Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 208/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 347/2019 de 30 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2
ALBACETE
SENTENCIA: 00208/2019
Recurso núm. 347 de 2019
S E N T E N C I A Nº 208
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATI VO. SECCIÓN 2ª.
Iltmos. Sres.:
Presidente:
D. Jaime Lozano Ibáñez
Magistrados:
D. Miguel Ángel Pérez Yuste
D. Ricardo Estévez Goytre
En Albacete, a treinta de septiembre de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, los presentes autos número 347/19 el recurso contencioso administrativo seguido a instancia de
UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el Procurador
Sr. Ortega Culebras y dirigida por el Letrado D. Julio Sánchez Prudenciano, contra la CONSEJERÍA DE
ECONOMÍA, EMPRESAS Y EMPLEO DE LA JUNTA DE COMUNIDADESDE CASTILLA-LA MANCHA, que
ha estado representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Junta, sobre REINTEGRO DE SUBVENCIONES;
siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Ricardo Estévez Goytre.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 19 de enero de 2018, en la Sección Primera de esta Sala, recurso contencioso- administrativo contra las siguientes resoluciones de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha: -Resolución de fecha 22.11.2017, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano administrativo de 16.02.2017, por la que se declara el reintegro de subvención (expediente FPTO/2010) por el importe total de 254.789,27 euros.

-Resolución de fecha 15.11.2017, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano administrativo de 31.03.2017, por la que se declara el reintegro de subvención (expediente FPTO/2011) por el importe total de 511.129,42 euros.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

Concretamente, la parte actora fundamenta su pretensión estimatoria del recurso en los siguientes motivos de impugnación: a) Caducidad de los expedientes de comprobación.

b) Prescripción de la acción de reintegro (anualidad 2010).



SEGUNDO.- Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.



TERCERO.- No habiéndose abierto periodo de prueba se realizó trámite de conclusiones y se señaló día y hora para votación y fallo el 18 de septiembre de 2019 a las 12 horas, en que tuvo lugar.



CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.



QUINTO.- Por permiso oficial de la Magistrada D.ª Raquel Iranzo Prades, la misma no forma parte de la composición de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de impugnación en el presente procedimiento las siguientes resoluciones administrativas, dictadas por la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha: -Resolución de fecha 22.11.2017, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano administrativo de 16.02.2017, por la que se declara el reintegro de subvención (expediente FPTO/2010) por el importe total de 254.789,27 euros (desglosado en el principal de 193.577,13 euros y en los intereses de demora de 61.212,14 euros).

-Resolución de fecha 15.11.2017, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano administrativo de 31.03.2017, por la que se declara el reintegro de subvención (expediente FPTO/2011) por el importe total de 511.129,42 euros (por un principal de 404.640,95 euros e intereses de demora de 106.488,47 euros).



SEGUNDO.- Caducidad de los expedientes de comprobación.

Se alega por la parte actora, en su primer motivo de impugnación de las aludidas resoluciones administrativas, que en este recurso se plantea una cuestión novedosa sobre a que todavía la Sala no se ha pronunciado, pues no se refiere a la caducidad general o de los procedimientos de reintegro de subvenciones o sancionadores, sobre las que sí se ha pronunciado en varias ocasiones. Cuestión que alcanza un alto grado de controversia en el resto de Tribunales que han tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión y sobre la que todavía no se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal.

La cuestión, que según la parte demandante puede resumirse en si el seguimiento de un procedimiento de comprobación está sometido a un plazo máximo de duración y cabe la aplicación del instituto de la caducidad en el caso de que aquél se supere, ante la ausencia de un plazo máximo para la realización de dichas actuaciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), a diferencia de cuanto acontece en las actuaciones de control financiero, que sí tienen previsto un plazo máximo de duración de 12 meses a contar desde la fecha de notificación del inicio de las mismas, en virtud de lo dispuesto en el art.

49.7. al respecto dice que la Administración considera que los expedientes tramitados con carácter previo a la incoación de los de reintegro no son tanto un expediente de comprobación al tratarse de actuaciones realizadas en el ámbito del procedimiento de justificación de la subvención concedida, que no estarían sometidas a ningún plazo máximo y que tendrían virtualidad para interrumpir el plazo de prescripción de la acción de reintegro tantas veces como fuere necesario con independencia de su duración; mientras que la recurrente entiende que se trata de un expediente autónomo de comprobación de la justificación y ejecución de acciones, una vez superada la fase de justificación de la subvención establecida en las bases de la convocatoria, que, como tal, ha de tener necesariamente una duración máxima, de modo que la superación sin haberlo concluido implica la necesidad de que se dicte una resolución de caducidad, con la consecuencia de que tales actuaciones fuera de plazo carecen de eficacia interruptiva de la acción de reintegro.

