Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 202/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 84/2018 de 04 de Mayo de 2020

Encabezamiento

RECURSO 84/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Primera.
SENTENCIA Nº 202/20
ILMO. SR. PRESIDENTE:
D. Carlos Altarriba Cano.
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
Dª. Desamparados Iruela Jiménez
D. Antonio López Tomás
Valencia, cuatro de mayo de dos mil veinte.
Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, los autos del presente recurso contencioso administrativo número 84/2018,
interpuesto por URBEME TERRA S.L., representada por la Procuradora doña Pilar Ibáñez Martí y asistida por el
Letrado don Alfonso Mendoza Quesada, contra la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del
territorio, representada y asistida por la Letrada de la Generalitat, habiendo comparecido como codemandado
el Ayuntamiento de Finestrat, representado por el procurador don Juan Antonio Saura Ruiz y asistido por el
letrado don Andrés Laporta Martín. La cuantía se ha fijado en 1.151.787'02€. Siendo Ponente el Magistrado
don Antonio López Tomás quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda. Presentada la misma, se suplica que se dicte sentencia por la que se anule la Resolución recurrida y se declare el derecho a indemnizar a la recurrente en la cantidad de 1.151.787,02€, y con expresa condena en costas a la administración demandada

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo para el 1 de abril de 2020.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso la Resolución de 15 de mayo de 2018 del Subsecretario, por Delegación de la Consellera, por la que se desestima la Reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta ante la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del territorio por la recurrente.



SEGUNDO.- La parte actora alega que el 30 de mayo de 2005 se aprobó la alternativa técnica del PAI del sector de suelo no urbanizable, sector La Pedrera, resultando la recurrente adjudicataria. Relata que se cumplió con todos los requerimientos que tanto la administración municipal (Ayuntamiento de Finestrat) como la Generalitat le hicieron. Relata que el 30 de noviembre de 2010, la Comisión Territorial de Urbanismo (CTU) dictó acuerdo de caducidad del procedimiento de aprobación definitiva de homologación y Plan Parcial del Sector La Pedrera. Indica que contra dicta actuación se interpuso recurso en vía administrativa y contra su desestimación posterior recurso jurisdiccional, dando lugar a la Sentencia dictada por esta Sala de fecha 21 de julio de 2015, en la que se estimaba el recurso y se declara contrario a derecho los actos recurridos. Como consecuencia de los daños y perjuicios sufridos, interpuso reclamación de responsabilidad patrimonial, que es desestimada mediante la resolución objeto de recurso. En cuanto a la valoración y justificación del daño, remitiéndose al informe pericial aportado. Se indica que la declaración de caducidad del PAI ha producido la paralización de la actuación urbanística y que los cambios en la normativa urbanística y la crisis económica determinan la inviabilidad económica de la actuación y la imposibilidad del urbanizador para continuar con la ejecución del Plan, reclamando las siguientes cantidades: i. Lucro cesante (ganancias dejadas de percibir)........................698.149,01€ ii. Daño emergente (tramitación del Plan)..................................175.543,48€ iii. Daño emergente (defensa jurídica)..........................................6.362,24€ iv. Daño emergente (inversión en terrenos)................................139.624,38€ v. Daño emergente (gastos financieros)....................................132.107,91€ En su Fundamentación jurídica, además de hacer referencia a la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial, alega la existencia de actuaciones contrarias al principio de buena fe y confianza legítima y que la reclamación no lo es por la pérdida o resolución del contrato como agente urbanizador, sino que las consecuencias citadas son causa directa de la paralización del expediente de planeamiento y de sus efectos y que ante la paralización injustificada lo que corresponde es la indemnización. Se indica, asimismo, que se efectúa la reclamación en la doble condición de agente urbanizador y de propietario.



