Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4256/2017 de 14 de Enero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA : 00002/2019
Procedimiento Ordinario nº 4256/2017
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres. Magistrados
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
En la ciudad de A Coruña, a 14 de enero de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4256/2017 pende de resolución en esta
Sala, interpuesto por el Procurador Dª. María Freire Rodríguez-Sabio, en nombre y representación de
Agrupación Forestal de Souto-Baralla, asistida del Letrado D. Diego Rodríguez Sánchez; contra la resolución
de la Conselleira del medio Rural, por delegación, que desestima el recurso de reposición contra la resolución
de 30 de septiembre de 2016, de pérdida del derecho al cobro de la pérdida del derecho al cobro de la prima de
mantenimiento del año 2015 del expediente nº 11270016/2011 dictada al amparo de la Orden de 17 de junio
de 2011 por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas y se convocan para el año 2011 las
ayudas para el fomento de la primera forestación de tierras no agrícolas, cofinanciadas con el Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el marco del PDR de Galicia 2007-2013. Es parte demandada la
Consellería del Medio Rural, representada y dirigida por los Abogados de la Xunta de Galicia. La cuantía del
recurso es indeterminada.
Es Ponente la Magistrada Dª MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se anule la resolución recurrida.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso en indeterminada y se acordó el recibimiento del pleito a prueba, declarándose la pertinencia de la prueba propuesta, consistente en documental y dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 13 de enero de 2019 para deliberación.



QUINTO.- En la substanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Acto objeto del recurso y fundamentación jurídica de la demanda.

El objeto del presente recurso lo constituye la resolución de la Conselleira del medio Rural, por delegación, que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 30 de septiembre de 2016, de pérdida del derecho al cobro de la pérdida del derecho al cobro de la prima de mantenimiento del año 2015 del expediente nº 11270016/2011 dictada al amparo de la Orden de 17 de junio de 2011 por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas y se convocan para el año 2011 las ayudas para el fomento de la primera forestación de tierras no agrícolas, cofinanciadas con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el marco del PDR de Galicia 2007-2013.

Las cuestiones aquí planteadas fueron resueltas en procedimientos análogos resueltos en esta misma Sala y Sección, entre ellos en Procedimiento Ordinario número: 4245/2017, contra la resolución de 16 de febrero de 2017, dictada por la Consellería do Medio Rural por la que se desestima el recurso de alzada contra el Acuerdo de 23 de septiembre de 2016 por la que se declaró la pérdida de la prima de mantenimiento correspondiente al año 2015, por importe de 11.000 € en expediente de subvención.

En la misma se decía lo siguiente: 'FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Objeto del recurso.

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la Resolución de 16 de febrero de 2017, dictada por la Consellería do Medio Rural por la que se desestima el recurso de alzada contra el Acuerdo de 23 de septiembre de 2016 por la que se declaró la pérdida de la prima de mantenimiento correspondiente al año 2015, por importe de 11.000 € en expediente de subvención.



SEGUNDO.- Fundamentos de la impugnación del recurrente.

La comunidad demandante, después de referir que se concedió la ayuda y se le abonaron las primas de mantenimiento correspondientes a las anualidades 2010, 2011, 2012 y 2013, denegándose únicamente la última correspondiente al año 2015 en base a la entrada en vigor del Reglamento 1305/2013, fundamenta el recurso en los siguientes motivos: a) de conformidad con el régimen transitorio dispuesto en el Art. 88 del Reglamento el de aplicación sigue siendo el derogado Reglamento 1698/2005 y la Orden conforme a la cual fueron concedidas las ayudas; b) la resolución recurrida vulnera la doctrina de los propios actos y el principio de confianza legítima advirtiendo que con arreglo a la Orden se exigía, únicamente, la aportación de la factura; y c) el propio Reglamento permite la sustitución de la factura por un elemento probatorio equivalente y en el presente caso obra en el expediente la acreditación de los trabajos de mantenimiento realizados.

En atención a lo expuesto termina interesando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso se anule la resolución recurrida con imposición de costas a la administración.



TERCERO.- Fundamentos de la oposición de la administración demandada.

Por la Letrada de la Xunta se opuso a la demanda que la resolución recurrida es conforme con lo que dispone el Art. 28.5 de la Ley 9/2007 de subvenciones de Galicia, que tanto el Consello de Contas como el Tribunal de Cuentas yamostraron sus reservas a la justificación de los pagos solo con las facturas y que a partir de la entrada en vigor del Reglamento 1305/2013 y de lo que dispone en el Art. 60.4 deberá justificarse con la factura y los justificantes de pago, que les fue requerido y que no presentó la comunidad (folio 282 del expediente) por lo que terminó interesando la íntegra desestimación del recurso, con imposición de costas a la recurrente.



