Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1972/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 488/2018 de 02 de Octubre de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION ESPECIAL DE REFUERZO

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISAN

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTIN

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a dos de octubre de dos mil veinte.

La Sección Especial de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso al amparo de los Acuerdos de 13 de octubre de 2019, 16 de enero y 2 de julio de 2010 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, e integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso de apelación número 488/2018interpuesto por la CONSEJERIA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 22 de marzo de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número doce de Sevilla dictada en Procedimiento Ordinario núm. 201/2017 , siendo parte apelada la ACADEMIA NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA, S.A., representada por el Procurador Sr. Ostos Moreno.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS ARENAS IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 22 de marzo de 2018 la Ilma. Sra. Magistrada Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número doce de Sevilla dictó Sentencia en el proceso indicado cuyo Fallo es del siguiente tenor: ' Que estimo la demanda interpuesta en nombre y representación de Academia Nuestra Señora de la Esperanza, S.L. contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de reclamación presentada el 8 de agosto de 2016 para que se procediera a la liquidación de la subvención de autos y pago de 137.095,20 euros más intereses correspondientes, que se anula al apreciar infracción del ordenamiento jurídico'.

SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se presentó en tiempo y forma recurso de apelación por la parte demandada, dándose traslado a la parte contraria con el resultado que consta.

TERCERO.- No se ha abierto la fase probatoria en esta instancia.

CUARTO.- Remitidas a esta Sección de refuerzo las actuaciones en orden a resolver, y señalado día para deliberación, votación y Fallo, tuvo lugar con arreglo a lo que a continuación se expresa.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de apelación se fundamenta en los siguientes motivos: A) Infracción por la Sentencia de instancia de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Aduce que una solicitud de liquidación y pago de una subvención previamente otorgada no inicia ningún procedimiento administrativo como tal, sino que recuerda la realización por la Administración de uno de los trámites eventuales de continuación natural del expediente ya terminado de otorgamiento de la subvención, no siendo por ello aplicable el artículo 42 de la Ley 30/1992 ni por ende el artículo 43.1 de la misma Ley, de manera que es improcedente el acceso al pago de aquélla en la forma directa pretendida por el transcurso del plazo de tres meses sin realizar la previa tarea de comprobación, intervención y fiscalización de la documentación presentada a efectos de liquidación en términos del artículo 32 de la Ley General de Subvenciones a lo largo de la cual, en este caso, se han apreciado irregularidades. B) Infracción del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y el artículo 88 del Reglamento General de Subvenciones en relación con el artículo 32 de aquella Ley y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Sostiene que ni la resolución de concesión ni la solicitud de liquidación y pago y la presentación de la documentación justificativa generan el título jurídico controvertido determinante del pago a que se refieren los artículos 34 de la Ley General de Subvenciones y artículo 88 del Reglamento General de Subvenciones, pues para que la liquidación y el pago tengan lugar es precisa una previa labor de comprobación técnico-económica por parte de la Administración de la documentación presentada a efectos de justificación, tratándose de una justificación en sentido material destinada a determinar si la documentación acredita o no la realización de la actividad y la aplicación de los fondos concedidos a la actividad subvencionada según el artículo 32 de la Ley, sin que la mera presentación de los documentos por el beneficiario dé lugar a que surja la obligación de la Administración de pagar el importe pendiente al margen de la comprobación técnico-económica de su validez.

La parte actora, tras referirse a los antecedentes de hecho del expediente (concesión de la subvención, abono del primer pago del anticipo, justificación de la subvención concedida adjuntando la documentación preceptiva, solicitud de abono del segundo pago en concepto de anticipo, reclamación de liquidación y pago del importe de la subvención, e informe de liquidación), pone a lo alegado de contrario: A) Sobre el primer motivo de la apelación. La Administración tiene la obligación de resolver en el plazo de tres meses acerca de la solicitud efectuada, asumiendo aquélla mediante la resolución de concesión el compromiso de pago conforme al calendario establecido, por lo que el estricto cumplimiento de aquella habría evitado la necesidad de reclamar la liquidación y pago de unas cantidades que para entonces tendrían que haber sido abonadas, no siendo admisible en Derecho que la Administración condicione el cumplimiento de las obligaciones que le son propias a la previa reclamación del beneficiario. B) Sobre el segundo motivo de la apelación. La resolución de concesión se comprometió al ingreso del 25% de la subvención concedida una vez iniciadas al menos el 25% de las acciones concedidas, y al otro 25% restante a la presentación de la justificación de al menos el 25% de la subvención, por lo que ejecutada completamente la actividad subvencionada y presentada la documentación justificativa del 100% de la misma debió procederse a la liquidación y pago del 25% de la subvención pendiente de pago, no siendo admisible condicionar la liquidación y abono de los pagos pendientes a la previa comprobación de la documentación justificativa en contra del condicionado establecido en la resolución concediendo la subvención, lo que supondría una modificación sustancial, unilateral y arbitraria del régimen de derechos y obligaciones asumidas con la firma de esa resolución.

