Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 205/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 225/2015 de 21 de Febrero de 2018

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 225/2015
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
S E N T E N C I A NUM. 205/18
En la ciudad de Valencia, a 21 de febrero de 2018.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente,
don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ y DON
ANTONIO LOPEZ TOMAS, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 225/15, interpuesto
por el Procurador DON MIGUEL CASTELLO MERINO, en nombre y representación de DOÑA Encarna Y
DON Luis Pablo , en nombre de su madre DOÑA Gloria , asistidos de la Letrada DOÑA SANDRA CASAS
MOLINA, contra la Resolución de 9-1-14 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia,
desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 9.7.14 de la Directora General
de Dependencia y Mayores por la que se aprueba el Programa Individualizado de Atención del menor, en
expediente NUM000 , en el que ha sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA,
representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los
siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 20.2.18.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 9-1-14 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 9.7.14 de la Directora General de Dependencia y Mayores por la que se aprueba el Programa Individualizado de Atención del menor, en expediente NUM000 .

Se formuló la solicitud el día 3-12-10, el 23-6-11 se le reconoce la situación de dependencia Grado III N1, Gran Dependiente, posteriormente, el 29-2-12 se formula propuesta de PIA estableciendo como prestación más adecuada la de cuidador no profesional, en cuantía de 375#28€ y el 9-7-14 se dicta el PIA, si bien por cantidad de 112#66€, sin reconocimiento de retroactividad alguna, estableciéndose aquella cuantía por aplicación del copago que impugna sobre la base de los pronunciamientos de esta Sala declarando la nulidad de las normas que lo amparan.

Reclama en el presente procedimiento sus derechos desde los 6 meses de la solicitud, es decir, desde el 4-6-11 por importe de 416#98€ hasta el 30 de julio del mismo año y a partir de dicha fecha, la cantidad de 354#43€ más los atrasos de la prestación y los intereses de dicha cantidad liquidados mes a mes y costas.

La Administración demandada se opone al estimar las resoluciones conformes a derecho.



SEGUNDO .- El artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, dispone que la Administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se estableció en cuanto al régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, el carácter negativo del mismo y recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86-13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación: Se impugna, en primer lugar, por contrariar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts.

134 CE , 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE ) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que: '... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3 ; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4 ).' Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autónomas.

Sentado todo ello, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando: '... la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinará la desestimación de la solicitud formulada.

Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma así parte del contenido mínimo de estas leyes.

La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido «eventual» del presupuesto, en los términos ya expuestos.

La respuesta es negativa. De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando así parte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3).

Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida. Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allí contenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es relevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, «los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes» (por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo sí constatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios. Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera una serie de obligaciones para las Administración públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia, podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.

En conclusión, no nos encontramos ante una norma que suponga «un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno» [ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 , FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los límites materiales a las leyes de presupuestos .'' En consecuencia de todo ello, debemos concluir que producido el silencio positivo en los términos que posteriormente veremos y no habiendo ejecutado la Administración dicho acto firme que a tenor de lo dispuesto en el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ('La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento') tiene todos los efectos de acto administrativo, procede estimar la demanda en los términos que analizamos a continuación.



TERCERO.- Formulada la petición con fecha 19-8-10, el plazo de seis meses para la resolución, que ya hemos visto del artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007 , se cumplió el 3-6-11, para cuyo ejercicio el RD 570/11, de 20 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006 y se establecen las mismas para el ejercicio 2011, establece la cantidad de 416#98€, cantidad modificada por el Real Decreto-Ley 20/2012, por lo que estas cantidades le corresponden desde el 3-6-11 hasta el 30 de julio de 2012, fecha de entrada en vigor del RDL 20/12 según su Disposición Final Decimoquinta, a partir de dicha fecha la cantidad será la que establece el mismo, que en este caso es la de 354#43€/mes a tenor de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Décima, apartado 1, más los intereses legales de las diferencias entre lo pagado y lo aquí reconocido a calcular mes a mes.

Por otra parte, la cantidad no puede ser reducida como lo fue en la resolución expresa impugnada también en autos porque como hemos señalado en múltiples resoluciones, desde la sentencia de 15 de marzo del año en curso, en recurso contencioso-administrativo 420/2014 y posteriormente, sentencia de fecha 5 de julio de 2016 en autos 571/14: '

TERCERO .- El primero de los motivos era la nulidad del régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales introducidos en el Decreto 113/2012, de 2 de agosto, por el que se establece el régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales.

(DOCV núm. 7083 de 06.08.2013). Existen dos resoluciones firmes que lo han eliminado en ejecución de dos sentencias firmes de esta Sala y Sección Tercera: 1. Resolución de 30 de septiembre de 2015, de la secretaría autonómica de Servicios Sociales y Autonomía Personal, por la que se ordena la publicación del fallo de la sentencia de 1 de octubre de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , que declara la nulidad de pleno derecho del Decreto 113/2013, de 2 de agosto, del Consell, por el que se establece el régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales.

(DOCV núm. 7637 de 16.10.2015).

2. Resolución de 10 de febrero de 2016, de la Secretaria Autonómica de Servicios Sociales y Autonomía Personal, por la que se ordena la publicación del fallo de la sentencia número 4088/14 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , que declara la nulidad de pleno derecho del Decreto 113/2013, de 2 de agosto, del Consell, por el que se establece el régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales.



CUARTO .- Respecto a la Orden 21/2012, de 25 de Octubre, de la Consellería de Justicia y Bienestar Social, conocida como COPAGO. Los preceptos que se referían al copago ( artículos 17.7, 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera) han sido anulados por sentencia de esta Sala y Sección Quinta nº 237/2016, de 15 de marzo de 2016 (rec. 420/2014 ), en consecuencia, la Administración no puede aplicar el copago hasta la entrada en vigor de la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalidad que introduce un nuevo Capítulo II, en el Título XI, 'Tasas por la prestación de servicios de atención social', ya que desde entonces tendría cobertura legal.' Aplicando estos criterios al presente recurso, se impone la estimación de la demanda en los términos solicitados, la anulación del acto impugnado hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de Ley dictadas por la Generalidad Valenciana y la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas por el demandante.'

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

Procede pues la imposición de costas a la demandada si bien hasta un máximo de 800€ por todo concepto.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON MIGUEL CASTELLO MERINO, en nombre y representación de DOÑA Encarna Y DON Luis Pablo , en nombre de su madre DOÑA Gloria , asistidos de la Letrada DOÑA SANDRA CASAS MOLINA, contra la Resolución de 9-1-14 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 9.7.14 de la Directora General de Dependencia y Mayores por la que se aprueba el Programa Individualizado de Atención del menor, en expediente NUM000 que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho del demandante a percibir las cantidades fijadas en la presente resolución.

2) La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la demandada hasta un máximo de 800€ por todo concepto.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que esta sentencia no es firme y contra ella cabe recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, conforme a lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la LJCA .

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.