Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Rec 31/2017 de 09 de Julio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA ESPECIAL DE CASACION Y REVISION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEDE EN GRANADA

Recurso Casación 31/2017

SENTENCIA NÚM 2/20

Ilmo Sr. Presidente:

Don José Antonio Santandreu Montero

Ilmos Sres. Magistrados:

Don Manuel López Agulló

Don Luis Gonzaga Arenas Ibañez

Don Silvestre Martínez García

Don Miguel Pedro Pardo Castillo

________________________________________

En Granada a nueve de julio de dos mil veinte.-

Ante la Sala Especial de Recursos de Casación y Revisión Contencioso-Administrativos del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha tramitado el Recurso de Casación Autonómico número 31/2017seguido a instancia del Servicio Andaluz de Salud, que comparece representado y asistido por la Letrada de la Administración Sanitaria , siendo parte recurrida Don Prudencio, que comparece representado y asistido por el Letrado Don Rafael Miguel de Lara Durán.

Antecedentes

PRIMERO.-Ante la Sala Especial de Recursos de Casación y Revisión Contencioso-Administrativos del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha tramitado el Recurso de Casación Autonómico número 31/2017 seguido a instancia del Servicio Andaluza de Salud , que comparece representado y asistido por la Letrada de la Administración Sanitaria , siendo parte recurrida Don Prudencio, que comparece representado y asistido por el Letrado Don Rafael Miguel de Lara Durán.

SEGUNDO.-El recurso se interpuso contra la sentencia de fecha 11 de septiembre de 2017, dictada en el Recurso de Apelación número 467/2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla que,( con cita de su sentencia de 11 de julio de 2017 dictada en el recurso de apelación número 384/2017), confirmó la sentencia número 162, de 10 de mayo de 2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 7 de Sevilla recaída en el Procedimiento Abreviado número 523/2016, que estimó el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de don Prudencio contra la resolución de 27 de julio de 2016 de la Dirección de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud por la que se aprobaron, a propuesta de las Comisiones Centrales de Valoración, los listados definitivos de profesionales certificados y excluidos del primer proceso de certificación de 2012 en los diferentes niveles de carrera profesional para licenciados y diplomados sanitarios, en lo tocante exclusivamente al recurrente, de manera que el reconocimiento del Nivel II de la Carrera Profesional así como los efectos económicos de ese nivel, operasen desde el 1 de julio de 2012 condenando al Servicio Andaluz de Salud a abonar las diferencias retributivas devengadas en dicho período, más los intereses legales correspondientes.

TERCERO.-En el escrito de interposición del recurso de casación la parte recurrente concretaba su pretensión en que esta Sala dicte sentencia que case y anule en su integridad la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía Ceuta y Melilla de fecha 11 de septiembre de 2017 y declare: a) correcta y ajustada a derecho la doctrina e interpretación contenida en la sentencia número 1.230 de 30 de mayo de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Granada en el recurso contencioso administrativo número 724/2015 que invocó como contradictoria, y b) que desestime el recurso contencioso administrativo suscitado en su día por don Prudencio y que reconozca en todo caso los siguientes pronunciamientos:

I) que los efectos económicos y el derecho a percibir el complemento de carrera profesional operan desde la fecha en que efectivamente la Administración certifica el nivel y II) que la suspensión temporal de los procesos de certificación de carrera profesional llevada a cabo en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud está justificada por la imposibilidad de continuar con los mismos con ocasión de la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012 y encuentra cobertura legal en la normativa básica estatal en materia presupuestaria invocada en este recurso.

El recurso de casación se tuvo por preparado mediante auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla de fecha 16 de noviembre de 2017 y se admitió por auto de 8 de mayo de 2018 de esta Sala Especial de Casación y Revisión que concretó que la doctrina sobre la que se manifestará esta Sala Especial de Casación, en consonancia con las divergencias de criterio de las sentencias expuestas en relación al mismo asunto, versará sobre la interpretación concreta del Apartado Cuarto del Anexo V del Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno Andaluz de 18 de julio de 2006 que aprobó el Acuerdo de 16 de mayo de 2006 de la Mesa sectorial de negociación de Sanidad sobre política de personal, y debe reconducirse adeterminar si puede entenderse que el derecho a percibir el complemento de carrera profesional opera desde que han transcurrido seis meses desde la solicitud de la certificación del correspondiente nivel ( plazo en que la Administración ha de resolverlo) o si opera desde la fecha en que efectivamente la Administración certifica el correspondiente nivel de carrera profesional.

Ese Auto no hacía alusión como cuestión de interés casacional objetivo que debiera ser objeto de enjuiciamiento a la normativa básica estatal presupuestaria, Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011.

CUARTO.-En el trámite de oposición al recurso de casación , la parte comparecida adujo las consideraciones jurídicas que entendió de interés para la defensa de los derechos de su patrocinado y concluyó solicitando el dictado de una sentencia que desestimando el recurso de casación confirmase en su integridad la sentencia recurrida.

