Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 208/2017, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 160/2016 de 02 de Octubre de 2017

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00208/2017
Recurso de Apelación nº 160/2016
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Toledo.
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINIST RATIVO. SECCIÓN 1ª
Presiden te:
Iltmo. Sr. D. José Borrego López
Magistra dos:
Iltmo. Sr. D. Miguel Ángel Narváez Bermejo
Iltmo. Sr. D. José Antonio Fernández Buendía
S E N T E N C I A Nº 208
En Albacete, a dos de octubre de dos mil diecisiete.
Vistos por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla-La Mancha, el recurso de apelación interpuest o contra la sentencia número 381 de fecha catorce
de diciembre de dos mil quince, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº TRES de Toledo
en el Procedimiento Abreviado número 39/2015, siendo parte apelante don Teofilo , representada por la
Procuradora doña Pilar Cuartero Rodríguez, y siendo parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de MOcejón,
representado por la Procuradora doña Pilar González Velasco. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado don
José Antonio Fernández Buendía.

Antecedentes

Primero.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº TRES d e Toledo d ictó Sentencia con el Fallo siguiente: ' Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto D. Teofilo , contra la inactividad del Ayuntamiento de Mocejón referida a la falta de conclusión de las obras de urbanización de un Programa de Actuación Urbanizadora anulado, o en su defecto, a la no tramitación del procedimiento para la restitución de los terrenos a su estado originario, siendo improcedente dicho recurso, debiendo instarse en caso de considerarse necesario, un incidente de ejecución de la Sentencia dictada en fecha 29-12-2012 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Toledo , en el procedimiento ordinario 194/2005; sin hacer expreso pronunciamiento sobre la imposición de las costas ' Segundo.- Notificada la resolución a las partes interesadas la parte actora interpuso recurso de apelación dentro de plazo. Admitido a trámite por el Juzgado, se dio traslado a la Administración demandada p ara que hiciese alegaciones, trámite que cumplimentó en forma.

Tercero.- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, se formó el correspondiente rollo de apelación. No habiéndose solicitado por las partes personadas la celebración de vista, ni considerándose necesaria la misma por este Tribunal, se señaló para votación y fallo el día veintinueve de septiembre de 2017, día en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero .- Impugna la parte actora la sentencia número 381 de fecha catorce de diciembre de dos mil quince, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº TRES de Toledo en el Procedimiento Abreviado número 39/201, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo articulado por la parte actora contra la inactividad de la Administración referida a la supuesta falta de conclusión de las obras de urbanización de un Programa de Actuación Urbanizadora anulado, o en su defecto, a la no tramitación del procedimiento para la restitución de los terrenos a su estado originario.

La sentencia, pese a que desestima el recurso articulado, dice en su fundamento segundo que deben ser estimadas las excepciones procesales esgrimidas por el Letrado de la Administración demandada, pues entiende que no se habría producido inactividad de la Administración demandada, al no existir disposición general, acto, contrato o convenio administrativo del que resulten las peticiones de condena interesadas de contrario, entendiendo igualmente que existiría litispendencia, al haberse dictado Sentencia por el Juzgado nº1 de Toledo en el PO 194/2005, por lo que, en su caso, lo que debería haberse instado por el actor sería la ejecución de la sentencia.

Razona que existe una sentencia dictada en fecha 29 de febrero de 2012 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Toledo , que anuló el PAU, y por tanto, las pretensiones del recurrente en el presente recurso CA deberían haberse formulado en aquél proceso judicial, como incidente de ejecución de la mencionada sentencia, y así se habría declarado en auto de 5 de septiembre de 2014 del Juzgado nº1 de Toledo en el PO 126/2011, donde se acordó que se había producido una desaparición sobrevenida del objeto de dicho recurso. Afirma que las pretensiones del actor debían intentarse, en su caso, ante el Juzgado nº 1, por la referida vía.