CUARTO.- Sobre los antecedentes de la cuestión suscitada.

Las partes admiten implícitamente una serie de antecedentes que resulta preciso sistematizar, son los siguientes: 1.- La Comunidad demandante resultó beneficiaria de una subvención conforme a la Orden de 28 de enero de 2008 (DOGA 7 de febrero de 2008) para el fomento de la primeraforestación de tierras no agrícolas.

La misma se distribuía en una ayuda y unas primas de mantenimiento durante 5 años.

2.- No se discute que las primas de mantenimiento vienen condicionadas al estado óptimo de la masa forestal y que fueron abonadas las correspondientes a las anualidades 2010 a 2014 previa la presentación de la correspondiente factura.

3.- La Comunidad solicitó el abono de la prima correspondiente a 2015 adjuntando la presentación de una factura por importe de 12.100 €, con el IVA incluido.

4.- En el expediente consta que el Servicio de Montes propuso el abono de la prima de mantenimiento una vez comprado el satisfactorio estado de la masa forestal.

5.- Por la Consellería se requirió a la Comunidad la acreditación del pago de la factura y esta no cumplió el requerimiento en atención aque la orden de la convocatoria, conforme a la que fue reconocida la subvención no lo exigía.

6.- La falta de cumplimiento del requerimiento determinó la resolución recurrida por la que se dispuso la pérdida de la prima de mantenimiento correspondiente a 2015.



QUINTO.- Sobre la exigibilidad de la acreditación del pago de la factura.

El recurso únicamente se plantea en base a que la Comunidad recurrente no acreditó el abono de la factura aportada y ésta fue suficiente para el pago de la prima de mantenimiento en las anualidades anteriores.

Ciertamente la Orden de 28 de enero de 2008 en relación con las primas de mantenimiento reputaba suficiente la presentación de la factura, al disponer: Art. 7 A) Os importes correspondentes ás primas de mantemento poderán ser aboados, logo de solicitude (anexo XIII) anterior ao 30 de xuño de cada ano en que se xunta factura ou, no caso de que o beneficiario realice os traballos polos seus propios medios, deberá presentar un documento xustificativo de ter realizado os traballos polos seus propios medios e os xustificantes dos gastos polo importe total do investimento. No caso de propietariosparticulares que realizaron os traballos polos seus propios medios, será suficiente a presentación dun documento xustificativo de ter realizado os traballos polos seus propios medios e de posuír a maquinaria empregada na realización dos traballos, a partir do ano seguinte a aquel en que se efectuou o aboamento da certificación final dos traballos da reforestación, durante cinco anos, sempre e cando se axusten ao disposto no artigo 8º, punto 5.

b) Os pagamentos correspondentes ás primas de mantemento dos expedientes solicitados ao abeiro desta orde, efectuaranse sempre que o estado da masa sexa satisfactorio de acordo co Plan de controis.

No obstante debemos advertir que en otros apartados la Orden exigía de los beneficiarios el sometimiento a las actuaciones de comprobación y control por parte de la administración y remitía a la Ley 9/2007 de subvenciones de Galicia, al disponer: 2. O beneficiario someterase ás actuacións de comprobación e control financeiro dos investimentos subvencionados por parte da Consellería do Medio Rural, a Intervención Xeral da Comunidade Autónoma, o Consello de Contas, o Tribunal de Contas e as instancias de control comunitarias.

3. Seralles de aplicación ás axudas recollidas nesta orde e non se poderá efectuar ningún pagamento sen realizar o pertinente control sobre o terreo, de condicionalidade, así como o réxime de controis, reducións e exclusión reguladas no Regulamento (CE) 1975/2006 polo que se establecen disposicións de aplicación do Regulamento 1698/2005 do Consello, no que respecta á aplicación dos procedementos de control e a condicionalidade en relación coas medidas de axuda ao desenvolvemento rural.

Artigo 22º.-Comprobacións.

1. O beneficiario comprométese a someterse ás actuacións de control que deba efectuar a entidade concedente e ás de control financeiro que lle correspondan á Intervención Xeral da Comunidade Autónoma en relación coas subvencións e axudas concedidas e ás previstas na lexislación do Tribunal de Contas e do Consello de Contas, de acordo co disposto na Lei 9/2007, do 13 de xuño, de subvencións de Galicia.