QUINTO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso en el que ha actuado como Magistrado Ponente don José Antonio Santandreu Montero, Presidente de la Sala Especial.

Fundamentos

PRIMERO.-El recurso se interpuso contra la sentencia de fecha 11 de septiembre de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla que, en el Recurso de Apelación número 467/2017, confirmó la sentencia número 162, de 10 de mayo de 2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 7 de Sevilla recaída en el Procedimiento Abreviado número 523/2016.

Ese recurso se interpuso porque, a criterio de la parte recurrente, la sentencia impugnada ha interpretado de manera indebida el apartado Cuarto del Anexo V del Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006 y contraviene lo también resuelto por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada en las sentencias dictadas en el año 2017 con los números 1.136 de 18 de mayo ( Recurso Contencioso Administrativo número 642/2014), 1.230 de 30 de mayo ( Recurso Contencioso Administrativo número 724/2015) y 1.647 , de 20 de julio ( Recurso Contencioso Administrativo número 1013/2015) , y solicita de esta Sala Especial que depure, con el contenido de la doctrina legal que postula, el criterio correcto de interpretación y aplicación del apartado Cuarto del citado Anexo V, y que ha dado lugar a que las dos Salas de lo Contencioso Administrativo de este Tribunal con sede en Granada y Sevilla , sobre la misma cuestión jurídica, hayan dictado sentencias contradictorias.

SEGUNDO.-Sentado lo anterior el ámbito de nuestro pronunciamiento como cuestión de interés casacional objetivo , en consonancia con las divergencias de criterio de las sentencias expuestas en relación al mismo asunto, y de conformidad con el auto de admisión del recurso de casación, versará sobre la interpretación correcta del Apartado Cuarto del Anexo V del Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno Andaluz de 18 de julio de 2006 que aprobó el Acuerdo de 16 de mayo de 2006 de la Mesa sectorial de negociación de Sanidad sobre política de personal y que se concreta en determinar si puede entenderse que el derecho a percibir el complemento de carrera profesional opera desde que han transcurrido seis meses desde la solicitud de la certificación del correspondiente nivel ( plazo en que la Administración ha de resolverlo) o si opera desde la fecha en que efectivamente la Administración certifica el correspondiente nivel de carrera profesional.

TERCERO.-La aparente abstracción que la formulación de la cuestión de interés casacional objetivo pudiera suponer, ha de descartarse desde el punto y hora que su resolución pasa inexcusablemente por revisar lo resuelto por la sentencia impugnada en atención a las circunstancias que concurrieron en el recurso que, por vía de apelación, resolvió.

La cuestión sobre la que se pronunció el Juzgado en primera instancia y la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla en apelación, era la conformidad a derecho de la Resolución de 27 de julio de 2016 de la Consejería de Salud que aprobó el Nivel II para don Prudencio con efectos desde el 1 de julio de 2016, cuando la solicitud la formuló el interesado el 14 de marzo de 2102 y el plazo legal previsto para el dictado de esa Resolución era, como fecha máxima, el 30 de junio de 2012. La sentencia recurrida de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla , confirma la apelada, porque dada la inactividad de la Administración, los efectos económicos del certificado por el que se le reconoció al interesado el Nivel II debe producir sus efectos el primer día del mes siguiente del semestre correspondiente al momento de la presentación de la solicitud, que en el caso de autos, sería el 1 de julio de 2012, y no el primer día del mes siguiente al del certificado en que reconocía ese Nivel , que sería el 1 de agosto de 2016. Para llegar a esa conclusión atribuye al certificado emitido efectos retroactivos al primer día del mes siguiente del plazo de seis meses en que debió dictarse por la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional.

La Administración recurrente, con apoyo en las sentencias que cita de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada, interpreta que el Apartado Cuarto del Anexo V, no reconoce al certificado emitido pasado el plazo de seis meses desde que se formula la solicitud del interesado, la producción de efectos económicos con carácter retroactivo , sino que los efectos económicos surgen desde el primer día del mes siguiente a la emisión de dicho certificado por la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional.

CUARTO.-Acotado el objeto del interés casacional objetivo, nuestro pronunciamiento va a gravitar sobre si es o no conforme a derecho el criterio de retroactividad en los términos declarados por la sentencia recurrida y si debe prevalecer o ceder ante el mantenido por las sentencias contradictorias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada.

La sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla y la contradictorias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada analizaron y tuvieron presente para el dictado de sus respectivas sentencias la incidencia que en el proceso de acceso a la Carrera Profesional tuvo la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012 y la Resolución del Director General de Personal y Desarrollo Profesional de 29 de abril de 2014 publicada en el BOJA de 12 de mayo, lo que hace que debamos analizar su influencia para resolver el presente recurso.

