Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 208/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 460/2015 de 28 de Febrero de 2018

Encabezamiento

Nº 460/2015
RECURSO NÚMERO 460/2015
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
SENTENCIA NUM. 208/2018
En la ciudad de Valencia, a veintiocho de febrero de 2.018
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don JOSE BELLMONT MORA, Presidente,
doña ROSARIO VIDAL MAS. don FERNANDO NIETO MARTIN, doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y don
ANTONIO LÓPEZ TOMÁS Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 460/2015, interpuesto
por la Procuradora doña Victoria Mora Crovetto, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN
SINDICAL DE CCOO DEL PAÍS VALENCIANO, asistido por el Letrado don Miguel Alcocel Maset, contra la
Resolución de 17 de abril de 2015, dictada por la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo, por
la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 2014 por
la que se acuerda la minoración de las subvenciones de los expedientes TRN439/2009/03, TRN439/2010/03 y
TRN439/2011/03, en el que ha sido parte la Generalitat Valenciana, representada por su Letrado. La cuantía se
fijó en 118.097'74€, siendo Ponente el magistrado D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida y se reconozca el derecho a percibir y condenando consecuentemente a la demandada a abonar el importe de 118.097'74€ y a las costas.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 27 de febrero de 2018

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de recurso la Resolución de 17 de abril de 2015, dictada por la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 2014 por la que se acuerda la minoración de las subvenciones de los expedientes TRN439/2009/03, TRN439/2010/03 y TRN439/2011/03.



SEGUNDO.- La parte actora alega que suscribió convenio para obtener una subvención destinada a financiar actividades relativas a la impartición de formación sobre salud laboral, durante los años 2009 a 2011.

Relata que cumplió con todos los requisitos exigidos, pero, sin embargo, se acordó iniciar un procedimiento de reintegro de parte de la subvención, basándose en un informe de la Dirección General de la Generalitat Valenciana, considerando la Intervención que las acciones formativas se dividen en básicas y específicas, de lo que deduce que hay acciones de distinto nivel formativo, señalando que toda la formación que se imparte en el Plan de Formación es una formación especializada (superior), invocando los informes de la Inspección de Trabajo de la seguridad Social (ITSS) y del Instituto valenciano de Seguridad y Salud en el Trabajo (IVSSAT) que así lo establecen. En segundo lugar, alega que hubiera sido necesario que se siguiera el procedimiento especial de revisión de actos propios, en la forma prevenida en la Ley 30/92. Por último, tampoco está de acuerdo con el sistema de auditoría contemplado, pues es el órgano gestor quien ha de auditar su propia actuación.



TERCERO .- La Administración demandada se opone a los argumentos expuestos en la demanda, señalando que son una reiteración de los invocados en vía administrativa. Así, señala que se subvencionan unas seriaciones formativas que son las previstas en la cláusula 5ª del Convenio y a las que se comprometen las entidades, según la memoria que consta en el expediente. Señala que los expedientes de reintegro se inician a partir de sucesivos informes de la Intervención de la Generalitat Valenciana, y según el criterio de dicha Intervención, ante la inexistencia de método previo para justificar el gasto indirecto, se debía realizar un nuevo cálculo de los importes máximos derivados de los módulos, aplicándose los módulos de la Oren TAS/718/2008, por la que se desarrolla el Real Decreto395/2007, por lo que se admite por la referida Intervención como módulo máximo 9€/hora/alumno que se corresponde con los cursos de nivel básico, manteniéndose 12 €/hora/alumno para el nivel específico. En cuanto a la improcedencia del procedimiento, se remite a la Resolución objeto de recurso, citando la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2012 . Por último, en lo referente al procedimiento de auditoria, se remite nuevamente a la Resolución impugnada.



CUARTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, procede rechazar las alegaciones de carácter formal señalas en la demanda. En efecto, por lo que a la improcedencia del procedimiento seguido para acordar el reintegro de la subvención, dicha cuestión carece de trascendencia en tanto la parte no solicita la retroacción de las actuaciones y, en cualquier caso, debe rechazarse, a tenor que la doctrina que el Tribunal Supremo ha establecido sobre este particular. Así, podemos citar la Sentencia 12-7-06, recaída en el recurso de casación 1238/04, de la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo , según la cual 'no resulta aplicable el régimen de revisión de oficios establecido en los artículos 102 y 103 de la LRJIPAC nuestra Jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos en la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto un carácter condicional en la subvención, en sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como han sido contemplados por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la aceptación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla ... cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos por indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden o otorgan basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el art. 102 de la LRJ o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad según el art. 103 de dicha Ley, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega a todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es este un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

Lo relatado en el fundamento precedente pone en evidencia el indiscutible carácter modal y condicional en el otorgamiento de subvenciones según reiterada jurisprudencia de esta Sala así como la inaplicabilidad del régimen de revisión de oficio al procedimiento de devolución de lo indebidamente percibido , ' Igual rechazo procede respecto de la alegación relativa al desacuerdo respecto del procedimiento de auditoría, pues se trata de una manifestación de parte sin mayor fundamentación que su propia disconformidad.