SEGUNDO.- Mediante Resolución de 16 de diciembre de 2011 de la Directora Provincial del Servicio Andaluz de Empleo en Málaga se le concedió a la Academia Nuestra Señora de la Esperanza, S.L., al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009 (por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22-9-2009, que regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos), una subvención por un importe total de 285.615,00 euros para la realización de las siguientes cinco actividades formativas:

-Curso 29-2: Actividades administrativas en la relación con el cliente: importe subvencionado de 60.525,00 euros

-Curso 29-4: Actividades de gestión administrativa: importe subvencionado de 68.175,00 euros

-Curso 29-5: Sistemas microinformáticos: importe subvencionado de 64.440,00 euros

-Curso 29-9: Inglés gestión comercial: importe subvencionado de 19.800,00 euros

-Curso 29-10: Gestión integrada de Recursos Humanos: importe subvencionado de 72.675,00 euros

Conforme al apartado octavo de su parte dispositiva el importe subvencionado para cada acción formativa correspondía al 100% de lo solicitado, y ' el abono de la subvención se realizará en tres pagos, dos de ellos en concepto de anticipo y uno tercero, en su caso, cuando la entidad beneficiaria justifique al menos el 25% del importe total subvencionado. Las cuantías se especifican por cada entidad en el Anexo VI de condiciones particulares y la secuencia de los mismos se realizará del siguiente modo:

1) El primer pago en concepto de anticipo se ordenará a la firma de la presente resolución(este primer pago ascendía a 148.519,80 euros en el caso de la actora según Anexo VI). El cobro del mismo en ningún caso condicionará el inicio de las acciones subvencionadas, que, en todo caso, deberán empezar en los plazos previstos en la presente Resolución.

2) El segundo pago en concepto de anticipo se ordenará a instancia de la entidad beneficiaria cuando haya iniciado al menos el 25% de las acciones formativas subvencionadas(este segundo pago ascendía a 65.691,45 euros en el caso de la actora según Anexo VI).

La suma de ambos pagos en ningún caso superará el 75% de la subvención concedida.

3) El pago de la cuantía restante se ordenará, en su caso, una vez justificado al menos el 25% del total subvencionado mediante la oportuna presentación de la documentación justificativa de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009(este tercer pago ascendía a 71.403,95 euros en el caso de la actora según Anexo VI)'.

Según el apartado noveno de la misma resolución el plazo de ejecución de las acciones formativas objeto de subvención abarca el periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2011 y el 30 de septiembre de 2012; y conforme al apartado décimo en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización del plazo máximo de ejecución la entidad beneficiaria deberá justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos de la actividad subvencionada presentando una cuenta justificativa con aportación de un informe de auditor.

El 16 de noviembre de 2012 la beneficiaria presentó declaración de gastos, liquidación final, memoria de la cuenta justificativa, informe de auditor, y diversa documentación (facturas, contratos de trabajo, certificado de IVA, contratos de alquiler, documentos tributarios y de Seguridad Social, y pólizas de seguros de accidentes y de responsabilidad civil) en relación con los cursos 29-2 y 29-3 para justificar la subvención concedida; y el 12 de julio de 2013 hizo lo propio para los cursos 29-5, 29-9 y 29-10.

El primero de los pagos comprometidos por importe de 148.519,80 euros (anticipo) se hizo efectivo el 28 de diciembre de 2012.

Mediante escrito presentado el 10 de agosto de 2012 la beneficiaria solicitó a través de su administrador el segundo pago en concepto de anticipo por haber iniciado más del 25% de las acciones formativas.