Así las cosas, son hitos necesarios para una mejor comprensión y, resolución de la cuestión sometida a la consideración de la Sala, los siguientes. El Acuerdo de 18 de julio de 2006 del Consejo de Gobierno aprobó el Acuerdo de 16 de mayo de 2006, publicado en el BOJA número 146 de 31 de julio de 2006, entre el Servicio Andaluz de Salud y los sindicatos integrantes de la Mesa Sectorial de Sanidad en Materia de Política Personal para el período 2006-2008, cuyo Anexo V recogía el modelo de Carrera Profesional del Servicio Andaluz de Salud.

En él se establecía que el acceso a la carrera profesional tiene un carácter voluntario y un tratamiento individualizado de manera que es cada profesional, previo cumplimiento de los requisitos oportunos, quien determine su progresión en los distintos niveles que la configura. El acceso a los diferentes niveles debido a su carácter , deberá ser solicitado por el interesado en la promoción, tanto para la inclusión en el tema de carrera profesional como para el cambio de niveles.

En su apartado Cuarto sobre Desarrollo Profesional y sus efectos y retribuciones establecía que las retribuciones vendrán dadas a partir del Complemento de carrera Profesional cuyo importe total anual que se especifica en el Anexo I se distribuirá en doce mensualidades y por el tiempo que dicho profesional permanezca en el nivel certificado. Dicha cuantía se actualizará anualmente en función de lo que determinen las correspondientes leyes de Presupuestos de la Junta de Andalucía. La percepción de la cuantía económica es directamente proporcional al Nivel de carrera en que esté ubicado el profesional y al título exigido para su ingreso conforme a los previsto en los artículos .... (.........) consistirá según se determina ..... en un complemento retributivo variable que comenzará a percibirse desde el momento en que la persona titular de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional certifique el nivel de carrera alcanzado y que seguirá siendo percibido de manera fija por el profesional durante el tiempo de permanencia en ese nivel.

Por su parte el apartado Séptimo sobre las Comisiones de Evaluación de la Carrera profesional establece que se deberá crear una Comisión de Evaluación a nivel de cada centro asistencial y una Comisión de Evaluación Central. A la primera dedica el número 1, en tanto que en el número 2 regula la segunda.

A la primera le corresponde, entre otras funciones, la de recepcionar las solicitudes de acceso a los niveles II,III,IV y V, así como verificar la acreditación de sus competencias, valorar los baremos de méritos de los profesionales que quieran acceder a los niveles ya reseñados y proponer a la Comisión central los profesionales a certificar en los niveles II,III,IV y V

A la segunda, la Comisión Central de valoración de la carrera profesional, le corresponde, entre otras funciones, la de certificar los profesionales que accedan a los niveles II,III,IV y V de la carrera profesional a petición de las comisiones de centro, así como proponer al titular de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional los profesionales a certificar.

El apartado Octavo de dicho Acuerdo bajo la denominación de periodicidad dispone que el proceso de certificación en los distintos niveles de la Carrera Profesional tendrá una periodicidad semestral.

La Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional del Servicio Andaluz de Salud dictó resolución de 29 de octubre de 2008 por la que se convoca con carácter abierto y permanente el proceso de acceso al modelo de Carrera Profesional del Servicio Andaluz de Salud y de promoción y mantenimiento de los niveles de la carrera profesional reconocidos para licenciados y diplomados sanitarios. En su apartado quinto establecía que el proceso de certificación en los distintos niveles de la carrera profesional tendrá una periodicidad semestral. Una vez que las correspondientes comisiones de valoración proponga a los profesionales a certificar en los niveles II,III,IV y V de la carrera profesional el titular de la dirección general de personal y desarrollo profesional certificará el nivel de carrera reconocido. Los efectos de la certificación se producirán a partir del día uno del mes siguiente a la resolución de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional que se dicte al efecto.

Ésa misma Dirección General mediante resolución de 30 de abril de 2009 regula la ordenación del proceso de certificación de los distintos niveles de carrera profesional y de promoción y mantenimiento de los niveles de carrera profesional reconocidos para licenciados y diplomados sanitarios.

El apartado primero convocaba con carácter abierto y permanente el proceso de acceso a la Carrera Profesional del Servicio Andaluz de Salud.

El segundo declaraba que las solicitudes objeto de tramitación en el proceso de certificación semestral serán las registradas hasta el 30 de abril para la primera Resolución de certificación semestral , y las registradas hasta el 31 de octubre para la segunda Resolución de certificación semestral. Es decir que dentro de cada año hay dos períodos semestrales y dentro de estos existen dos fechas de corte semestral para la presentación de solicitudes, la primera hasta el 30 de abril y la segunda hasta el 31 de octubre.