Así, la LGS distingue varios tipos de procedimientos bajo el expresivo epígrafe de ' procedimientos de concesión y gestión de subvenciones'. En concreto, en relación con el procedimiento de justificación, el art.

30.2 de la LGS señala que ' A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad'; que el art. 24.2 de la Orden de 22 de julio de 2008, de la Consejería de Trabajo y Empleo, establece ' En el plazo máximo de tres meses tras la finalización de la formación'; siendo claro, por tanto que cuando la actora fue notificada delos respectivos oficios de 11 de diciembre de 2014 (anualidad 2010) y 2 de abril de 2014 (anualidad 2011), con dichas actuaciones ya no se estaba en el ámbito del procedimiento de justificación, sino que, en puridad, se estaba tramitando un auténtico procedimiento de comprobación, de naturaleza autónoma y diferenciada de los procedimientos de concesión y justificación, que ya habían concluido. Y, en ese sentido, el art. 32.1 de la LGS dispone que ' El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'.

Entendiendo la parte actora, en definitiva, que las actuaciones de comprobación han de estar sujetas a plazo, de tres meses establecido para por la Orden reguladora para la justificación de las subvenciones, o, como dice la STSJ de Canarias de 25 de noviembre de 2014, en el de doce meses; plazos que, según la recurrente, se habrían sobrepasado, dando lugar a la caducidad de ambos procedimientos de comprobación.

A ello opone el Letrado de la Junta que la parte demandante plantea en su demanda los mismos argumentos ya esgrimidos en la vía administrativa, por lo que, toda vez que nada nuevo se añade, se remite a las razones y argumentos contenidos en las resoluciones impugnadas, donde se da respuesta a las cuestiones planteadas por la interesada en vía administrativa y reproducidas ahora en vía jurisdiccional. Así, respecto a la caducidad del procedimiento de comprobación de justificación de la subvención, es necesario poner de relieve que la normativa por la que se regula la concesión de subvenciones, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el Decreto 21/2008, de 5 de febrero, Reglamento de desarrollo del T.R. de la Ley de Hacienda de CLM en materia de subvenciones, contempla la existencia de dos tipos de control o comprobación, a saber, el llevado a cabo por el Órgano concedente de la subvención ( art. 32.1 de la Ley 38/2003 y art. 43.1 del Decreto 21/2008), y el control financiero ( art. 44 de la Ley y 61 del Decreto), que en el ámbito de la J.C.C.M. se llevará a cabo por la Intervención General de la misma. No ofrece ninguna duda que éste último, el control financiero, ha de concluir en el plazo de 12 meses desde la notificación de su inicio ( art.

49.7 de la Ley y 67.6 del Decreto). En cambio, la cuestión sobre el tiempo que pueden durar las actuaciones de comprobación a efectuar por el Órgano concedente no está regulada en la referida normativa, aunque a lo largo de los años que lleva vigente la LGS los Tribunales han tenido ocasión de pronunciarse al respecto, si bien no siempre de manera uniforme, por lo que los órganos administrativos se han de ir adaptando a lo dispuesto en las últimas sentencias que se van conociendo sobre la cuestión planteada. En este sentido, cita las SSAN, de fecha 14 de julio de 2007 (recurso 12/2015) y de fecha 19 de julio de 2016 (recurso 65/2015), así como la del TSJ de la Rioja de 26 de junio de 2017 (recurso 212/2016), que se aparta del criterio mantenido en su sentencia de 17 de noviembre de 2016.

Y, aplicando dicha doctrina al caso enjuiciado, la solución no puede ser otra que la adoptada por la Administración, pues no cabe confundir un periodo de información previa con la apertura del expediente de reintegro, pues dicho periodo de información previa va encaminado a recabar de la entidad beneficiaria justificantes del gasto o aclaraciones de la actividad desarrollada que aboca, en su caso, al expediente de reintegro propiamente dicho. Es por ello que, al tratarse de actividades intermedias, no están sujetas a plazo de caducidad como se afirma en las citadas Sentencias de la Audiencia Nacional; y, con fundamento en dicha doctrina, entiende el Letrado de la Junta que cuando se inician los procedimientos de reintegro y pérdida de derecho al cobro, no había transcurrido el plazo de 4 años para que pudiera operar el instituto de la prescripción, desde la finalización del plazo de justificación, ni tampoco dicho procedimiento de reintegro ha excedido el plazo de 12 meses.