TERCERO .- La Abogada de la Generalitat se opone al recurso alegando la inexistencia de nexo causal y ello por cuanto cuando la administración declaró la caducidad lo hizo por la falta de subsanación de determinados extremos que afectaban al Plan parcial y al documento de homologación y que con la finalidad de ejecutar la Sentencia dictada por esta Sala, la administración autonómica reinició el procedimiento de aprobación definitiva de la Homologación y Plan Parcial, por lo que requirió la subsanación de determinados extremos, que, sin embargo, no han sido subsanadas, sin que se pueda aprobar la Homologación y el Plan Parcial por causa imputable al agente urbanizador y al Ayuntamiento. Se indica que la adjudicación de la condición de agente urbanizador tuvo carácter provisional sujeta a condición suspensiva de la aprobación definitiva y que el recurrente no constituyó la garantía exigible al urbanizador, por lo que no puede exigir como un derecho adquirido el que se aprobara definitivamente la homologación y el Plan Parcial, considerando que no existe el derecho a que se apruebe definitivamente la homologación y el Plan Parcial. Considera que la mera anulación de la caducidad no presupone la imposibilidad de proseguir con la tramitación del planeamiento y no se ha justificado la relación causal entre el retraso y la imposibilidad de llevar a cabo la ejecución. En cuanto a la antijuridicidad del daño, dice que hay que enmarcarlo dentro del riesgo empresarial y que la recurrente debe asumirlos como propios. Por lo que a la valoración de los daños se refiere, indica que la actora ha asumido un riesgo y no ha obtenido el beneficio que esperaba, y que existía una expectativa de negocio económico, no un daño real y efectivo. Por último, invoca que la administración no es una aseguradora universal.



CUARTO.- Para un correcto análisis de la cuestión controvertida, del contenido del expediente administrativo quedan acreditados los siguientes elementos fácticos: i. Por Acuerdo de 30 de mayo de 2005, el Ayuntamiento de Finestrat acordó la aprobación y adjudicación provisional de la alternativa técnica del programa de Actuación Integrada del sector de Suelo No urbanizable en la Partida L'Alfás, comprendido entre los sectores 6ª, 6B, 4ª, 4B, 15 y 5 y ALFARELLA DE FINESTRAT, sector La Pedrera, a la mercantil recurrente siempre que se cumplan las condiciones que aparecen en el informe del arquitecto; ii. Por escrito de 10 de marzo de 2006, la Consellería de Territorio, señala al Ayuntamiento de Finestrat que deben aportarse dos ejemplares del expediente iii. En fecha 18 de mayo de 2006, se devuelve el anteproyecto de urbanización y PAI al Ayuntamiento por parte de la Conellería competente por las deficiencias detectadas y que se detallas en dicha resolución (documento 19 de la compleción del expediente) iv. En fecha 27 de agosto de 2007 se recuerda la necesidad de que sean subsanadas las deficiencias indicadas v. En fecha 6 de noviembre de 2008, se recuerda que siguen sin subsanarse las deficiencias comunicadas y se advierte al Ayuntamiento de Finestrat que transcurridos tres meses se producirá la caducidad del expediente con el archivo de las actuaciones; vi. URBEME TERRA SL aporta determinada documentación el 11 de febrero de 2009: en concreto, el estudio de paisaje, el estudio de movilidad y transporte público y el estudio de impacto acústico, documentación que les es devuelta para que sea presentada en el Ayuntamiento vii. Tras la aportación de documentación, en fecha 6 de mayo de 2010, el Director Territorial de la Consellería adjunta informe emitido por el Servicio Territorial de Medio Ambiente de carácter desfavorable, y se hace constar el traslado de determinados informes del servicio de protección del Ambiente atmosférico y de la oficina del Plan de Carreteras, y que se requirió para que se subsanaran determinadas deficiencias. También se analiza la documentación técnica remitida y se termina indicando que no consta que el Ayuntamiento haya aportado la documentación requerida, por lo que se advierte nuevamente que, transcurrido el plazo de tres meses, se producirá la caducidad del expediente viii. En fecha 30 de noviembre de 2010, la Comisión Territorial acuerda la caducidad del expediente con el consiguiente archivo, sobre la base del artículo 92 de la Ley 30/92.