El tercero, fijaba que para cada uno de los procesos de certificación semestral, la Comisiones de Valoración de carrera profesional de Centro propondrán a la Comisión Central de valoración los profesionales a certificar. Dicha Comisión Central verificará la propuesta recibida y propondrá a la persona titular de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional los profesionales a certificar. La persona titular de esta dirección dictará resolución por la que se aprueben los listados provisionales de profesionales a certificar en los distintos niveles de carrera profesional, así como los listados provisionales de profesionales excluidos con indicación del motivo de exclusión. Tras su publicación y formulación de alegaciones, establecía que, a estos efectos, cada año se dictarán por la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional dos resoluciones definitivas en la que se certificará el nivel de carrera reconocido la primera con fecha máxima de 30 de junio de cada año y la segunda con fecha máxima 31 de diciembre de cada año.

El cuarto establecía que los efectos de la certificación, se producirán a partir del día uno del mes siguiente a la resolución definitiva de la Dirección general de personal y Desarrollo Profesional que se dicte al efecto.

El diseño normativo expuesto del proceso de Carrera Profesional de carácter permanente y abierto, dibujaba una regulación y un desarrollo claro y preciso. Esa regulación era minuciosa en su aspecto temporal, hasta el punto que incluía dos fechas de corte que condicionaban la fecha en que se debían presentar las solicitudes para que se dictara la Resolución definitiva en la fecha máxima del primer o segundo semestre, y también el día uno del mes siguiente a dicha resolución definitiva como la fecha en la que habrían de producir efectos las resoluciones definitivas en las que se certificaban los niveles de carrera, de tal suerte que en un desarrollo normal de ese proceso una solicitud como la del Sr Prudencio deducida el 14 de marzo de 2012, dentro del corte, debía ser resuelta como fecha máxima el 30 de junio y sus efectos lo serían desde el 1 de julio de 2012.

QUINTO.-No obstante, ese panorama normativo y procedimental se vio alterado. El Acuerdo de 18 de julio de 2006 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía que aprobaba el suscrito entre el Servicio Andaluz de Salud y las organizaciones sindicales, fue recurrido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada en el recurso 1788/2006 que en sentencia número 1804, de 22 de diciembre de 2008 lo estimó en parte y anuló, los siguientes apartados: a) Los párrafos cuarto y quinto del epígrafe tercero del Anexo V del acuerdo impugnado, respecto al mantenimiento y descenso en niveles de la carrera profesional; b) Los párrafos penúltimo y último del epígrafe quinto del Anexo V respecto a las situaciones de mantenimiento y descenso como resultado global del proceso de certificación; c) Los párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto del epígrafe octavo del Anexo V respecto a la periodicidad de la recertificación para mantenimiento de nivel y supuesto de descenso en la carrera profesional; d) El párrafo segundo del epígrafe 5.2.1 del Anexo V respecto al baremo de méritos y en relación exclusivamente al factor de compromiso con la organización ; e) El epígrafe séptimo ( 7.1) del Anexo V respecto de la composición de las Comisiones de Valoración de carrera profesional de centro en cuanto que no garantiza la participación de evaluadores externos designados por las agencias de calidad o sociedades científicas de su ámbito de competencia,y f) El párrafo segundo de la Disposición Adicional Tercera del Anexo V respecto de la exigencia de solicitar una nueva certificación , para mantener el nivel de reconocimiento que tenía alcanzado, el personal en excedencia voluntaria por plazo igual o superior a dos años, que proceda a reincorporarse.

Recurrida esa sentencia en casación por la Junta de Andalucía, se registró con el número 854/2009 y el Tribunal Supremo en sentencia de 12 de marzo de 2012 declaró no haber lugar al recurso de casación promovido por la Junta de Andalucía, por lo que aquella devino firme. En virtud de esa andadura jurisdiccional el epígrafe 7.1 relativo a las Comisiones de Valoración de la carrera profesional de centro quedó anulado por cuanto no garantizaba la participación de evaluadores externos designados por las Agencias de Calidad o Sociedades Científicas de su ámbito de competencia.

El 14 de marzo de 2012 don Prudencio con la categoría profesional de ATS/DUE solicitó el acceso al modelo de Carrera Profesional del nivel II ( 164,32 euros al mes) y ante la falta de resolución en plazo, el 25 de octubre de 2013 presentó ante el Servicio Andaluz de Salud reclamación previa al recurso contencioso administrativo denunciando que la Administración tenía suspendido de facto la resolución del proceso de carrera profesional perjudicando a unos profesionales que realizando toda su acreditación sólo están a la espera de que se dicte la correspondiente resolución concediendo el complemento de Carrera Profesional . En ese escrito negaba expresamente que la sentencia del Tribunal Supremo, que ratificó la de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada, implicara la paralización del proceso, para terminar solicitando el abono de 164,32 euros mensuales desde el mes de julio de 2012, hasta que dicha situación sea regularizada. El 3 de marzo de 2015 presenta nuevo escrito ante la Administración en el que solicita subsidiariamente la continuación de la tramitación del procedimiento de reconocimiento del nivel de carrera profesional.