Expuestas en esos términos las posiciones de las partes, la cuestión controvertida, la caducidad del procedimiento de comprobación, ha de ser resuelta a la luz de lo dispuesto en la LGS, que, como dice la parte recurrente, regula, en su Título I, distintos procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones.

Concretamente, regula el procedimiento de concesión (Capítulo I), el procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva (Capítulo II), el procedimiento de concesión directa (Capítulo III), el procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública (Capítulo IV). En este último Capítulo, que es el que aquí nos interesa analizar, se incluye un procedimiento de justificación de las subvenciones públicas, cuyo plazo máximo de duración se establece en 3 meses por el art. 30.2.2º de la LGS, y cuyo incumplimiento de dicho plazo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro de la subvención, previéndose por la Ley, dentro del mismo procedimiento, en el art. 31.1, que ' El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención', actividad para la que no se prevé plazo alguno.

Seguidamente regula la Ley el procedimiento de gestión presupuestaria (Capítulo V). Finalmente, en el Título II se regula el reintegro de las subvenciones, cuyo Capítulo II se dedica al procedimiento, para cuya tramitación el art. 42.4.1º fija un plazo máximo de 12 meses y el párrafo segundo del mismo precepto dispone que ' Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento'.

El Título III de la Ley está dedicado al control financiero de subvenciones, del que cabe destacar, a los efectos que aquí analizamos, que el mismo finaliza con un informe y que, según el art. 49.7, el procedimiento debe concluir en el plazo de 12 meses a contar desde la fecha de inicio de las actuaciones de control financiero.

Pues bien, como ya hemos señalado, la parte actora considera que las actuaciones de comprobación han de estar sometidas a un plazo máximo, y se remite al de tres meses que contempla el art. 43 de la LRJ- PAC, dado que la Administración ha acudido a la Ley procedimental para la tramitación de los expedientes, o en el de 12 meses que considera el Tribunal Superior de Justicia de canarias en su sentencia de 25 de noviembre de 2014 (recurso 43/2014).

Ahora bien, entendemos que, aunque a efectos de tramitación de las actuaciones de comprobación haya de acudirse a las disposiciones de la LRJ-PAC, ello no ha de comportar que hayan de aplicarse también la de los plazos máximos de duración de los procedimientos y las consecuencias de su inobservancia, pues, como acabamos de ver, la LGS regula distintos procedimientos relacionados con las subvenciones y no a todos les fija plazos máximos de duración. Es decir, la LGS contiene un régimen completo y acabado de los distintos procedimientos y actuaciones en materia de subvenciones, por lo que no es preciso acudir a las reglas del procedimiento administrativo común, pues, cuando en la misma se han querido establecer plazos de duración de las actuaciones lo ha hecho, lo mismo que cuando ha querido establecer la consecuencia de la caducidad del procedimiento cuando éste no haya finalizado en el plazo establecido; cuestión ésta sobre la que volveremos más adelante.

Y, respecto del plazo de doce meses que contempla la STSJ de Canarias, cabe señalar que dicha sentencia asimila las actuaciones de comprobación con los procedimientos de control, siendo así que ese plazo es el que establece la Ley para estos últimos y no para las actuaciones de comprobación que, según veremos seguidamente al analizar la doctrina que consideramos de aplicación.

Como dice la resolución recurrida y el Letrado de la Junta en su escrito de contestación a la demanda, la cuestión aquí analizada ha sido examinada por la Audiencia Nacional, que, en la sentencia de 14 de julio de 2016 (recurso 12/2015), en la que se dice que ' Por lo que respecta a la justificación de la subvención, que ahora nos interesa, el artículo 30 de la LGS y los artículos 69 y ss del RD 887/2006 de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, establecen las modalidades de justificación, y regulan los efectos del incumplimiento de los plazos, señalando el artículo 70.3 del Reglamento que: 'Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, este requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevara consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, corresponda'.

Esta justificación se origina como consecuencia del procedimiento de concesión de la ayuda, que es un procedimiento que se inicia de oficio, surge como una acto debido, y por lo tanto no está sujeto al plazo de tres meses que invoca la parte demandante al amparo del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , pues tiene un plazo específico y unas consecuencias jurídicas; En efecto, en el marco de la justificación, la preclusión de los plazos lo que origina es que se inicie el procedimiento de reintegro, con las consecuencias que se vinculan al mismo (Así, las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, de 27 Abril 2012, Rec. 6534/2010 o de 31 Mayo 2012, Rec. 3451/2011 , establecen que las actividades intermedias, que determinan la apertura del reintegro no están sujetas a plazo de caducidad, sino a la prescripción del derecho a liquidar).

