Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2035/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 130/2017 de 08 de Octubre de 2018

Encabezamiento

1
SENTENCIA Nº 2035/2018
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
R. ORDINARIO Nº 130/2017
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª SOLEDAD GAMO SERRANO
Sección Funcional 1ª
_____________________________________
En la Ciudad de Málaga a, 8 de octubre de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de
S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 130/2017
interpuesto por ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE EMPRESARIOS DE FONTANERÍA, GAS, CALEFACCIÓN.
CLIMATIZACIÓN. ELECTRICIDAD, PROTECCIÓN CONTRA INCENDIOS, P.P.L., ENERGÍA SOLAR,
MANTENIMIENTO Y AFINES DEMÁLAGA - AEFO-, representado/a por el/a Procurador/a D. CARLOS BUXÓ
NARVÁEZ, contra CONSEJERÍA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA,
representada por LETRADO DEL SERVICIO JURÍDICO.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D MANUEL LÓPEZ AGULLÓ, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por el/a Procurador/a D/ña. CARLOS BUXÓ NARVÁEZ, en la representación acreditada se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra resolución de la CONSEJERÍA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, registrándose con el número 130/2017.



SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso la resolución de 12 de mayo de 2016 del Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, dictada por delegación del titular de la Consejería, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida para la ejecución del Proyecto de Escuela de Empleo denominada ' AEFO FORMACIÓN PROFESIONAL II'.

En el suplico de la demanda fue interesado el dictado de sentencia que declare nula de pleno derecho la mentada resolución en cuanto al pronunciamiento relativo a la privación o cesación de efectos del pago del incentivo pendiente de abono, y anule el pronunciamiento de reintegro del incentivo o subsidiariamente, se declare no ajustado a derecho dicho reintegro por cuanto que habría de compensarse con el abono pendiente por parte de la Administración.

En apoyo de tal petición se argumentó que AEFO cumplió con la finalidad pública para la que se le había concedido la ayuda y que no era sino la 'formación teórico práctica en electricidad y fontanería para su inserción en el mercado profesional', habiendo destinado el montante económico percibido al cumplimiento de tal finalidad a través del pago de salario a los profesores y a los propios alumnos; siendo así que no pudo llevarse a cabo el desarrollo regular y normalizado de la actividad formativa por causa imputable a la propia Administración, dado que no cumplió en plazo con sus obligaciones, a lo que hay que unir como caso de fuerza mayor, la profunda crisis económica padecida durante el desarrollo de la actividad subvencionada.

El letrado de la Junta de Andalucía vino a oponer con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por cuanto que no se aportó el acuerdo del órgano competente para el ejercicio de la acción judicial - art. 45.2.d) en relación al 69 b) de la LJCA -. En relación al fondo interesó la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.



SEGUNDO .- Con carácter previo hemos de indicar que no puede prosperar la inadmisibilidad invocada por la defensa de la Administración demandada, ya que consta aportada certificación acreditativa de que el 11 de Mayo de 2016 la Asamblea General de la Asociación demandante acordó en reunión celebrada en su sede social, interponer recurso contencioso administrativo contra el expediente de reintegro MA/ESE/002/2010, de que dimana la resolución hoy combatida.

En relación al fondo del asunto los hechos de que dimana el presente recurso traen causa de la concesión que la Administración Autonómica hizo a la recurrente de una subvención por importe de 537.520,09 euros para la ejecución del Proyecto de Escuela de Empleo denominada 'Aefo Formación profesional II' , materializándose el pago del 50% el 7 de abril de 2011 y la posterior resolución de reintegro del mismo y anulación del resto de la subvención pendiente de pago, por incumplimiento de la finalidad para la que se otorgó aquella.

Como dijimos en nuestra sentencia de 6 de febrero de 2017 - recurso 155/2016 -, para examinar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.



TERCERO .- En el supuesto de litis del examen del expediente administrativo y de la prueba testifical practicada se desprenden los siguientes hechos: 1. En fecha 1 de diciembre de 2010 la Administración Autonómica competente concedió a la entidad actora una subvención por importe de 537.520,09 euros para la ejecución del Proyecto de Escuela de Empleo, denominado 'AEFO FORMACIÓN PROFESIONAL II', al amparo de la Orden de 11 de mayo de 2007, materializándose el pago del 50% del importe subvencionado - 268.760,04 euros -, el 7 de abril de 2011, quedando el resto de pago pendiente de abono tras la justificación del 25% del Proyecto.