Previamente, el BOJA número 89 de fecha 12 de mayo de 2014 publicó la resolución de 29 de abril de 2014 de la Dirección General de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud en la que se hacía eco de la sentencia del Tribunal Supremo , así como de la publicación por el Gobierno de la Nación del Real Decreto Ley 20/2011 de 30 de diciembre de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y acordó que tanto la ejecución de la sentencia el Tribunal Supremo como el cumplimiento de la legislación estatal básica y autonómica sobre objetivos de déficit presupuestario y sobre gastos de personal, exigen la reordenación de los procesos de certificación de niveles de carrera profesional y, que, en tanto ello se produzca, resolvió, entre otros acuerdos, mantener la suspensión temporal del acceso a la Carrera Profesional del Servicio Andaluz de Salud y de los procesos de certificación de los distintos niveles de Carrera Profesional .

Esa resolución de 29 de abril de 2014 fue impugnada en el recurso contencioso administrativo número1.013/2015 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Granada y desestimado en sentencia número1.647, de 20 de julio de 2017, y cuya firmeza se declaró mediante Decreto de 26 de octubre de 2017.

El Servicio Andaluz de Salud y las organizaciones sindicales integrantes de la Mesa Sectorial de Sanidad, pactaron el 15 de mayo de 2015 la modificación del Anexo V del Acuerdo de 16 de mayo de 2006 para adaptarlo a la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012.

En el BOJA número 109 de 7 de junio de 2015 se publica la resolución de 28 de mayo de 2015 de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía que acuerda la incorporación de evaluadores externos en las comisiones de valoración de carrera profesional de centro así como los miembros de la Comisión central de valoración de carrera profesional del Servicio Andaluz de Salud.

El 16 de marzo de 2016 se levanta acta de la Comisión de Valoración de la Carrera Profesional del Hospital Regional Universitario de Málaga para el proceso de certificación de diplomados sanitarios en la categoría ATS/DUE del Servicio Andaluz de Salud y elaboran la lista de profesionales a certificar entre los que se encuentra con el nivel II don Prudencio

La Dirección General de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud dicta el 21 de junio de 2016 Resolución , por la que se aprueban , a propuesta de las correspondientes Comisiones Centrales de Valoración, los listados provisionales de profesionales certificados y excluidos del Primer Proceso de certificación de 2012 en los distintos niveles de Carrera Profesional para Licenciados y Diplomados sanitarios y en su apartado tercero establece que los efectos y retribuciones derivados del nivel de Carrera profesional ...serán los definidos en el apartado cuarto del Anexo V del acuerdo de 16 de mayo de 2006 de la Mesa Sectorial de negociación de la sanidad sobre política de personal para el período de 2006-2008.

En el BOJA número 147 de 2 de agosto de 2016 se publica la resolución de 27 de julio de 2016 de la Consejería de Salud en la que se aprueba a propuesta de las correspondientes Comisiones Centrales de valoración los listados definitivos de profesionales certificados y excluídos del Primer Proceso de certificación de 2012 en los distintos niveles de Carrera Profesional para Licenciados y Diplomados sanitarios y en su apartado tercero establece que los efectos y retribuciones derivados del nivel de Carrera profesional ...serán los definidos en el apartado cuarto del Anexo V del acuerdo de 16 de mayo de 2006 de la Mesa Sectorial de negociación de la sanidad sobre política de personal para el período de 2006-2008, añadiendo que conforme a los previsto en el apartado quinto de la resolución de 29 de octubre de 2008 ( los efectos de la certificación se producirán a partir del día uno del mes siguiente a la resolución de la dirección general de personal y desarrollo profesional que se dicte al efecto), los efectos de la certificación serán a partir del día 1 de agosto de 2016.

En el BOJA número 173, de fecha 6 de septiembre de 2018 se publicó la resolución de 1 de septiembre de 2018 de la Dirección General de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud por la que se acuerda, entre otros extremos, la reanudación de forma inmediata de la Carrera Profesional del personal licenciado y diplomado sanitario y dejar sin efecto la suspensión establecida en los apartados tercero y sexto de la Resolución de 29 de abril de 2014, de la Dirección General de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud.

SEXTO.-La parte recurrente en el recurso que culminó con la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla, en cuanto que impugnó la resolución de 27 de julio de 2016 de la Dirección General de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud por la que se aprobaron los listados definitivos de profesionales certificados y excluidos del primer proceso de certificación 2012, solicitó que los efectos económicos del Nivel II que se le reconoció, debían retrotraerse al primer día del mes siguiente a que terminó el período semestral en que debió dictarlo, habida cuenta de que la emisión del certificado no se hizo en ese período concreto por causas no imputables a él y sí exclusivamente a la Administración,

Las dos partes contendientes reconocen que el certificado es el que produce, como acto constitutivo, los efectos inherentes al mismo, aunque la discrepancia surge a la hora de determinar si los mismos han de producirse a partir del día siguiente a que se dictó, tesis de la Administración recurrente, o al día siguiente del primer mes en que concluyó el período semestral en que debió dictarse, postura seguida por la sentencia impugnada.