Añade que, además, tanto la parte actora como la parte demandada habrían aportado como prueba documental en la vista el acuerdo adoptado en fecha 20-10-2015 por el Pleno de Ayuntamiento de Mocejón para dar cumplimiento a la citada sentencia, disponiendo la conservación de los actos y trámites no afectados por la declaración del mencionado PAU, declarando en fase de liquidación el correspondiente convenio Urbanístico, aunque manteniendo los efectos de éste y declarando la condición de solar de las parcelas y de las que pueden ser concluidas en régimen de actuaciones edificatorias, de conformidad con el informe del Técnico Municipal de fecha 15 de septiembre de 2015, acordando también la finalización de las obras de urbanización de los correspondientes sectores.

Expresa la sentencia que si el actor está disconforme con dicho acuerdo debería oponerse a éste en el incidente de ejecución de la Sentencia de fecha 29 de febrero de 2012, debiendo dirigirse al Juzgado Contencioso Administrativo nº1 .

La parte apelante opone, frente a la sentencia recurrida, en síntesis, que la misma yerra al considerar que el recurso está referido a la inactividad en relación con la falta de conclusión de las obras, cuando lo cierto es que la inactividad, en relación con lo expresado en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional se refiere al incumplimiento por parte del Ayuntamiento de las prescripciones del artículo 125. a), b), c) y d) del artículo 125 del TRLOTAU.

El Ayuntamiento apelado expresa, por su parte, que en el recurso de apelación no se analiza la causa por la que se considera que la sentencia apelada vulnera el ordenamiento jurídico, ni se realiza una verdadera crítica a la sentencia.

Reitera que, en efecto, no se ha habría producido ninguna inactividad al no existir ninguna disposición general, acto, contrato o convenio que establezca una obligación de realizar concreta prestación a favor de una o varias personas determinadas. Que los defectos de los que adolecía el PAU, y que determinaron su anulación, estaban referidos a la falta de solvencia técnica y económica, que sólo podía subsanar el Agente Urbanizador.

Segundo.- En primer lugar, se ha de hacer notar que pese a que la sentencia apelada hace referencia a que se habrían de estimar las excepciones procesales opuestas por la Administración demandada, lo cierto es que la misma analiza la inexistencia de propia inactividad, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y termina desestimando las pretensiones de la actora.

Es cierto que podrían existir ciertas dudas de derecho en relación con las conclusiones que alcanza la Sentencia respecto la limitación de las posibilidades procesales de los afectados a la vista de la existencia de la vía ejecutiva jurisdiccional, y ello aun al margen de la consideración de los posibles límites y extensión de la misma. Pero, en cualquier caso, y antes que nada, se ha de destacar que como expresa la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencia de 8 de enero de 2013 , Ponente D.

Nicolás Antonio Maurandi Guillén) ' prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es un Tratado con contenido normativo, en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general. ' Y es que, como afirma la Exposición de Motivos de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa a propósito de la regulación de la específica impugnación de la inactividad administrativa 'claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el cuándo de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad '.

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 2008 expresa (el subrayado es nuestro) ' La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación , en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general '.

En efecto la vía empleada no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho y donde la Administración cuenta con algún margen de actuación o apreciación. Pues bien, de la misma lectura de los escritos de postulación de la parte actora (en que, como se ha dicho, se solicitaba la conclusión de las obras de urbanización o, subsidiariamente, para el caso de que ello no fuera posible, la compensación que resultara pertinente a los propietarios) ya se evidencia la existencia de un margen de actuación por parte de la Administración a la hora de llevar a cabo las actividades pretendidas, que no encaja en la concreta vía emprendida, pues compete precisamente a la Administración la apreciación de la procedencia de la actuación en uno u otro sentido.

En tales términos deben entenderse los razonamientos contenidos en la Sentencia apelada de que no existe disposición general, acto, contrato o convenio administrativo del que resulten las peticiones de condena interesadas de contrario.

Y frente a tales afirmaciones no es sostenible pretender que las concretas prestaciones a favor de la parte actora cuya efectividad se pretende deriven de las determinaciones contenidas en los apartados a ), b ), c ) y d) del artículo 125 del TRLOTAU, pues no cabe duda que sus previsiones está precisadas de una ulterior concreción que resulta incompatible con las prescripciones del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional .

Expresa el referido precepto ' Las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se regirán por lo dispuesto en esta Ley y, en el marco de la misma, en los Planes, el propio Programa y los actos adoptados para su cumplimiento, así como, supletoriamente, por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación de contratación del sector público. La resolución de la adjudicación se acordará por la Administración actuante, previo informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que podrá ser instado también por el urbanizador.

Sin perjuicio de las responsabilidades económicas que procedan, la resolución determinará la cancelación de la programación. El correspondiente acuerdo deberá, además y cuando proceda: a) Declarar, de conformidad con el referido informe, la edificabilidad de aquellos terrenos que hubieren alcanzado la condición de solar y cuyo propietario haya contribuido suficientemente a las cargas de urbanización.

b) Iniciar el procedimiento para la reclasificación de aquellos terrenos en los que, dado lo avanzado de las obras de urbanización, sea posible concluirlas en el régimen propio de las actuaciones edificatorias.

c) Incoar, si se estima oportuno, el procedimiento pertinente para acordar una nueva programación del terreno en la que un nuevo urbanizador asuma las obligaciones del antiguo, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la programación cancelada a ejecutar la que la sustituya o, en otro caso, y salvo perjuicio para el interés público o tercero sin culpa, disponer: 1.º La devolución de las contribuciones a los gastos de urbanización, efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino, a los propietarios de terrenos en los que no se vaya a acometer una nueva programación, previa modificación por el mismo procedimiento seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos dictados para la ejecución del Programa cancelado; o 2.º La compensación que sea pertinente a los propietarios que hayan contribuido a los gastos de urbanización con cargo a la ejecución de las garantías prestadas por el antiguo urbanizador, cuando ésta proceda.

d) Comenzar, en su caso, la tramitación de los procedimientos declarativos del incumplimiento de deberes urbanísticos que sean pertinentes. ' No cabe, pues, considerar existente inactividad a la que se refiere el repetido artículo 29, pues existe un amplio margen de actuación y, o, apreciación en la actuación solicitada y, precisamente por ello, y como afirma la parte apelada, y afirmaba ya en la instancia, no cabe considerar la previsión de una concreta prestación a favor de persona determinada del contenido del referido precepto, todo ello sin perjuicio de que la parte pueda proceder frente a la Administración en el ámbito de la ejecución a que se refiere la sentencia apelada, por la vía ordinaria o, en su caso, pueda tratar reclamar a la misma los perjuicios que pudiera considerar que el funcionamiento de la Administración le hubiera podido producir, siempre que no tuviera el deber jurídico de soportarlos, esto último teniendo en cuenta, en cualquier caso, las determinaciones del artículo 113 del Reglamento de la Actividad de Ejecución ' 1. El urbanizador será responsable de los daños causados a las personas propietarias o a otras personas como consecuencia de su actividad o por falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, salvo cuando aquéllos tuvieran su origen en una orden directa de la Administración actuante o en el cumplimiento de una condición impuesta por ella... ' Siendo ello así procede la desestimación del recurso de apelación articulado y la confirmación de la sentencia apelada.

Tercero.- Aun cuando procede la desestimación del recurso de apelación articulado, dado que lo cierto es que algunos de los argumentos contenidos en la sentencia apelada han sido, de alguna manera, completados en esta alzada, se considerar que concurren circunstancias que aconsejan la no imposición de costas conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. el Rey,

Fallo

DESESTIMAR el recurso de apelación articulado por don Teofilo y, en consecuencia, confirmar la sentencia número 381 de fecha catorce de diciembre de dos mil quince, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº TRES de Toledo en el Procedimiento Abreviado número 39/2015. Sin costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso extraordinario y limitado de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, siempre que la infracción del ordenamiento jurídico presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. El recurso habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, mencionando en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PU BLICACIÓN.- Le ída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado D. José Antonio Fernández Buendía, estando celebrando audiencia en el día de su fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.