Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1977/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1245/2014 de 05 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 1245/2014
SENTENCIA NÚM. 1977 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
En la Ciudad de Granada, a cinco de octubre de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 1245/2014, siendo parte
demandante el Ayuntamiento de Lubrin (Almería), representado porque el procurador don José G. García
Lirola, asistido por el letrado de la Excelentísima Diputación de Almería don Bernardo Jose Waisen Esteban.
Como parte demandada, la CONSEJERÍA DE ADMINISTRACIÓN LOCAL, representada y defendida
por la Letrada de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 220.000, 00 euros.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Doña Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa
el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación; y terminó por suplicar a la Sala sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido condenando a la administración demandada a abonar a la recurrente la cantidad correspondiente a la subvención concedida, más los intereses legales correspondientes, así como la condena en costas de la parte recurrida.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones de la actora; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó la desestimación del recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.



CUARTO.- Tras el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se señaló día para deliberación, votación y fallo del presente recurso, que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la resolución de fecha 15 de octubre de 2014 - dictada por la Dirección General de la Administración Local - desestimatoria del recurso de reposición presentado frente Acuerdo de 23 de diciembre de 2008 por el que se declara la obligación de reintegro total de la subvención que le fue concedida para financiar el proyecto 'Construcción de casa consistorial', al amparo de la Orden del 23 de diciembre de 2008, por la que se convocan para 2009 subvenciones a Entidades Locales Andaluzas que con cargo al Plan de Cooperación Municipal concede por el procedimiento ordinario la Consejería de Gobernación ( BOJA nº 6 , de 12 de enero de 2009). La causa del reintegro es la siguiente: en la fecha de terminación del plazo de ejecución, el volumen ejecutado y la actuación subvencionada era de tan sólo el 30, 96%, inferior al límite del 75% establecido por las bases de la convocatoria como importe mínimo para aplicar un reintegro proporcional.

El Ayuntamiento recurrente solicita la nulidad de dicha resolución por los siguientes motivos: (1) Infracción del artículo 16.2 de la Orden de 12 de diciembre de 2006, que regula las subvenciones para entidades locales andaluzas que con cargo al Plan de Cooperación Municipal concede por el procedimiento ordinario la Consejería y se efectúa su convocatoria para el año 2007; (2) infracción de la Orden del 23 de diciembre de 2008 y artículos 30 y 37 de la Ley General de Subvenciones; (3) Vulneración del principio de proporcionalidad, pues ha atendido inequívocamente al cumplimiento de sus obligaciones en relación a la finalización de las obras y justificación. Añade que el retraso en la ejecución y justificación se debe a la demora de la administración autonómica en el abono de la subvención y a los problemas burocráticos en su ejecución, en dos fases, por parte de la diputación Provincial, la cual no ha tramitado la segunda hasta haber recibido la financiación y concluida la primera La administración demandada solicita la desestimación del recurso contencioso administrativo por las razones expuestas en la resolución impugnada.



SEGUNDO.- Para una mejor comprensión de las cuestiones controvertidas, hemos de fijar los siguientes hechos probados: 1.- El 21 de agosto de 2009 la Delegación de Gobierno en Almería dicta resolución concediendo al Ayuntamiento demandante una ayuda por importe de 220.000 euros para la ejecución del proyecto antes citado, con la siguiente distribución plurianual: 75.000 € en 2009 (ingresado en octubre de 2009) y 145.000 € en 2010 (ingresado en enero de 2012).

La resolución de concesión establece el plazo para la ejecución de 24 meses desde la efectividad del primer o único pago.

El Ayuntamiento no solicitó prórroga del plazo de ejecución de justificación.

2.- El 7 de octubre de 2011, fecha límite para la ejecución segunda resolución de concesión, el presupuesto ejecutado ascendía a 77.321, 97 euros (El mismo de la primera justificación), lo que teniendo en cuenta el presupuesto de adjudicación de 249.450 € supone un porcentaje de 30, 96%; esto es, inferior al límite de 75% establecido por las bases de la convocatoria como importe mínimo para aplicar un reintegro proporcional

TERCERO. - La normativa de aplicación para el enjuiciamiento de la legalidad del acto administrativo impugnado es la siguiente: A) La Orden del 23 de diciembre de 2008, por la que se convocan para 2009 subvenciones a Entidades Locales Andaluzas que con cargo al Plan de Cooperación Municipal concede por el procedimiento ordinario la Consejería de Gobernación ( BOJA nº 6 , de 12 de enero de 2009).

B) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14.1: 'Son obligaciones del beneficiario: (...) b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.'.

Artículo 30.8: 'El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta Ley.'.