De cuanto antecede es claro, a criterio de la Sala, que de haberse seguido el cauce procedimental diseñado por el Acuerdo de 16 de mayo de 2006, en forma y sobre todo tiempo, ( el proceso de certificación tenía una periodicidad semestral) el certificado expedido por el órgano competente sobre la solicitud oportunamente deducida por don Prudencio el 14 de marzo de 2012 debió dictarse antes del 30 de junio de 2012 y si hubiera reconocido ,- como hizo el 27 de julio de 2016- su derecho al acceso al nivel impetrado de la carrera profesional y también al percibo del complemento retributivo variable, hubiera sido el 1 de julio de 2012 la fecha en que produciría todos sus efectos , es decir, a partir del día uno del mes siguiente a la fecha máxima en que debió emitirse en clara referencia al plazo semestral que se configuraba para su dictado conforme la Resolución de 29 de octubre de 2008 por la que se convocaba con carácter abierto y permanente el proceso de acceso al modelo de Carrera Profesional del Servicio Andaluz de Salud y de promoción y mantenimiento de los niveles de la carrera profesional reconocidos para licenciados y diplomados sanitarios.

Sin embargo, a la vista de la demora de cuatro años en la emisión del certificado, respecto del período semestral fijado, lo que hay que determinar es el efecto que tiene una resolución que reconoce el nivel solicitado, pero que se emite pasado cuatro años del período que expresamente se fijó para su emisión y que fijó sus efectos desde el primer día del mes siguiente a la fecha del certificado.

En un principio el punto octavo del Anexo V, respecto de la periodicidad, disponía: 'El proceso de certificación en los distintos niveles de la Carrera Profesional tendrá una periodicidad semestral. La solicitud del acceso al modelo de carrera profesional tendrá carácter abierto y permanente...'. Este apartado no fue objeto de impugnación y por tanto tampoco objeto de pronunciamiento por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada en el recurso número 1788/2006 y tampoco, obviamente, por el Tribunal Supremo en su sentencia de 12 de marzo de 2012. En ese apartado Octavo, además, no se especificaba la consecuencia de la falta de resolución en plazo, pues se limitaba a especificar su período de duración.

SEPTIMO.-En un determinado pasaje de la sentencia recurrida, la de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla, concretamente en su Fundamento de Derecho Primero, se afirma ' Es decir se reconoce que la certificación del nivel corresponde a 2012 , pero sin embargo le dan efectos a partir 1 de agosto de 2016, lo que supone desconocer........ sobre todo el apartado octavo sobre la periodicidad semestral..', continuando que como decíamos, en referencia otra sentencia anterior, ' y habiéndose reconocido la inactividad contraria a derecho de la Administración resulta evidente que la resolución que en su día se dicte produce efectos desde el primer día del semestre siguiente a la solicitud, fecha en que si no se hubiera producido la inactividad de la Administración, se hubiera debido resolver...'.

La sentencia abunda en que lo anulado fue el epígrafe Séptimo.1 del Acuerdo de 16 de mayo de 2006, pero no el Octavo el de la periodicidad, por lo que manteniendo éste toda su vigencia, nada obsta que cuando por una serie de razones ajenas al interesado que formuló la solicitud de reconocimiento de nivel en plazo, la resolución de la Administración se demore más de cuatro años, es decir rebasando con creces los seis meses legalmente establecidos para el dictado del certificado, le reconozca todos los efectos, incluidos los económicos, con efectos del día siguiente al término del período semestral en que debió dictarse, no debiendo soportar el administrado las dilaciones que no le son imputables y sí a la Administración.

Además de lo expuesto, también se pronunciaba en sentido negativo sobre el respaldo que a la actuación de la Administración le supuso las Leyes de Presupuestos de 2012 o del Decreto Ley 20/2011 para la corrección del déficit público por la imposibilidad de incremento retributivo en la masa salarial , porque dichas normas prohíben los incrementos en términos de homogeneidad, pero no impide el inherente a nuevos méritos, devengo de nuevos trienios, carrera previamente establecida la aprobación de la Ley aducía la Administración , de ahí que concluyera que no afectaba al desarrollo profesional de los trabajadores que era en definitiva lo que perseguía y retribuye la Carrera Profesional. Parecer que la Sala comparte en cuanto que el Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, contempla en sus artículos 2 y 3 una serie de medidas restrictivas en materia de personal destinadas a contribuir a la corrección de la importante desviación del saldo presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas durante el año 2011 en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. (art. 2. Dos), y que en nada afectaba al desarrollo de la Carrera Profesional.