Y por escrito presentado el 8 de agosto de 2016 reclamó la liquidación y pago del importe pendiente (segundo y tercer pago), recibiendo en respuesta al mismo 'informe liquidación subvenciones' de 9 de agosto de 2016 del Jefe del Departamento de Gestión y Tramitación de Subvenciones de la Delegación Territorial en Málaga de la Consejería de Economía y Conocimiento y la Consejería de Empleo y Comercio de la junta de Andalucía, por el que se le comunicaba que 'Actualmente nos encontramos revisando las justificaciones de las subvenciones de la Programación de 2010, y una vez finalizadas procederemos al estudio de la Programación de 2011 por orden de fecha de presentación de la solicitud de liquidación de la subvención concedida'.

TERCERO.- Vistos los antecedentes referenciados ninguna duda ofrece a este Tribunal la pertinencia de la reclamación efectuada por la parte actora en orden al abono del segundo pago en concepto de anticipo por un importe total de 65.691,45 euros.

La pertinencia del mismo no se hace depender, como se ha visto, de la presentación y comprobación de la documentación justificativa de la subvención al amparo del artículo 102 de la Orden reguladora de 23 de octubre de 2009 (pues esta es relevante únicamente para los efectos del tercer pago correspondiente al restante 25% del total subvencionado), sino única y exclusivamente de que se haya iniciado al menos el 25% de las acciones formativas subvencionadas, circunstancia ésta en ningún caso cuestionada por la Administración.

Se está en definitiva en el caso del artículo 99.1.a) de esa Orden cuando dispone que ' El pago de las subvenciones reguladas en la presente Orden se ordenará en las siguientes fases: a) Hasta el 75%, en concepto de anticipo, se tramitará a partir de la fecha de concesión', para lo que habrá de estarse en consecuencia al condicionado de la resolución de otorgamiento de la subvención cuyo cumplimiento no se ha discutido en lo referente a ese segundo pago.

En lo atinente al tercer pago la resolución otorgando la concesión se ajusta a los términos del artículo 99.1.b) de la Orden, en cuya virtud ' Una vez justificado al menos el 25% del total subvencionado mediante la oportuna presentación de los documentos acreditativos de la ejecución y de los gastos pagados, se podrá tramitar hasta el 25% restante. Para ello, y en cualquier caso, los beneficiarios deberán cumplir las condiciones de justificación, que a tal efecto se establecen en el artículo 102, así como aquellas otras que el órgano concedente de la ayuda pueda dictar en la correspondiente Resolución de concesión'.

Pues bién, como veremos inmediatamente la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sección 4ª) ha establecido como doctrina, afrontando debate coincidente con el aquí planteado, que no obstante ser cierto -como plantea la apelante- que la solicitud del beneficiario no da lugar a la iniciación de un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución como el de tres meses del artículo 42 de la Ley 30/1992, sí determina sin embargo que la Administración viene obligada a abonar la subvención concedida -o si así fuere la cantidad parcial pendiente- una vez verificada la completitud de la justificación presentada, para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, y de no ser así de un plazo breve dado el limitado ámbito de actuación de la comprobación formal de la documentación; y ello es así sin perjuicio del plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.

Así, el Alto Tribunal se ha pronunciado en torno a este debate en Sentencias de fechas 6 de marzo de 2018 (RJ 2018/1367) dictada en recurso de casación 557/2017, y 20 de septiembre de 2018 (RJ 2018/4567) dictada en recurso de casación número 551/2017, cuya doctrina es reiterada por la Sentencia núm. 1222/2019 de 24 septiembre (RJ 2019/3837) dictada en recurso de Casación núm. 2349/2017, en respuesta a recursos de casación formulados frente a Sentencias de este Tribunal Superior de Justicia.

La doctrina que en ellas se fija establece, por lo que aquí interesa, las siguientes conclusiones: 1º) ' El acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (RCL 2015, 1477) (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común )'. 2ª) 'La verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación.'; 3ª) 'Ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame'. Y 4º) 'La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (RCL 2003, 2684)'.

En concreto la citada Sentencia núm. 350/2018 de 6 marzo (Recurso de Casación núm. 557/2017), razona lo que sigue a partir de su Fundamento de Derecho sexto:

' SEXTO Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC (RCL 2015, 1477) . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA (RCL 1998, 1741) , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) cuando dispone que:

'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (RJ 2007, 4846) (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (RJ 2006, 5054) (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).