QUINTO.- Dicho lo cual, y entrando a conocer sobre el fondo del objeto del recurso, la demanda debe ser estimada en este extremo, y ello por los argumentos que a continuación se exponen. En efecto, el Convenio de Colaboración firmado por la parte actora con la Consellería de Economía establece en su cláusula 4ª los módulos para el cálculo de las ayudas y la cláusula 5ª, por su parte, establece las acciones formativas, distinguiendo entre: Cursos de prevención de riesgos laborales de nivel básico Programación de cursos cuyos contenidos versarán sobre la prevención de los riesgos específicos con mayores tasas de siniestralidad grave y mortal y/o en aquellos sectores más afectados por la misma Específicamente, se programarán cursos de carácter práctico para la prevención de los accidentes asociados al tráfico: in itinere y en misión Cursos de hasta 30 horas de duración sobre la gestión de la prevención, en particular sobre métodos de gestión y actuación preventiva Seminarios y talleres de 4 horas de duración y un número de asistentes de 25 personas por jornada sobre la gestión de la prevención ante los cambios de normativa y riesgos emergentes.

Así las cosas, la resolución por la que se acuerda el reintegro de la subvención, se señala que ' según el criterio trasladado por la Intervención en su informe de 30 de septiembre de 2013, así como en el informe de reintegro elaborado por la VGAUD, los Cursos Básicos de Formación de Riesgos Laborales es 'formación básica' de la prevista en el Anexo I de la orden TAS 718/2008, ya que, pese a lo recogido por las valoraciones realizadas por la ITSS y por el INVASSAT, dichos cursos capacitan para desarrollar competencias en materias transversales o genéricas y no para el desarrollo de funciones, no para la adquisición de aptitudes relativas a profesiones o titulaciones concretas y específicas (...)' Sin embargo, como se sostiene en la demanda, tanto el informe del Instituto Valenciano de Seguridad y Salud en el trabajo (INVASSAT) de fecha 25 de marzo de 2014, señala que las funciones de nivel básico no deben confundirse con la formación básica. Asimismo, el informe de la Dirección General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social (DGTCES) de fecha 14 de abril de 2014 concluye que estanos ante una verdadera formación especializada, puesto que faculta para asumir una actividad preventiva acometiendo las importantes obligaciones que impone la normativa.

El módulo es básico, cuando 'capacita para desarrollar competencias y cualificaciones básicas' y 'se vaya a impartir formación en materias transversales y genéricas'. Mientras que el módulo será superior cuando 'incorpore materias que impliquen especialización o capacite para desarrollar competencias de programación o dirección', por lo que se considera correcto el argumento expuesto en este sentido por la parte actora en su demanda. A ello se puede añadir que si la calificación como 'módulo superior' no era correcta, lo que debió hacer la administración es rechazarla y de no ser así no debió autorizarse, pero una vez otorgada la subvención y firmado el convenio programa no cabe que la Administración vaya contra sus propios actos y atribuya una cambio de modalidad que, en puridad, no se ha dado, pues el titular de la subvención ha cumplido escrupulosamente con lo acordado.

Debiendo recordarse que, como razona la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2012 (Rec.

2882/2011 ) no es admisible 'un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento'.

En este punto, por lo expuesto, debe estimarse el recuso, pues la forma de proceder de la Administración lesiona los principios de buena fe y confianza legítima - art 3 Ley 30/1992 -.



SEXTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa se imponen las costas a la parte DEMANDADA, si bien se limita la cuantía por todos los conceptos a 900€.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1.- La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por CONFEDERACIÓN SINDICAL DE CCOO DEL PAÍS VALENCIANO, contra la Resolución de 17 de abril de 2015, dictada por la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 2014 por la que se acuerda la minoración de las subvenciones de los expedientes TRN439/2009/03, TRN439/2010/03 y TRN439/2011/03 2.- Se deja sin efecto la anterior resolución, por ser contraria a derecho, y se reconoce, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a percibir los 118.097'74€ que se le minoraron 3.- imponen las costas a la parte demandada.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.