Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2070/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 943/2014 de 20 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 943/2014
SENTENCIA NÚM. 2070 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
En la Ciudad de Granada, a veinte de octubre de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 943/2014 , siendo parte
demandante el Ayuntamiento de Ogíjares (Granada) , representado por la procuradora doña Marta Bureo
Ceres, y asistido por letrado; y parte demandada la CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE
, representada y defendida por la Letrada de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es indeterminada.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Doña Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa
el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación; y terminó por suplicar a la Sala sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido declarando el derecho del Ayuntamiento al cobro de la subvención concedida por resolución de fecha 16 de noviembre de 2008, así como la condena en costas de la parte recurrida.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones de la actora; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó la desestimación del recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.



CUARTO.- Tras el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso, que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la resolución de fecha 27 de diciembre de 2013 - dictada por la Dirección General de Industrias Creativas y del Libro- por la que se modifica la ayuda concedida por resolución que 30 de octubre de 2013, para la ejecución de la construcción de una biblioteca al amparo de la Orden del 8 de Julio de 2008.

El Ayuntamiento recurrente solicita la nulidad de dicha resolución por vulneración del principio de proporcionalidad, confianza legítima y del artículo 20 de la citada Orden, pues el examen del expediente administrativo permite comprobar que el demandante ha atendido inequívocamente al cumplimiento de sus obligaciones en relación a la finalización de las obras y justificación, además de cumplir con su finalidad la subvención.

La administración demandada solicita la desestimación del recurso contencioso administrativo por las razones expuestas en la resolución impugnada.



SEGUNDO. - Dispone la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su artículo 14.1 : 'Son obligaciones del beneficiario: (...) b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'. 2.- En el artículo 19.6 de la orden reguladora de la subvención se dispone lo siguiente: 'el importe definitivo de la subvención se liquidará aplicando al coste de la actividad efectivamente realizada por el beneficiario, conforme a la justificación presentada, el porcentaje de financiación establecido en la resolución de concesión...'.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ), con cita del FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 (recurso de casación 2181/2006 ), declara lo siguiente: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos'.

En el presente caso el proyecto de ejecución estaba presupuestado en 897.262, 83 euros (773.502, 44 más IVA); y la administración concedió la subvención de 300.000 € (que supone el 33, 44% de la actividad) tal y como aparece en el reverso del folio 5.2 de documento 5, donde aparecen todos los municipios beneficiarios de esta línea de ayudas. En segundo lugar, el Ayuntamiento reconoce que ha justificado una inversión inferior a la considerada; y consta que la administración autonómica ya le ha abonado 75.000 euros mas 155.571, 66 euros en concepto de subvención. De otro lado y en contra de lo afirmado en la demanda, lo concedido es la subvención de un porcentaje del presupuesto, (no el 100% de lo ejecutado). Por tanto, resulta conforme a las bases de la concesión, el cálculo aritmético de la administración autonómica, que aparece en el cuadro del punto Primero de la resolución de 27 de diciembre de 2013 (Folio 43.9); en este figura que el total justificado es de 689.508, 53 € y que, al aplicarle el 33, 44% previsto en la resolución de concesión (reverso del folio 5.12 documento 5), arroja la cantidad de 230.571, 66 euros, ya totalmente abonada. Por consiguiente, no se aprecia error evidente ni equivocación manifiesta por la administración autonómica y el ayuntamiento no ha probado tales extremos.



TERCERO.- En relación a la denunciada 'no aplicación del principio de proporcionalidad', la STS número 775 de 8 de mayo de 2017 ( recurso de casación 4146/14 ) declara lo siguiente: ' Debemos recordar la doctrina reiterada de esta Sala, entre las más recientes, en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm.

62/2015 - y, en el mismo sentido, sentencias de 29 de noviembre de 2016 -recurso núm. 660/2015 - y 20 de abril de 2017 -recurso núm. 60/2015 -: "A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( C 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: « En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste » .[...] Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En la misma línea argumental la STS de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ) declaraba que: 'En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'. Señala, además, que ' En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado'.

La STS 775/17 de 8 de mayo de 2017 ( recurso 4146/2014 ) declara lo siguiente en cuanto al principio de confianza legítima del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 : ' Precisamente sobre esta cuestión finaliza la sentencia invocando la igualdad de trato del ayuntamiento beneficiario en su relación con la administración autonómica concedente de las ayudas. Y ello por las mismas razones que se recogen en el fundamento sexto al transcribir parte de la sentencia recurrida. En la reciente sentencia de 6 de octubre de 2016 - recurso de casación núm.

472/2014 - hemos dicho: «Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...)

CUARTO.- La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)».

Y, a continuación, se reiteran análogos argumentos a los de la citada sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - que hemos recogido en el fundamento de derecho anterior, para rechazar la vulneración de los principios de confianza legítima y sujeción a los propios actos.

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente'.

Razones todas estas que determinan la desestimación del recurso contencioso administrativo y la declaración de conformidad a derecho de la resolución recurrida.



QUINTO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Ogíjares (Granada), representado por la procuradora doña Marta Bureo Ceres, contra la resolución de fecha 27 de diciembre de 2013 - dictada por la Dirección General de Industrias Creativas y del Libro - que se declara conforme a derecho. Con condena en costas a la recurrente hasta un máximo de mil quinientos euros en concepto de honorarios de letrado.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024094314, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.