Quiere decir, que las actuaciones llevadas a cabo como consecuencia de la obligación de justificación tienen entidad para interrumpir la prescripción ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 12 Abril 2012, Rec. 2028/2010 ; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 25 Octubre 2013, Rec. 3099/2010 ; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 23 Abril 2013, Rec. 205/2011 ), de ahí que si existe un requerimiento de subsanación de justificación el 28 de abril de 2011 y el procedimiento de reintegro se inició por segunda vez el 4 de febrero de 2014, resulta que el plazo de cuatro años se había interrumpido en 2011, reiniciando de nuevo. Por tanto, al darse curso al segundo procedimiento (4 de febrero de 2014) la Administración estaba en plazo, lo que impone la desestimación del motivo'.

La cuestión aquí debatida ha sido examinada con detenimiento por la Sala de La Rioja que, en sentencias de 17 de diciembre y 14 de noviembre de 2018, en que se fundamenta la más reciente de 28 de junio de 2019 (recurso 12/2018), con fundamento en las dos sentencias del Tribunal Supremo de 24 de enero y 8 de noviembre de 2007 ( recursos de casación 252 y 257/2006, respectivamente), concluye sosteniendo que existe un plazo máximo general de caducidad de doce meses para estas actuaciones.

Ahora bien, lo que el Tribunal Supremo dice en las aludidas sentencias es que ' Aun cuando, en efecto, los procedimientos de 'control financiero' previstos en el título III de la Ley 38/2003 no se identifican necesariamente (como bien destaca el Abogado del Estado) con las funciones de vigilancia e inspección del cumplimiento de los compromisos asumidos por los beneficiarios, funciones que pueden ejercer las respectivas Administraciones concedentes en relación con las subvenciones otorgadas al amparo de la Ley 50/1985, la supletoriedad general de la nueva Ley 38/2003 en materia subvencional permitiría inducir, por analogía, que aquellas funciones estaban también, desde febrero del año 2004, sujetas a un determinado plazo máximo. Pues bien, este plazo general sería el de doce meses a tenor del artículo 49.7 de la Ley 38/2003 , tiempo contado desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente. En el cómputo de dicho plazo no entran las dilaciones imputables al beneficiario ni los períodos de interrupción justificada'.

Es decir, según las aludidas sentencias, las funciones de vigilancia e inspección de los compromisos asumidos por los beneficiarios a que se refería la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, serían asimilables, a los efectos que ahora nos ocupan, a los procedimientos de control financiero de la Ley 38/2003.

En consecuencia, no encontramos razón para, en contra de lo que ha señalado el Tribunal Supremo en las sentencias de referencia, sostener que esas actividades intermedias no estén sujetas a plazo de caducidad.

Entendemos, por el contrario, que, como acertadamente dice la demanda, las actuaciones de comprobación, que han de enmarcarse en el seno de un procedimiento, pueden iniciarse en cualquier momento dentro del plazo de prescripción, pero, una vez iniciadas, han de estar sometidas a un plazo de finalización. Y, siguiendo ese razonamiento, hemos de señalar que nos parece razonable que, a falta de un plazo específico contemplado por la LGS, se aplicase el de tres meses que, con carácter supletorio, prevé el art. 42.3 de la LRJ-PAC, si bien, habida cuenta que el Tribunal Supremo lo ha asimilado al plazo de doce meses previsto por la LGS para los procedimientos de control financiero en su art. 49.7, entendemos que ha de estarse a dicho plazo.

Y, no siendo cuestión discutida en el presente pleito que las actuaciones de comprobación se extendieron durante más de doce meses, entendemos que, sin necesidad de entrar a analizar el resto de las alegaciones de la demanda (prescripción de la acción de reintegro de la anualidad 2010).



TERCERO.- De acuerdo con el art 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en la vigente redacción (aplicable al caso por obra de la disposición transitoria única de la Ley 37/2011), procedería imponer las costas, por vencimiento, a la parte demandada, si bien, habida cuenta de las dudas de derecho que la cuestión controvertida ha suscitado a la Sala, siendo ésta la primera vez que ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto, entendemos que está justificada su no imposición a ninguna de las partes intervinientes.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo.

2.- Anulamos las resoluciones recurridas.

3.- No ha lugar a efectuar pronunciamiento de condena en costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Ricardo Estévez Goytre, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a treinta de septiembre de dos mil diecinueve.