ix. Dicha Resolución es recurrida tanto por el Ayuntamiento de Finestrat como por URBEME TERRA S.L., dando lugar a los recursos 414 y 466/2011, en el que dictó Sentencia en fecha 25 de julio de 2015; x. En fecha 4 de febrero de 2016, a fin de continuar la instrucción del procedimiento, señala que el Ayuntamiento de Finestrat deberá remitir al Servicio Territorial determinada documentación xi. La mercantil recurrente, en fecha 19 de julio de 2016, presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial xii. El Ayuntamiento de Finestrat, el 5 de agosto de 2016, remite el Certificado de Secretaría donde acredita la remisión a los titulares catastrales afectados por la actuación y Decreto por el que se requiere al urbanizador la documentación exigida por la Consellería xiii. Por Resolución de 25 de mayo de 2018 se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada.



QUINTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, el recurso debe ser desestimado, y ello por los argumentos que a continuación se exponen. En efecto, para que se dé la responsabilidad patrimonial de la administración se requiere, que concurran los siguientes requisitos: a) Un hecho imputable a la administración, siendo suficiente por tanto con acreditar que se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.

b) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, es decir, que el que lo padece no tenga el deber jurídico de soportarlo. El perjuicio patrimonial ha de ser real, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

c) Una relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la administración y el daño producido.

d) Ausencia de fuerza mayor, como causa ajena a la organización y diferente del caso fortuito.

Así se desprende del artículo 106.2 de la Constitución Española, que proclama la responsabilidad patrimonial de la Administración, al disponer que: 'Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'.

En concordancia con la norma constitucional el artículo 139 de la Ley 30/1992, disponía: 'Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas'. En la actualidad, son los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, los que regulan los principios de la responsabilidad y la Indemnización.

En el presente caso no se acredita que se cumplan los requisitos para que surja el deber de indemnizar por parte de la Administración, por lo que procede la desestimación de la demanda. En efecto, la actora considera la existencia de nexo causal entre la actuación de la Consellería demandada, al declarar de manera improcedente la caducidad del expediente, y los daños y perjuicios que reclama.

Para ello se basa en el informe elaborado por don Jose Antonio , Miembro del Instituto De Censores De Cuentas, el cual analiza la situación económica de la empresa en el año 2005 (fecha de aprobación del PAI) en comparación con la actual, y valora los daños causados como consecuencia de la declaración de caducidad, incluyendo el lucro cesante y el daño emergente. En el apartado 4 analiza el cambio de situación económica, destacando los cambios en el mercado inmobiliario desde el 2004 al 2015, señalando que desde un punto de vista financiero se deben revisar todas las previsiones de ingresos a la baja en un 61,67%, lo cual hace inviable la actuación urbanística en los términos económicos aprobados en el 2005. Indica que la situación económica de la empresa ha cambiado radicalmente.

En el apartado 5 analiza el lucro cesante, que, según se dice, está justificado por la existencia de un beneficio del urbanizador del Plan, y se calcula un beneficio del urbanizador proporcional a las etapas cumplidas. Fija 7 etapas, desde el inicio de las actuaciones hasta su finalización, que lo fija en 535.169,08€, que es la cantidad que el Ayuntamiento aprueba se repercutan como gastos de proyectos dentro de las cuotas de urbanización del PAI.

Así, los honorarios correspondientes a las fases ejecutadas son 159.815,97€, lo que representa el 34,64%, sobre el total de las fases, lo que aplicado sobre el beneficio del urbanizador determinado por la administración, asciende a 698.149,01€.

A continuación, en el apartado 6 realiza el cálculo del daño emergente. Incluye el importe de los honorarios a Grupo T Arquitectura y Ambartec Gestión y Proyectos slu, y las tasas urbanísticas pagadas, lo que asciende a 175.543,48€. Como gastos de defensa jurídica, dado que la Sentencia 719/2015 fijo las costas en 600€ por la defensa y 300€ por la representación, y dado que los honorarios de Letrado y Procurador del pleito ascendieron a 7.262,24€, reclama la cantidad de 6.362,24€.

