Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2069/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 591/2014 de 20 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 591/2014
SENTENCIA NÚM. 2069 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
En la Ciudad de Granada, a veinte de octubre de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 591/2014 , siendo parte
demandante el Ayuntamiento de Canjayar (Almería) , representado por el procurador don José G. García
Lirola, asistido por letrado de la Excelentísima Diputación de Almería don Juan Cerrillo Peña; y parte
demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE , representada y defendida
por la Letrada de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 20.644, 36 euros.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Doña Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa
el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación; y terminó por suplicar a la Sala sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido condenando a la administración demandada a abonar a mi representado la cantidad de 20.644, 36 € correspondiente a la subvención concedida, más los intereses legales correspondientes, así como una condena en costas de la parte recurrida.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones de la actora; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó la desestimación del recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.



CUARTO.- Tras el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso, que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la resolución de fecha 28 de marzo de 2014 - dictada por la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias - por la que se modifica la ayuda concedida para la ejecución de la obra ' Acondicionamiento (mejora y pavimentación) de caminos rurales de Lorite Alto y Arquillo, en el término municipal de Canjáyar (Almería), al amparo de la Orden del 24 de abril de 2007. Del importe inicialmente concedido de 75.353, 57 euros , anula un importe de 20.644, 36 Euros que se corresponden a las siguientes partidas: ajuste al límite máximo de ayuda permitido, en concurrencia con otras ayudas compartidas; partidas no elegibles ( prestación Servicio Personal Facultativo; diferencia entre lo certificado y lo medido por la Delegación Territorio de Almería); y reducción aplicable de conformidad con el art. 31.1 del Reglamento (CE ) 1975/2006.

El Ayuntamiento recurrente solicita la nulidad de dicha resolución al amparo del artículo 62.1 e) de la ley 30/92 , en base al informe favorable de la Delegación Territorial y por los siguientes motivos: vulneración del principio de proporcionalidad y del artículo 24.2 de la citada Orden, pues el examen del expediente administrativo permite comprobar que el demandante ha atendido inequívocamente al cumplimiento de sus obligaciones en relación a la finalización de las obras y justificación.

La administración demandada solicita la desestimación del recurso contencioso administrativo por las razones expuestas en la resolución impugnada.



SEGUNDO.- Para una mejor comprensión de las cuestiones controvertidas fijaremos los siguientes hechos acreditados: 1.- El 25 de noviembre de 2009 la Dirección General de Estructuras Agrarias dicta resolución concediendo al Ayuntamiento demandante una ayuda por un importe de 75.353, 57 euros, correspondiente al 73% del presupuesto para la ejecución del proyecto de antes citado.

2.- En el punto V de la resolución de concesión de las ayudas se da cuenta que la misma está incluida en el Programa de Desarrollo Rural de Andalucía para el Desarrollo Marco Comunitario de Apoyo 2007-2013, y que las inversiones que se realicen habrán de cumplir los criterios de elegibilidad de programa. En el punto 7 de la resolución se dice que en la Dirección General de Regadíos y Estructuras determinará, en base a la medición y valoración final de la obra o actuación, la cuantía definitiva de la ayuda, que en ningún caso podrá superar la cuantía máxima aprobada una vez aplicada a esta la baja de adjudicación de las obras. En el punto 11 obliga al beneficiario a solicitar autorización para la modificación del proyecto aprobado. En este caso no se tramitó modificación alguna del proyecto subvencionado.

3.- Tras la concesión de prórroga en el plazo de ejecución hasta el día 31 de agosto de 2011 (Folios 140 y 141 EA), con fecha 6 de junio de 2011 se comunica a la delegación Provincial de Agricultura la finalización de las obras.



TERCERO. - La normativa de aplicación para el enjuiciamiento de la legalidad del acto administrativo impugnado es la siguiente: A) Orden de 24 de abril de 2007, por la que se establecen las normas de desarrollo para la concesión y abono de las ayudas a las infraestructuras agrarias y se efectúa su convocatoria para el 2007 (BOJA núm.

89, de 7 de mayo de 2007). Resultan de aplicación directa las siguientes: B) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14.1: 'Son obligaciones del beneficiario: (...) b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.'.



CUARTO. - En relación al incumplimiento de obligaciones formales impuestas en las bases de la subvención, resulta esclarecedora la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec.

1055/2009 ) que, en su fundamento jurídico quinto y con cita del FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 ( recurso de casación 2181/2006 ), declara lo siguiente: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro'.

En el presente caso el Ayuntamiento reconoce el carácter público de la tasa abonada a la diputación por gastos de dirección facultativa; por tanto, resulta de aplicación la prohibición del artículo 31.8 de la ley 38/2003 . No puede ser de otra manera, en atención a la naturaleza tributaria de la misma, ya que obedece a la aplicación de un precio público establecido por la Diputación Provincial por la prestación de un servicio.

De otro lado y en contra de lo afirmado en la demanda, lo concedido con fondos comunitarios es la subvención de un porcentaje del presupuesto (no el 100% de lo ejecutado); por tanto, resulta conforme a la lógica y a las bases el cálculo aritmético de la administración que excluye de la base de cálculo de la subvención comunitaria la subvención recibida de la Diputación de Almería. Finalmente, el Ayuntamiento no discute el hecho de la falta de acreditación de la realización de una parte de las partidas aprobadas, por tanto, la minoración proporcional de la subvención por este motivo también resulta conforme a derecho.



QUINTO.- En relación a la denunciada 'no aplicación del principio de proporcionalidad', la STS número 775 de 8 de mayo de 2017 ( recurso de casación 4146/14 ) declara lo siguiente: ' Debemos recordar la doctrina reiterada de esta Sala, entre las más recientes, en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - y, en el mismo sentido, sentencias de 29 de noviembre de 2016 -recurso núm. 660/2015 - y 20 de abril de 2017 -recurso núm. 60/2015 -: "A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: « En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste » .[...] Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En la misma línea argumental la STS de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ) declaraba que: 'En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'. Señala, además, que ' En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado'.



SEXTO.- La STS 775/17 de 8 de mayo de 2017 ( recurso 4146/2014 ) declara lo siguiente en cuanto al principio de confianza legítima del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 : ' Precisamente sobre esta cuestión finaliza la sentencia invocando la igualdad de trato del ayuntamiento beneficiario en su relación con la administración autonómica concedente de las ayudas. Y ello por las mismas razones que se recogen en el fundamento sexto al transcribir parte de la sentencia recurrida. En la reciente sentencia de 6 de octubre de 2016 - recurso de casación núm. 472/2014 - hemos dicho: «Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas.

(...)La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)».

Y, a continuación, se reiteran análogos argumentos a los de la citada sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - que hemos recogido en el fundamento de derecho anterior, para rechazar la vulneración de los principios de confianza legítima y sujeción a los propios actos.Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión. La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente'.

En el presente caso, la recurrente no ha ofrecido explicación satisfactoria sobre las razones de sus incumplimientos; de manera que, en aplicación de la precedente doctrina jurisprudencial, . Procede desestimar el recurso contencioso administrativo y declarar conforme a derecho de la resolución recurrida.

SÉPTIMO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Canjayar (Almería), contra la resolución de fecha 28 de marzo de 2014 - dictada por la Dirección General de Estructuras Agrarias - que se declara conforme a derecho. Con condena en costas a la recurrente hasta un máximo de mil quinientos euros en concepto de honorarios de letrado.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024059114, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.