Pues bien, en base a dichos preceptos la exigencia de la acreditación del abono de la factura -que, por otra parte, es el destino normal de las facturas y por ello su acreditación no debiera ofrecer dificultad alguna- no debe considerarse desproporcionado, con independencia de que no se exigiera en los años anteriores.

Pero además en atención a la remisión a la Ley de Subvenciones determina la plena aplicabilidad del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que seaprobó su reglamento que ordena esa acreditación: Articulo 42.-Gastos subvencionables.

2. A los efectos de su consideracion como subvencionable, se considerara efectivamente pagado el gasto cuando se justifique el pago mediante extractos o certificaciones bancarias debidamente identificados, sellados, y firmados por el beneficiario...

3. Con caracter excepcional, en los supuestos debidamente justificados y motivados por el organo concedente, las bases reguladoras podran aceptar la justificacion del pago mediante recibi del proveedor para gastos de escasa cuantia por importes inferiores a 1.000 euros, la cesion del derecho de cobro de la subvencion a favor de los acreedores por razon del gasto realizado o con la entrega a estos de un efecto mercantil, garantizado por una entidad financiera o compania de seguros.

4. Si realizada la actividad y finalizado el plazo para justificar se pagara solo una parte de los gastos en que se incurriese, para los efectos de perdida del derecho al cobro se aplicara el principio de proporcionalidad.

5. Si siendo preceptiva la solicitud de varias ofertas, de acuerdo con lo dispuesto en el punto 3o del articulo 29 de la Ley de subvenciones de Galicia, eestas no se aportaran o la adjudicacion hubiera recaido, sin justificacion adecuada, en una que no fuera la mas favorable economicamente, el organo concedente podra solicitar una tasacion pericial del bien o servicio, y correran a cargo del beneficiario los gastos que se ocasionen. En tal caso, la subvencion se calculara tomando como referencia el menor de los dos valores: el declarado por el beneficiario o el resultante de la tasacion.

6. A los efectos de imputacion de costes indirectos a la actividad subvencionada, las bases reguladoras, previos los estudios economicos que procedan, podran establecer la fraccion del coste total que se considera coste indirecto imputable a eesta; en este caso dicha fraccion de coste no requerira una justificacion adicional.

Pero si la normativa anterior a la Orden y esta misma justificaba cumplidamente el requerimiento de acreditación de pago cursado por la Consellería, la cuestión es más clara a raíz de la entrada en vigor de la Orden de 10 de marzo de 2015 -que se produjo el mismo día de su publicación, esto es el 11 de marzo- por el que se regula la aplicación de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y de las ayudas al desarrollo rural sujetas al sistema integrado de gestión y control, cuya aplicación a la prima de mantenimiento discutida no ofrece duda en atención que se incluye una referencia a ellas en el número 6 del Art. 46 y en relación con la normativa de aplicación llama, en primer lugar, a la normativa comunitaria y solo con carácter complementario o posterior las Órdenes de la convocatoria, al establecer en las Disposiciones Adicionales lo siguiente: Disposición adicional quinta. Normativa de aplicación En todo lo no previsto en esta orden deberá respetarse la normativa comunitaria de aplicación y la normativa estatal de transposición, entre otras, las siguientes disposiciones: a) Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

Disposición adicional sexta. Normativa de aplicación en la tramitación de la prima anual de mantenimiento asociada a las ayudas de primera forestación de tierras no agrícolas y para el fomento de las frondosas caducifolias Asimismo, a los efectos da tramitación de la prima anual de mantenimiento asociada a las ayudas de primera forestación de tierras no agrícolas y a las ayudas para el fomento de las frondosas caducifolias también será de aplicación lo establecido en las correspondientes bases reguladoras que se citan a continuación: c) Orden de 28 de enero de 2008 por la que se establecen las bases y se convocan para el año 2008 las ayudas para el fomento de la primera forestación de tierras no agrícolas (DOG nº 27, de 7 de febrero).

Esta última disposición pone de relieve el carácter supletorio de la orden de convocatoria de las ayudas en relación con las disposiciones reglamentarias emanadas de la Comunidad Europea, al señalar '...también será de aplicación...' lo que evidencia el mayor rango, por otra parte evidente, de la normativa comunitaria.