Como pérdidas por la inversión de terrenos, se indica la adquisición de un terreno de naturaleza rústica en fecha 30 de marzo de 2007, que fue posteriormente enajenado a SOLVIA. Dado que la adquisición generó una inversión de 549.624,38€ y la venta se hizo por 410.000€, considera unas pérdidas generadas de 139.624,38€.

Como gastos financieros se reclama la cantidad de 132.107,81€, por pago de comisiones y liquidaciones de intereses desde el 2007 al 2014.

En el 'análisis de las consecuencias' señala que la declaración de caducidad ha producido la paralización de la actuación urbanística que ha impedido la obtención de la cédula de urbanización, que los cambios en la normativa urbanística y la crisis económica son circunstancias que no fueron contempladas en la aprobación del PAI, pero que determinan la inviabilidad económica de la actuación urbanística y la imposibilidad del urbanizador para continuar con la ejecución del Plan.

Pues bien, como antes se anunciaba, no se aprecia que la declaración de caducidad opere como nexo causal respecto de los daños y perjuicios que son objeto de reclamación. En este sentido, la caducidad fue declarada sobre la base de los siguientes argumentos, expuestos en la Sentencia de esta Sala y Sección y que la parte aporta junto con la demanda, de fecha 21 de julio de 2015: A) Cuando la Administración Local adjudica un programa de actuación integrada no lo hace con carácter provisional, a pesar de la dicción equívoca del art. 47.7 LRAU), que utiliza ese término en los casos de falta de cédula de urbanización o aprobación definitiva por parte de la Generalidad Valenciana; se trata de una aprobación definitiva sometida a condición suspensiva ( art. 1113 ss. CC ), es decir, la adjudicación es definitiva pero el Agente Urbanizador no puede actuar hasta que se cumpla la condición sea la obtención de la cedula de urbanización o la aprobación definitiva.

B) El instituto de la caducidad sólo es aplicable a procedimientos iniciados a instancia de parte y procedimientos como el que se contempla en este proceso no tienen esta naturaleza. La tesis que defiende lo contrario confunde y desnaturaliza el urbanismo como función pública que supone que todos los Planes y Programas de Actuación Integrada se inician de oficio sin que pueda confundirse la iniciativa con la iniciación. El art.

44 de la LRAU llama al Agente Urbanizador colaborador, esta Ley - artículo 1 -, siguiendo el Texto Refundido de 1976, entiende el urbanismo como una 'función pública' y su artículo 45 deja claro que la iniciación del procedimiento para la aprobación de un Plan Parcial o un Programa de Actuación Integrada corresponde al Pleno del Ayuntamiento a propuesta del Alcalde sin que los particulares no pueden iniciar un procedimiento del que son meros colaboradores. Y la misma conclusión se desprende de lo establecido en la Ley Urbanística Valenciana.

A ello, se añade en el Fundamento Cuarto: Pero además, aún admitiendo que el instituto de la caducidad resultase aplicable, debe considerarae que los requisitos de la caducidad no se cumplen en el presente caso ya que: A) Cuando se declara la caducidad, se hace de plano, sin audiencia de la entidad Urbeme Terra S.L. que, en su condición de adjudicataria del Programa de Actuación Integrada era interesada directa.

B) Las causas que llevan a la Administración de la Generalidad Valenciana a acordar la caducidad del expediente no se deben a la paralización del procedimiento debida a inactividad de la empresa apelante que en ningún momento fue requerida al objeto de que aportase la documentación cuya falta de aportación determinó la declaración de caducidad efectuada en los actos impugnados.