2. El Proyecto debía ejecutarse en el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2011 y el 29 de febrero de 2012 para un total de 20 alumnos, siendo ampliado el plazo, a instancia de la entidad recurrente desde el 1 de junio de 2012 hasta el 15 de julio de 2012.

3. En fecha 6 de julio de 2011 se presentó por registro ante la Administración, el Anexo 3 con la justificación de gastos de al menos el 25% del total del Proyecto a efectos de pago del 50% restante de la subvención.

4. El 28 de septiembre de 2011 fue reclamado el abono de tal suma ante el silencio de la Administración, reiterándolo en fecha 19 de diciembre de 2011, sin obtener respuesta alguna.

5. No obstante ello, la recurrente, dentro de sus posibilidades, impartió la formación tanto teórica como practica a la que se había obligado conforme al plan establecido en el programa de escuela taller, resultando finalmente la incoación por parte de la Administración de expediente de reintegro de subvención que culminó con el dictado de resolución de 12 de mayo de 2016 , objeto de este recurso, en la que se acordó declarar la procedencia del reintegro de la cantidad de 268.760,04 euros en concepto de principal más 65.638,29 euros en concepto de intereses de demora, dejando sin efecto el último pago de la subvención restante por importe de 268.760,04 euros, y ello por incumplimiento de las obligaciones exigidas como beneficiario de una subvención y en especial las contempladas en el art. 37 b ) y f) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Pues bien, la Sala ante este relato de hechos entiende que el expediente administrativo tramitado con motivo de la subvención otorgada a la entidad AEFO, al silenciar respuesta alguna a la petición de abono del resto del montante económico pendiente tras justificar la asociación gastos de al menos el 25% del total del Proyecto - art. 26 de la Orden de 11 de mayo de 2007 -, vulneró el mentado precepto, viciando de nulidad el resto del procedimiento administrativo - art. 63.1 de la Ley 30/92 - . En este punto conviene destacar que la anulabilidad producida no alcanza a valorar la justificación o no del 25% del Proyecto, ni por tanto la procedencia o no del pago del 50% restante de la subvención, sino que pone de relieve la omisión por parte de la Administración obligada, del trámite legalmente previsto al efecto, lo que trae aparejada tambien la nulidad de la resolución de reintegro impugnada, y ello en el sentido que a continuación se dirá.



CUARTO. - La estimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la demandada hasta el límite prudencial de 2.000 euros más IVA por todos los conceptos - art. 139 LJCA -.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Por el/a Procurador/a D/ña. CARLOS BUXÓ NARVÁEZ, en la representación acreditada se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra resolución de la CONSEJERÍA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, registrándose con el número 130/2017.



SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso la resolución de 12 de mayo de 2016 del Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, dictada por delegación del titular de la Consejería, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida para la ejecución del Proyecto de Escuela de Empleo denominada ' AEFO FORMACIÓN PROFESIONAL II'.

En el suplico de la demanda fue interesado el dictado de sentencia que declare nula de pleno derecho la mentada resolución en cuanto al pronunciamiento relativo a la privación o cesación de efectos del pago del incentivo pendiente de abono, y anule el pronunciamiento de reintegro del incentivo o subsidiariamente, se declare no ajustado a derecho dicho reintegro por cuanto que habría de compensarse con el abono pendiente por parte de la Administración.

En apoyo de tal petición se argumentó que AEFO cumplió con la finalidad pública para la que se le había concedido la ayuda y que no era sino la 'formación teórico práctica en electricidad y fontanería para su inserción en el mercado profesional', habiendo destinado el montante económico percibido al cumplimiento de tal finalidad a través del pago de salario a los profesores y a los propios alumnos; siendo así que no pudo llevarse a cabo el desarrollo regular y normalizado de la actividad formativa por causa imputable a la propia Administración, dado que no cumplió en plazo con sus obligaciones, a lo que hay que unir como caso de fuerza mayor, la profunda crisis económica padecida durante el desarrollo de la actividad subvencionada.

El letrado de la Junta de Andalucía vino a oponer con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por cuanto que no se aportó el acuerdo del órgano competente para el ejercicio de la acción judicial - art. 45.2.d) en relación al 69 b) de la LJCA -. En relación al fondo interesó la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.