En cualquier caso en esta Orden exige en su Anexo I la presentación no solo de las facturassino también de la acreditación de su pago, al establecer: b) Prima anual de mantenimiento asociada a las ayudas de primera forestación de tierras no agrícolas y a las ayudas para el fomento de las frondosas caducifolias: 1º. Factura.

2º. Justificante de pago de la misma.

3º. En el caso de que el beneficiario realice los trabajos por sus propios medios, un documento justificativo de tal circunstancia en el que figurarán horas de trabajo/superficie, coste/hora... y de poseer la maquinaria empleada en la realización de los trabajos, junto con los justificantes de los gastos por el importe total de la inversión.

4º. Declaración de otras ayudas según el modelo del anexo XIII.

Y esa disposición es, por una parte, anterior al requerimiento y por lo tanto le resulta directamente aplicable con independencia de lo ocurrido en años anteriores con las primas y, por otra, posterior al Reglamento 1305/2013 que, entro en vigor el mismo día de publicación y que derogó el anterior Reglamento 1698/2005 (Art. 68 ) y como vimos resulta de directa aplicación, lo que determina que el primer motivo del recurso haya de ser desestimado.



SEXTO.- Sobre la aplicación de la doctrina de los actos propios y la acreditación de la realización de los trabajos.

En relación con la doctrina de los actos propios conviene comenzar por recordar lo que tiene establecido al respecto el T.S.

St. del T.S. de 6 de abril de 2017 (Recurso 453/2016 ) '...a estos efectos, resulta oportuno recordar que, en relación con el alcance y significado de la doctrina de los actos propios, en la sentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), dijimos: ' (...) En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso- administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente'.

Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma: ' Además, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquellos.'.

Pues bien, aplicando la doctrina sentada por el T.S. al presente caso es claro que la confianza que se pudo generar en la recurrente la circunstancia de que en las anualidades anteriores no les fuera exigida la acreditación del pago de la factura, no puede condicionar o limitar la posibilidad de la administración de exigirlo en las siguientes, ente caso la quinta y última, máxime cuando se les ofreció la posibilidad de subsanar la petición de abono dirigiéndosele un requerimiento que parece fácil de cumplimentar -ya que las facturas están deordinario destinadas a su pago y éste, para resultar realmente liberatorio, debe dejar constancia de su abono, máxime tratándose de una comunidad integrada por un gran número de personas- por lo que también este motivo de impugnación ha de decaer.

Finalmente en relación a la acreditación de los trabajos de mantenimiento hemos de advertir que la recurrente confunde la acreditación del estado óptimo de la masa arbórea (que se acreditó mediante el acta de control administrativo) que es lo reflejado en el informe de los técnicos que propusieron el pago de la prima, con la acreditación de un coste para cuyo su 'reintegro'a través de la ayuda se exige la justificación de su realización, que es lo que dejó de cumplimentar la recurrente, por ello se impone el decaimiento de este motivo del recurso y con el de la totalidad de la demanda.

SÉPTIMO.- Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, las costas habrían de imponerse a la parte recurrente, pero se aprecian méritos para limitarlas a la cantidad máxima de 1.500 €'.

Por consecuencia se desestima el recurso y empleando la misma argumentación al supuesto litigioso, conduce igualmente a la desestimación de la demanda.



SEGUNDO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, las costas habrían de imponerse a la parte recurrente, pero se aprecian méritos para limitarlas a la cantidad máxima de 1.500 €.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido: 1)Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Dª. María Freire Rodríguez-Sabio, en nombre y representación de Agrupación Forestal de Souto- Baralla, contra la resolución de la Conselleira del medio Rural, por delegación, que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 30 de septiembre de 2016, de pérdida del derecho al cobro de la pérdida del derecho al cobro de la prima de mantenimiento del año 2015 del expediente nº 11270016/2011 dictada al amparo de la Orden de 17 de junio de 2011 por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas y se convocan para el año 2011 las ayudas para el fomento de la primera forestación de tierras no agrícolas, cofinanciadas con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el marco del PDR de Galicia 2007-2013.

2) Imponer el pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite establecido en la fundamentación jurídica de la presente resolución.

Contra esta sentencia cabe interponer, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante la correspondiente Sección de esta Sala, el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito a presentar en esta Sala en el plazo de treinta días y cumpliendo los requisitos indicados en el artículo 89.2 de dicha ley .

Firme que sea la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así se acuerda y firma.