En conclusión, de los elementos analizados y que han sido expuestos, no existe nexo causal entre la actuación de la administración autonómica y los daños y perjuicios objeto de reclamación. Obsérvese que lo que la Sala determina en la Sentencia 719/2015 de fecha 21 de julio de 2015 es la improcedencia de la declaración de caducidad, pero en ningún momento se ha determinado la resolución de la adjudicación y cancelación de la actuación urbanística, la cual, por otra parte, en ejecución, precisamente, de la Sentencia dictada por esta Sala, continúa adelante (hecho X del fundamento de derecho cuarto). En consecuencia, la responsabilidad patrimonial que reclama deriva de un pronunciamiento jurisdiccional de nulidad y la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso de los actos o disposiciones administrativas, no presupone por sí misma derecho a la indemnización.

La actora también interpuso reclamación por un importe superior ante el Ayuntamiento de Finestrat, el cual está pendiente de resolución jurisdiccional.

En el caso aquí analizado, estamos, como apunta en Consell Jurídic Consultiu, ante una retroacción de la actuación administrativa, que se encuentra en fase de subsanación, por lo que no se aprecia relación causal entre el retraso producido por la declaración de caducidad, que dio lugar a una sentencia estimatoria por esta Sala y Sección, y los daños y perjuicios que se reclaman, en los que se parte de la premisa de la inejecución del programa. La reclamación presentada no sólo presupone un hipotético derecho a la aprobación de un instrumento de gestión urbanística, sino que supone además derecho a obtener unos beneficios notablemente especulativos. No se trata de que la actora no obtuviera la adjudicación definitiva de su condición de Agente urbanizador, que en efecto resulta un acto reglado, una vez aprobado el instrumento de planeamiento urbanístico por la administración autonómica, en la legislación urbanística Valencia tanto en el LRAU como en la LUV. La recurrente asumió voluntariamente los gastos que reclama como daño emergente por los gastos realizados para que le fuera adjudicado provisionalmente por el Ayuntamiento de Finestrat, la condición de Agente urbanizador, que no obtuvo definitivamente, pero no por la caducidad declarada luego improcedente, pues no consta acreditado, a tenor del contenido del expediente, que se hayan cumplimentado las deficiencias detectadas por la administración, y en cuanto el lucro cesante, en ningún caso puede ser considerado daño derivado de la caducidad improcedente de la Homologación y Pla Parcial , puesto que la actora, no patrimonializó su hipotético aprovechamiento urbanístico subjetivo porque la mera planificación urbanística de los terrenos que dispuso el planeamiento no le confiere derecho, ni como propietario, ni como adjudicatario para ejecutar la actuación urbanística, a exigir esta indemnización.

Así las cosas, no existe derecho a indemnización salvo en aquellos supuestos en los que se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos. Así lo ha venido Afirmando el Tribunal Supremo que considera que sólo cuando se ha llegado a una efectiva realización de los derechos, su modificación genera una lesión originándose, en su caso, el derecho de indemnización de los derechos efectivamente patrimonializados.

Por otro lado, invoca la demandante, como antes se ha expuesto, los principios de confianza legítima, y buena fe que han de regir la actuación de la administración, y que han sido definidos por la Jurisprudencia, entre otras, en la reciente STS de 13 de Junio de 2018, Rec 2800/2017 que dispone: ' Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos. Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos...Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles... Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder.' Así pues, recapitulando, se desestima íntegramente el recurso.

SÉPTIMO. - A tenor del artículo 139. 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa , procede hacer expresa imposición de costas procesales a la actora, al haberse rechazado todas sus pretensiones.

No obstante lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la citada Ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima de 1000 euros por gastos de defensa y representación de la parte demandada, GENERALITAT VALENCIANA, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por ésta como a la entidad del recurso.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

1.- DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por URBEME TERRA S.L., contra la Resolución de 15 de mayo de 2018 del Subsecretario, por Delegación de la Consellera, por la que se desestima la Reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta ante la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del territorio por la recurrente.

2.- Condenar a la parte actora al pago de las costas procesales causadas, que se limitan a 1000 euros por el concepto de defensa y representación de la parte demandada La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

Con certificación literal de la presente devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.