SEGUNDO .- Con carácter previo hemos de indicar que no puede prosperar la inadmisibilidad invocada por la defensa de la Administración demandada, ya que consta aportada certificación acreditativa de que el 11 de Mayo de 2016 la Asamblea General de la Asociación demandante acordó en reunión celebrada en su sede social, interponer recurso contencioso administrativo contra el expediente de reintegro MA/ESE/002/2010, de que dimana la resolución hoy combatida.

En relación al fondo del asunto los hechos de que dimana el presente recurso traen causa de la concesión que la Administración Autonómica hizo a la recurrente de una subvención por importe de 537.520,09 euros para la ejecución del Proyecto de Escuela de Empleo denominada 'Aefo Formación profesional II' , materializándose el pago del 50% el 7 de abril de 2011 y la posterior resolución de reintegro del mismo y anulación del resto de la subvención pendiente de pago, por incumplimiento de la finalidad para la que se otorgó aquella.

Como dijimos en nuestra sentencia de 6 de febrero de 2017 - recurso 155/2016 -, para examinar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.



TERCERO .- En el supuesto de litis del examen del expediente administrativo y de la prueba testifical practicada se desprenden los siguientes hechos: 1. En fecha 1 de diciembre de 2010 la Administración Autonómica competente concedió a la entidad actora una subvención por importe de 537.520,09 euros para la ejecución del Proyecto de Escuela de Empleo, denominado 'AEFO FORMACIÓN PROFESIONAL II', al amparo de la Orden de 11 de mayo de 2007, materializándose el pago del 50% del importe subvencionado - 268.760,04 euros -, el 7 de abril de 2011, quedando el resto de pago pendiente de abono tras la justificación del 25% del Proyecto.

2. El Proyecto debía ejecutarse en el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2011 y el 29 de febrero de 2012 para un total de 20 alumnos, siendo ampliado el plazo, a instancia de la entidad recurrente desde el 1 de junio de 2012 hasta el 15 de julio de 2012.

3. En fecha 6 de julio de 2011 se presentó por registro ante la Administración, el Anexo 3 con la justificación de gastos de al menos el 25% del total del Proyecto a efectos de pago del 50% restante de la subvención.

4. El 28 de septiembre de 2011 fue reclamado el abono de tal suma ante el silencio de la Administración, reiterándolo en fecha 19 de diciembre de 2011, sin obtener respuesta alguna.

5. No obstante ello, la recurrente, dentro de sus posibilidades, impartió la formación tanto teórica como practica a la que se había obligado conforme al plan establecido en el programa de escuela taller, resultando finalmente la incoación por parte de la Administración de expediente de reintegro de subvención que culminó con el dictado de resolución de 12 de mayo de 2016 , objeto de este recurso, en la que se acordó declarar la procedencia del reintegro de la cantidad de 268.760,04 euros en concepto de principal más 65.638,29 euros en concepto de intereses de demora, dejando sin efecto el último pago de la subvención restante por importe de 268.760,04 euros, y ello por incumplimiento de las obligaciones exigidas como beneficiario de una subvención y en especial las contempladas en el art. 37 b ) y f) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Pues bien, la Sala ante este relato de hechos entiende que el expediente administrativo tramitado con motivo de la subvención otorgada a la entidad AEFO, al silenciar respuesta alguna a la petición de abono del resto del montante económico pendiente tras justificar la asociación gastos de al menos el 25% del total del Proyecto - art. 26 de la Orden de 11 de mayo de 2007 -, vulneró el mentado precepto, viciando de nulidad el resto del procedimiento administrativo - art. 63.1 de la Ley 30/92 - . En este punto conviene destacar que la anulabilidad producida no alcanza a valorar la justificación o no del 25% del Proyecto, ni por tanto la procedencia o no del pago del 50% restante de la subvención, sino que pone de relieve la omisión por parte de la Administración obligada, del trámite legalmente previsto al efecto, lo que trae aparejada tambien la nulidad de la resolución de reintegro impugnada, y ello en el sentido que a continuación se dirá.



CUARTO. - La estimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la demandada hasta el límite prudencial de 2.000 euros más IVA por todos los conceptos - art. 139 LJCA -.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, y en su virtud se anula el acto impugnado, con imposición de costas a la demandada, hasta el límite de 2.000 euros.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo si pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con la composición que determina el art. 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta dias contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el art. 89.2 del mismo Cuerpo Legal .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-