SÉPTIMO Volviendo ahora a los hechos, consta que el día 29 de marzo de 2011, la UPA-ANDALUCIA remitió la documentación justificativa y solicitó la liquidación. El 10 de febrero de 2012 fue requerida para completar documentación, lo que fue atendido con fecha 27 de febrero de 2012 (folios 18 a 146 del expediente administrativo, archivo 6 carpeta 847) y el 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, tras lo que se recibe nuevo requerimiento de documentación emitido por el órgano administrativo, que fue atendido por escrito de 3 de diciembre de 2014, según se acredita con el documento núm. 1 acompañado a la demanda. Con posterioridad la Administración no ha realizado nuevo requerimiento de documentación complementaria, ni ha liquidado ni abonado la cantidad de 49.932,88 euros a que asciende el 25% de la subvención concedida, pendiente de liquidación y pago, sin que en la contestación a la demanda, presentada el 15 de marzo de 2016, la Administración haya aducido ninguna razón distinta a la necesidad de proceder a la comprobación de la justificación. Es preciso destacar que no se ha cuestionado por la Administración que la beneficiaria presentó la documentación justificativa a que venía obligada.

En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS (RCL 2003, 2684) , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS (RCL 2003, 2684) , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) , de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009 (LAN 2009, 143) , establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:

'[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) ;

c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA (RCL 1998, 1741) ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

OCTAVO Esto nos lleva a la siguiente cuestión, que es la naturaleza de la actuación administrativa impugnada. La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio. Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA (RCL 1998, 1741) . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.

Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 [sic] de enero de 2018 (RJ 2018, 524) (rec. cas. núm. 543/2017 ) la siguiente doctrina jurisprudencial:

'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.

Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) , plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 49.932,88 euros.

NOVENO No cabe estimar la pretensión de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda, además de que percibió un anticipo del 75%, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente.

DÉCIMO Nos resta abordar la fijación de la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional. En tal sentido, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (RCL 2015, 1477) (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (RCL 2003, 2684).'.

CUARTO.- Para aplicar la jurisprudencia transcrita al caso de autos resulta relevante la toma en consideración de distintos antecedentes y circunstancias específicas del caso, parte de los cuáles ya han sido expuestos:

1º) Ni la Orden de 23 de octubre 2009 ni la resolución concediendo la subvención establecen un plazo específico para que la Administración otorgante compruebe la pertinencia y suficiencia desde el punto de vista formal de la justificación aportada por el beneficiario.

2º) No obstante lo anterior, la documentación justificativa de la subvención estaba en poder de la Administración desde noviembre de 2012 en el caso de dos de los cursos y desde julio de 2013 en el caso de los tres restantes; y a partir de entonces han transcurrido varios años sin actividad por parte de aquélla en orden a llevar a cabo las actuaciones de comprobación que le eran debidas según los artículos 32.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones ('El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'), 84.1 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio ('El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora'), y 102.8 de la Orden reguladora de 23 de octubre 2009 ('Una vez presentada la documentación señalada en el apartado 1 de este artículo se realizará por el órgano que concedió la subvención la correspondiente comprobación técnico económica...').

3º) No ha controvertido la Administración demandada que el beneficiario hubiera aportado la documentación formalmente exigible para justificar las acciones formativas y los gastos subvencionados en orden a su comprobación material.

Cumplía por ello estar a lo previsto en los artículos 34.3 de la Ley General de Subvenciones, 88.1 del Reglamento General de Subvenciones, y 99.1 de la Orden de 23 de octubre 2009, condenando a la Administración demandada a abonar a la demandante la suma de 137.095,20 euros correspondiente al resto de la subvención más los intereses de demora pertinentes, que es precisamente lo decidido en la Sentencia recurrida.

Procede por lo expuesto la desestimación del recurso de apelación.

QUINTO.- Conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte apelante las costas de esta segunda instancia, sin que las mismas puedan superar por todos los conceptos la suma de 800 euros.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de 22 de marzo de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número doce de Sevilla dictada en Procedimiento Ordinario núm. 201/2017.

Se imponen a la parte apelante las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho quinto.

Contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta siguientes a la notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo; y firme que sea devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma en orden a su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.