Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2086/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 736/2016 de 26 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 736/2016
SENTENCIA NÚM 2.086 DE 2.018
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmo/as. Sr./as. Magistrados/as.
Dª María del Mar Jiménez Morera.
D. Luis Ángel Gollonet Teruel.
----------------------------------------------------------
En la ciudad de Granada a veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con
sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 736/2016, seguido a instancia de Asociación X,
representada por el Procurador D. Juan Ramón Ferreira Siles y asistida por el Letrado D. José Luis López
Cantal, contra 'la desestimación presunta del Recurso de Reposición interpuesto por esta parte frente a la
Resolución de la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, de fecha 12 de junio de 2015,
por la que se reconoce y recupera el pago indebido de la ayuda concedida por el Consejo Territorial del Grupo
de Desarrollo Rural de Almanzora, por la intervención 'Campo de desconcentración polivalente' en el marco
del Programa de Desarrollo Rural 2007/2013 referente al expediente número 2011/ALO1/B321.1/136' , siendo
parte demandada la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural representada y asistida por el
Letrado de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra 'la desestimación presunta del Recurso de Reposición interpuesto por esta parte frente a la Resolución de la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, de fecha 12 de junio de 2015, por la que se reconoce y recupera el pago indebido de la ayuda concedida por el Consejo Territorial del Grupo de Desarrollo Rural de Almanzora, por la intervención 'Campo de desconcentración polivalente' en el marco del Programa de Desarrollo Rural 2007/2013 referente al expediente número 2011/ALO1/B321.1/136'.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte Sentencia por la que 'estimando totalmente el presente recurso, se anule y revoque el acto administrativo objeto de impugnación, y se condene a la Administración demandada a la devolución a mi mandante de la cantidad de 14.874,14 € indebidamente ingresada, con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.'

TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda el Letrado de la Junta de Andalucía se opuso a las pretensiones formuladas de contrario exponiendo cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación, quedando fijada la cuantía en 14.874,14 euros.



CUARTO.- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y, tras el trámite de conclusiones se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día fijado en autos.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, habiendo sido ponente la Iltma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Suplica la parte actora el dictado de una Sentencia estimatoria, pedimento que se formula en términos del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa que autoriza a 'pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación', así como a 'pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada', solicitudes ambas que han de ser examinadas a los fines del artículo 70 de la misma Ley en el desempeño de actuación revisora propia de esta vía jurisdiccional, lo que, conforme al artículo 33.1 de la precitada Ley , tendrá lugar 'dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición'.



SEGUNDO.- Resulta pues que es la disconformidad de la parte demandante con la decisión administrativa que recurre lo que viene a configurar el debate, desacuerdo que se manifiesta a través de distintos motivos impugnatorios que se incluyen en los siguientes enunciados: - 'Nulidad del acuerdo de reconocimiento y recuperación del pago indebidamente percibido. Vulneración de la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima.' - 'No exigencia de solicitud de tres presupuestos, en tanto no es un supuesto de los recogidos en la norma'.

- 'Vulneración del principio de subsanación. Nulidad de pleno derecho: Art. 62.1.e. de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común .'

TERCERO.- A propósito de lo trascrito y comenzando por su orden, se ha de realizar una primer puntualización: Se indica en la Resolución administrativa impugnada, refiriéndose a las alegaciones formuladas por la representante de la Asociación demandante al Acuerdo de Inicio del expediente de reconocimiento y recuperación de pago indebido, que: 'En las alegaciones presentadas se expone que el lugar donde se desarrolló la actividad solo ofrecía una oferta turística y se reconoce por la alegante el haber solicitado presupuestos a establecimientos turísticos comarcales, que habiéndolos recibido en su día, no se presentaron al GDR de Almanzora porque entendieron que no suponían una alternativa al no ser viables económicamente ya que al alojar a los participantes en cualquier otro lugar hubiera supuesto añadir el gasto de desplazamiento al gasto de alojamiento'.

Pues bien, al hilo de tal alegato y refiriéndolo y dando respuesta a los distintos motivos impugnatorios cabe realizar las siguientes consideraciones: Así, en orden a la invocada vulneración de los la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima, se ha de traer a colación, por más reciente, la Sentencia de 13 de junio de 2018 dictada por la Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 2800/2017, ROJ: STS 2397/2018 - ECLI:ES:TS:2018:2397 . En ella, siguiendo la línea de una consolidada doctrina jurisprudencial se explica a propósito del principio de confianza legítima, (que no es más que 'la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos'), que: 'nos hallamos ante un principio de creación jurisprudencial cuya eficacia dependerá de las concretas circunstancias de cada caso. Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos. (...) Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes: '1. (...) el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante'.

'2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles'.

