otro lado, ya hemos indicado que la actora no cumple la exigencia de tener en fondos propios al menos el 10% del pasivo, razón por la que se declaró el incumplimiento de las condiciones.

Pues bien, siendo esto así hay que tener en cuenta que el artículo 37.2.e) de la Orden dice que no será admisible el cambio de titularidad: 'Cuando el cedente no reúna las condiciones necesarias para ser beneficiario de la ayuda, al menos, hasta las fechas señaladas en el apartado 3.' y entre esas condiciones figura la que acabamos de referirnos.

Así las cosas, hay que concluir que si la actora no podía ser beneficiaria de la subvención por el motivo que indicamos (y que ha dado lugar a la declaración de incumplimiento) resulta que tampoco puede admitirse el cambio de titularidad.

SÉPTIMO. - La actora para salvar todos estos inconvenientes viene también a afirmar que ha habido un proceso de integración en Valduebro con base a un documento privado de 30 de diciembre de 2015, invocando el artículo 37.1.b.2) de la la Orden AYG/691/2009, de 24 de marzo.

El artículo 37.1 citado dice: 'El cambio en la titularidad de una subvención concedida y aún no liquidada, al menos en su totalidad, o, en su caso, en la de una solicitud de ayuda, será admisible en los siguientes supuestos de cesión: b) Cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: 2. Cuando siendo la cesionaria una cooperativa o sociedad agraria de transformación, el cedente o la mayoría de los socios del cedente se integren o sean los socios de aquélla'.

Ahora bien, lo cierto es que la integración a la que hace referencia (y todas las alegaciones que conecta a dicho proceso denominado de integración) es por completo ajena a lo que aquí debatimos, toda vez que la misma ha tenido lugar en junio de 2015 y, por lo tanto, muy posterior a la presentación de la solicitud de liquidación, que es lo que da lugar a la resolución que aquí se recurre.

Hay que tener en cuenta que el cambio de titularidad no se solicita en base a esta integración, sino en base a otras circunstancias ya analizadas, que es a lo que responde la resolución recurrida.

Ni qué decir tiene que el documento 4 que acompaña a la demanda nada aporta, toda vez que es un documento privado suscrito por el gerente de Valduebro,S. Coop. que se limita a afirmar la existencia de la integración, sin añadir nada más.

OCTAVO. - Finalmente se invoca el principio de proporcionalidad.

A este respecto cabe recordar la conocida Sentencia del Tribunal supremo de 6 de junio de 2007 que dice (sic): 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial) y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio-de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporales aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.

Aplicando tales criterios de proporcionalidad al caso que nos ocupa, debe afirmarse que no cabe equiparar en cuanto a las consecuencias aplicables un retraso de cierta levedad en el cumplimiento de algunas de las condiciones secundarias de la subvención con el incumplimiento mismo del fin al que fue condicionada.'.

-sic- Como se ve, el principio de proporcionalidad se aplica fundamentalmente para modular la obligación de reintegro de la subvención en atención al grado de cumplimiento de la finalidad para la que la misma se concedió, como una manifestación del principio de equidad.

En el caso presente caso, la entidad actora ha incumplido las condiciones para las que se concedió la subvención en su totalidad, ya que no solo no mantiene la actividad subvencionada durante el plazo exigido, sino que ha transmitido la misma a un tercero, sin conocimiento de la Administración y sin cumplir las condiciones para ello.

Consiguientemente y a virtud de lo expuesto, el recurso debe desestimarse en su totalidad.

NOVENO. - De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , las costas de este recurso se imponen a la parte actora al desestimarse el presente recurso y no poder apreciar dudas de hecho o de derecho que justifiquen otro pronunciamiento.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, a excepción del IVA, ha de ser la cifra de 2.000 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar el presente recurso contencioso administrativo nº 127/2017 interpuesto por la representación procesal de Sociedad Cooperativa de Productos y Gestión Agraria (COPROGA) contra las resoluciones ya indicadas.

Todo ello con imposición de costas a la parte actora en la cuantía máxima por todos los conceptos de 2.000 euros, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015 , recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, acordamos y firmamos.