Artículo 37.1: 'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención; c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención (...) f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.'.

B) Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: Artículo 89: 'Pérdida del derecho al cobro de la subvención. 1.Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones'.

Artículo 92: Reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación. 1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento.'.



CUARTO.- La jurisprudencia sobre las cuestiones jurídicas controvertidas se resume en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009), que en su fundamento jurídico quinto, declara : '[...] Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006, que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006.

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria, tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria. Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.' A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007, en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.'.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

En el mismo sentido se pronuncia la STS de 13 de abril de 2011 (recurso 3519/2009) confirmando el criterio de la Administración de que esas condiciones tenían que haberse cumplido precisamente el día fijado en la orden de concesión de la subvención, tras comprobar que la actora ha incurrido en un incumplimiento de las condiciones que le impuso la orden por la que se le concedió la subvención y declarar que no puede admitirse que el incumplimiento del plazo establecido para ello sea irrelevante teniendo en cuenta que supone un retraso de siete meses respecto del plazo de seis meses impuestos en la orden de concesión.



QUINTO. - La aplicación de la normativa y doctrina jurisprudencial reseñada obligan a declarar conforme a derecho la resolución objeto del presente contencioso con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo; pues ni se ejecutaron las obras en plazo, ni la Administración Local rindió la cuenta justificada en plazo, sin que tales conclusiones queden enervadas por los informes técnicos obrantes en el expediente, que se limitan a ofrecer una opinión de la materia. Es más, tales hechos no son negados por la Corporación recurrente que tampoco solicitó prórroga del plazo de ejecución y/o justificación.

Sobre los motivos de impugnación de la legalidad del acto administrativo objeto del recurso se realizan las siguientes consideraciones: A) La decisión de ejecución en dos fases no fue autorizada por administración concedente; por tanto, no varía ni modifica el condicionado de la subvención que el ayuntamiento aceptó.

B) Las invocaciones al principio de proporcionalidad, en aras a la brevedad, han sido abordadas por los seis últimos párrafos del fundamento jurídico quinto de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009), y los asumimos y damos reproducidos para desestimar este motivo de impugnación.

En el presente caso, se señalan como causas de los retrasos la concurrencia de circunstancias técnicas y procedimentales, tales como la entrada en vigor del nuevo tipo impositivo del IVA, las condiciones climáticas del invierno 2010/2011 y la crisis económica que privó de liquidez al Ayuntamiento. En definitiva, se viene a alegar la existencia de una imposibilidad objetiva, no imputable a la beneficiaria, de llevar a cabo la actividad subvencionada. Pero este motivo no se puede acoger. La sentencia del Tribunal Supremo de 01 de julio de 1998 señala que 'En materia de subvenciones esta Sala ha declarado reiteradamente que el beneficiario corre con el riesgo y ventura derivado del acto de concesión, por lo que las circunstancias extraordinarias de daños catastróficos producidos por las inundaciones no le exoneran del cumplimiento de sus obligaciones, si no ha solicitado dentro del plazo la modificación de las condiciones'. Y la sentencia del Tribunal Supremo de 01 de julio de 2003 considera que 'la situación de crisis económica no puede en sí misma excusar del cumplimiento de las condiciones impuestas. Y es así, ciertamente, porque la situación económica desfavorable, existente en mayor o menor grado allí donde se otorga el incentivo y en el sector económico para el que se otorga, ha de ser ponderada, valorada, por quien solicita la ayuda de fondos públicos para llevar a cabo un determinado proyecto empresarial por él concebido, con el que compromete la consecución de determinados resultados que son, en sí, los que justifican la concesión de la ayuda'. Ni crisis económica, ni circunstancias extraordinarias de daños catastróficos son circunstancias válidas para intentar acreditar una imposibilidad objetiva, ajena a la voluntad del Ayuntamiento, y es que el Ayuntamiento beneficiario, antes de pedir ayuda, era o debía ser conocedor de los medios materiales y humanos con los que contaba, incluidos los aportados por la Diputación Provincial de Almería, así como del tiempo en concluir el contrato de obras, y la situación de su tesorería; y si a pesar de los inconvenientes decidió solicitar y aceptar la ayuda, también se estaba comprometiendo a cumplir con las obligaciones arriba citadas, circunstancia por la cual es afortunada la declaración jurisprudencial de que el beneficiario corre con el riesgo y ventura derivado del acto de concesión.



SEXTO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Lubrin (Almería), contra la resolución de fecha 15 de octubre de 2013, que se declara conforme a derecho. Con condena en costas a la recurrente hasta un máximo de mil quinientos euros en concepto de honorarios de letrado.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024124514, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.