'3. (...) no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte' '4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder'.

Partiendo de lo trascrito y habida cuenta de las particulares características del asunto que nos ocupa, se ha de advertir en este caso que tanto el artículo 31.3 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones como la regla 109 de la Instrucción de 15 de octubre de 2009 relativa a las solicitudes de ayudas, acogen la posibilidad de no aportación por parte del solicitante de tres presupuestos o facturas proforma y ofertas de darse la circunstancia de no existir suficiente número en el mercado de entidades que ofrezcan en servicio de que se trate, en cuyo caso se deberá justificarse su no presentación al formular la solicitud, siendo así que la entidad que ahora recurre expuso en dicho trámite y a propósito de tal falta la explicación que antes hemos referido .

Resulta pues que nos encontramos ante un supuesto que, en esencia, no obedece más que a una diferente valoración sobre la suficiencia de la explicación dada a los fines de eximir de la presentación de tales documentos y dar por cumplimentado el requisito de referencia, de modo que, ciertamente, si ningún reparo se opuso al respecto una vez presentada la solitud junto con los documentos aportados, y si, tampoco se requirió de subsanación en cumplimiento del artículo 23.5 de la Ley 38/2003 , se ha de concluir que en el presente supuesto la confianza legítima debe ser especialmente entendida como 'una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos'.

En efecto, y, en orden a esos requisitos antes enumerados y conforme a lo que antecede, se ha de significar que la solicitante se pudo entender amparada normativamente en su creencia sin que actuase en base a meras expectativas carentes de fundamento por cuanto que el comportamiento de la Administración, omitiendo todo tipo de requerimiento o reparo a la explicación, provocó razonablemente que se supusiera la suficiencia de la ofrecida por la ahora demandante, siendo de advertir también que resulta del expediente administrativo la voluntad de beneficiario de cumplimentar los requisitos que le son exigibles como consecuencia de la naturaleza modal de la subvención.



CUARTO.- Por lo demás que se plantea en la demanda, significar lo siguiente: Primero, que cabe rechazar la tesis planteada por la actora como segundo motivo de impugnación toda vez que lo que normativamente se determina es que las solicitudes de presupuestos y las ofertas recibidas se habrán de adjuntar a la solicitud de subvención como 'documentación adjunta a la previsión presupuestaria', debiéndose entender que esta constituye una unidad por cuanto que, en otro caso, se podría evitar a voluntad del beneficiario el cumplimiento de tal deber.

Segundo.- Que en cambio, sí se ha de acoger ese alegato de la actora que, con cita del artículo 102 y 62.e) de la entonces vigente Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , viene a decir que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

En efecto, basta para estimar tal planteamiento traer a colación la Sentencia de 3 de marzo de 2014 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 4265/2011, ROJ: STS 829/2014 - ECLI:ES:TS:2014:829 , que, acerca de los supuestos en los que procede la revocación por parte de la Administración de sus propios actos al amparo de los artículos 102 , 103 y 105 de la ya derogada Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y, acogiendo el criterio ya asentado en otras Sentencias anteriores , viene a decir que: 'cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Comúno una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según elartículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino que el acto de otorgamiento de la subvención , que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención '. ) Siendo ello así, esto es, resultando precisa la revisión de oficio cuando se trate de un acto de otorgamiento de la subvención no 'inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico', o lo que es igual, cuando el motivo de reintegro, (en este caso por pago indebido), de la ayuda afecte 'a la validez de su concesión', necesariamente se ha de concluir que en el caso que nos ocupa lleva razón la parte actora al formular el motivo de impugnación de que tratamos toda vez que, en el supuesto de que no se debiese entender cumplimentado por la solicitante el requisito de que tratamos por no ser válida la explicación ofrecida para justificar la no aportación documental, hubo de procederse por la Administración demandada conforme al trámite legalmente establecido para la revisión de sus propios actos, de manera que no habiendo actuado de ese modo y obviado por ello el pertinente cauce procedimental, la consecuencia debida sería también la anulación y revocación pretendida por la parte actora.



QUINTO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las costas procesales que se hubiesen causado serán a cargo de la parte demandada, si bien, haciendo uso de la posibilidad prevista en el apartado 4 no podrán exceder de 1.000 euros por el concepto de honorarios de Letrado/a atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Juan Ramón Ferreira Siles en nombre y representación de la Asociación X, y, anulamos la Resolución administrativa impugnada, debiendo la Administración demandada proceder conforme a tal declaración incluida la devolución a la demandante de las cantidades que procediera como consecuencia de la anulación que ahora se dispone, siendo a cargo de la demandada las costas procesales que se hubiesen causado sin que puedan exceder de 1000 euros por el concepto de honorarios de Letrado.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024073616, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.