En la sentencia ahora sojuzgada se incide en el retraso en la emisión de la Resolución que aprobó los certificados, y que esa demora se debió a la inactividad de la Administración y a la que no amparó, a diferencia de lo resuelto por las sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada, la resolución de 29 de abril de 2014

Sobre la primera afirmación, no se hace cuestión por lo obvio de su veracidad. En efecto, el apartado Octavo establecía un plazo para que se resolviera la solicitud de la Carrera Profesional y que el proceso acabara con el certificado. Es cierto que los participantes en ese proceso de Carrera Profesional no tenían sino una expectativa de obtener el nivel al que aspiraban. Pero no por ello debe negarse a los mismos la titularidad de cualesquiera derechos en esta situación que puedan resultar lesionados por la tardanza en resolver. Pues si la Administración tiene la obligación de resolver dentro de un determinado plazo, los que hayan intervenido en esa Carrera Profesional tendrán correlativamente un derecho a que se resuelva su solicitud dentro del plazo legal. Ese retraso en la emisión del certificado y la fecha a que éste se remitía para su efecto, le impidió acceder en plazo a su nivel y a su consiguiente desempeño. Es claro que durante el prolongado lapso de tiempo transcurrido entre el momento en que debió resolverse su solicitud, el 1 de julio de 2012, y la efectiva fecha en que se fijó la eficacia de ese certificado, 1 de agosto de 2016, no pudo incorporarse a su nivel, ni percibir el complemento retributivo correspondiente al mismo e, incluso, ese retraso ha determinado la imposibilidad de computar el ejercicio de su Nivel a efectos de antigüedad, y de permanencia efectiva en él para aspirar al superior.

OCTAVO.-Acreditado el retraso en la resolución del proceso hay que recordar que el artículo 41.1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre por la que se aprueba la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece la responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de las Administraciones Públicas en la tramitación y adopción de las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto de sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.

En este punto hemos de indagar en orden a ponderar la inactividad de la Administración, la incidencia que pudo tener la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012. El examen minucioso del expediente nos enseña que desde que se dictó la sentencia del Tribunal Supremo, 12 de marzo de 2012, la Administración conoció y supo de la incidencia que la misma tenía para los procedimientos ya iniciados , y pese a ello la primera utilización del término suspender referido al procedimiento de acceso al modelo de Carrera Profesional, figura en el BOJA número 89 de fecha 12 de mayo de 2014 que publicó la resolución de 29 de abril de 2014 de la Dirección General de Profesionales del Servicio Andaluz de Salud, que acordó: a) iniciar el procedimiento de adaptación del Acuerdo de 16 de mayo de 2016, y la modificación de las resoluciones de 29 de octubre de 2008 y 30 de abril de 2009 y, b) mantener la suspensión temporal del acceso al modelo de la Carrera Profesional hasta la adaptación de su regulación a la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012 y en tanto se mantengan las limitaciones económicas impuesta por la normativa que citaba. En lo que concierne a la anulación de apartado 7.1 del Anexo V reseñaba que se hacía necesaria una nueva regulación del comité evaluador.

En un principio esa Resolución no contiene ninguna disposición transitoria que aludiera a su aplicación a los procesos iniciados antes de su publicación y tampoco en su acuerdo se hacía la menor referencia a esos procesos ya en curso, es por tanto que cuando la resolución de 29 de abril de 2014 acuerda que se mantenga la suspensión de esos procedimientos no está ratificando con ese mantenimiento una suspensión precedente que hubiera interrumpido ese proceso permanente de acceso a la Carrera Profesional, sino que más parece que vino a verbalizar o formalizar un efecto que, pudo entender, produjo la sentencia del Alto Tribunal al considerar que la anulación del apartado Séptimo.1 implicaba una suspensión de los procedimientos que ya estaban en trámite.

A la vista de la incidencia y la trascendencia que en orden al normal desenvolvimiento del proceso de acceso a la Carrera Profesional tenía la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012, la Administración debió dictar con la necesaria inmediatez un acto expreso de suspensión de los procesos iniciados y extendiendo esa suspensión a los que estuvieran por iniciar.

Es evidente que la Administración era consciente de la repercusión que la sentencia del Tribunal Supremo produjo en el proceso de acceso a la Carrera Profesional, no en vano obra en el expediente que en su ejecución dictó, ya en el mes de octubre de 2012, varias resoluciones que dejaban sin efecto la regresión de nivel de varios solicitantes, y otras que se dictaron exigiendo el requisito de la recertificación y que contaron en su momento con el respaldo del Acuerdo de 2006 y que posteriormente se anularon por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada y que confirmó el Tribunal Supremo. Es decir que ya en esa fecha la Administración había desplegado una actividad tendente a la ejecución de dichas resoluciones jurisdiccionales.

Sin embargo, semejante diligencia no se siguió para dotar a las Comisiones de Evaluación de los Centros de los evaluadores externos, cuya omisión determinó que se anularan. Fue sólo en el BOJA de 7 de junio de 2015, más de tres años después de la citada sentencia del Tribunal Supremo, y un año más tarde de la publicación el 12 de mayo de 2014 en el BOJA del acuerdo de 29 de abril de 2014, cuando se produjo la acomodación de la configuración de las Comisiones de Valoración de Centro al criterio del Alto Tribunal. Un plazo de 3 años para acometer una modificación como la que imponía la ejecución de lo resuelto por el Tribunal Supremo, se nos antoja muy superior a la dificultad que podía suponer su corrección para que esas Comisiones pudieran cumplir con su tarea en el procedimiento de verificación y comprobación de los méritos de los solicitantes.

Similar conducta de pasividad, la aprecia la Sala respecto de la conducta de la Administración que no adoptó una resolución tan pronto conoció la sentencia del Tribunal Supremo, que acordase la inmediata suspensión de los procesos que se hubiesen iniciado, o que iniciados no hubieren llegado al instante del dictado de la resolución. Es por ello que la Sala considera que la Resolución de 29 de abril de 2014, y publicada en el BOJA de 12 de mayo 2014, careció de virtualidad para suspender los procedimientos ya iniciados y que debieron haber finalizado a la fecha en que esa Resolución se publicó, y que si no concluyeron en plazo lo fue por la inactividad de la Administración por su dejación en la adopción de la medida que la sentencia tan invocada del Tribunal Supremo imponía más que aconsejaba, y cuando lo hizo, y en la forma en que lo hizo, manteniendo una suspensión que no se había acordado previamente, no puede producir efectos retroactivos y enervar un proceso ya iniciado, que había consumido los períodos semestrales que el apartado Octavo estableció para su duración y resolución, y que concluyó, eso sí, con cuatro años de retraso, con el reconocimiento de que el solicitante, ya en el primer semestre del año 2012 , concitaba en sí todos los requisitos y méritos invocados, y que le hicieron merecedor del Nivel II, por lo que resulta adecuado que a ese período concreto y desde el 1 de julio de 2012 se retrotraigan también los efectos económicos.

Junto a lo expuesto, la resolución de 29 de abril de 2014 tampoco contenía ninguna disposición sobre su eficacia retroactiva respecto de los ejercicios anteriores, es por ello que, también por ese motivo, no desplegó efectos sobre los procesos de los años previos a su publicación y, en su virtud, hace que la Sala declare que la Resolución de 29 de abril de 2014 no produjo ningún efecto suspensivo para el proceso de Carrera Profesional cuyas las solicitudes se presentaron en el ejercicio en que lo hizo el recurrente don Prudencio.

Todo apunta a que la Administración no suspendió in radice el proceso en todas sus etapas, es decir presentación de solicitudes, tramitación y resolución, sino que siguió admitiendo las solicitudes de los ejercicios de 2012, y 2013 como lo demuestra que ha seguido publicando los listados de admitidos y excluidos de los distintos procesos de certificación relativos a las solicitudes de esos años como lo atestiguan la Resolución de 6 de septiembre de 2017 (BOJA número 174 de 11 de septiembre de 2017) para las solicitudes presentadas en el segundo semestre de 2012 y la Resolución de 6 de abril de 2018 ( BOJA número 69 de 11 de abril de 2018) para las presentadas en el año 2013, y lo ha hecho sin dictar previamente( lo ha hecho en el BOJA de 6 de septiembre de 2018) una resolución que alzara de manera expresa la suspensión que, según se aduce por la Administración recurrente, ya estaba acordada.

NOVENO.-Sentado cuanto antecede la Sala declara que es conforme a derecho el criterio sentado por la sentencia recurrida respecto que los efectos de los certificados se deberán retrotraer al primer día del mes siguiente en que debiera haberse dictado dicha resolución conforme el período semestral establecido en el apartado Octavo del Anexo V del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006, matizando que el mismo es extensible a las solicitudes presentadas en los años 2.012, 2.013 y en el período de 2014 anterior a la publicación de la resolución de 29 de abril de 2014.

DECIMO.-Todo lo expuesto y razonado nos hace que debamos declarar no haber lugar al recurso de casación y de conformidad con el artículo 139.1 en relación con el 93.4 ambos de la Ley reguladora de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 37/2011,cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación la Sala dicta el siguiente

Fallo

1.- Debemos declarar y declaramos no haber lugar al Recurso de Casación Autonómico número 31/2017 seguido a instancia del Servicio Andaluz de Salud,contra la sentencia de fecha 11 de septiembre de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla que, en el Recurso de Apelación número 467/2017, confirmó la sentencia número 162, de 10 de mayo de 2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 7 de Sevilla recaída en el Procedimiento Abreviado número 523/2016 ,que se confirma.

2. Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Tres de Cádiz.

Habiéndose tramitado como recurso testigo, artículo 37.2 de la LJCA, requiérase por la Letrada de la Administración de Justicia a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo de cinco días interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación del pleito suspendido, o bien manifiesten si desisten del recurso.

Procédase a su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía y en la página web de este Tribunal Superior de Justicia .

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber , que contra la misma no cabe recurso alguno, con las demás prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.