Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 21/2020, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 66/2016 de 13 de Enero de 2020

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000021/2020

RECURSO DE APELACIÓN Nº 66/2016 INTERPUESTO FRENTE A LA SENTENCIA DE 17 DE DICIEMBRE DE 2015 DEL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1 DE TERUEL, DICTADA AL PROCEDIMIENTO ORDINARIO N º 138/2014.

En Zaragoza a 13 de enero de 2020, habiendo visto los presentes autos la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, constituida por los Ilmos. Sres:

Presidente.

D. Juan Carlos Zapata Híjar, ponente de esta resolución.

Magistrados.

D. Jesús María Arias Juana.

D. Juan José Carbonero Redondo.

Antecedentes

PRIMERO: Partes del recurso

Apelantes Dª. Esther y D. Arturo representados por la Procuradora Dª. Belén Obón Díaz y defendidos por el Letrado D. Pedro Camarero Rodríguez.

Apelados el Ayuntamiento de Teruel representado por el Procurador D. Luis Barona Sanchis y defendido por el Letrado D. Miguel Angel Pinedo Cestafé y Construcciones Ramón Ríos S.L. representada por la Procuradora Dª. Inmaculada Isiegas Gerner y defendida por el Letrado D. Francisco Fernández Fernández.

SEGUNDO: Actuación administrativa recurrida.

Desestimación por silencio administrativo negativo recaída frente al escrito de solicitud de revisión de oficio del Expediente Administrativo 534/2006 de Normalización de Fincas Parcelas NUM000, NUM001, NUM002, y NUM003 de la Manzana NUM004 'Viñas de San Cristóbal de Teruel'.

TERCERO: Resumen y parte dispositiva de la resolución judicial recurrida.

1) Tal y como se reseña en la Sentencia objeto de apelación, en la demanda se solicitaba que se dictase sentencia por la que estimando el recurso, se declare la obligatoriedad de practicar la revisión de oficio de los actos y del expediente administrativo que dio lugar a la aprobación del Proyecto de Normalización de Fincas de las Parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 de la Manzana NUM004 Viñas de San Cristóbal de Teruel, declarando a su vez y en consecuencia de la aplicación de un correcto ejercicio de la tutela judicial efectiva, la nulidad del Acuerdo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Teruel de 4 de diciembre de 2006.

En síntesis, alegaba: improcedencia del Instrumento de gestión de normalización de fincas, utilizado y admitido por el Ayuntamiento de Teruel para la equidistribución de beneficios y cargas en el Área 12.3 Las Viñas de San Cristóbal Teruel, considerando que el procedimiento que debería haberse realizado para llevar a cabo la actuación pretendida, dada la voluntad de todos los propietarios, era la Reparcelación Voluntaria del artículo 129 de la Ley 5/1999 LUA (vigente en ese momento) y 115 del RGU ; revisión de oficio como consecuencia de la nulidad del acto administrativo dictado, en aplicación del artículo 62 de la Ley 30/1992 LRJYPAC.

2) Las partes demandadas solicitaron la inadmisión del recurso la recurrente impugna actos de gestión firmes y consentidos como es la aprobación de la operación jurídica complementaria del Proyecto de Normalización de Fincas mediante acuerdo de Consejo de Gerencia de 25 de octubre de 2007, ratificado por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 11 de marzo de 2008, al no concurrir causa de nulidad, dado que no se cita si quiera la letra del artículo 62 de la Ley 30/92, en que se funda la misma.

La sentencia apelada no considera que sea inadmisible el recurso, puesto que su objeto ha de ser un acto que haya puesto fin a la vía administrativa o que no haya sido recurrido en plazo, en los supuestos del artículo 62.1. Ciertamente, en los fundamentos de derecho de la demanda, la recurrente se limita a transcribir el artículo 62 entero ,incluso su nº 2, sin indicación del supuesto concreto de nulidad, pese a la concreta exigencia del artículo 102 de la Ley 30/92 y su interpretación jurisprudencial, pero de los hechos de la demanda claramente se advierte que se trata del 62.1 e) , puesto que señala textualmente ' La consecuencia es la nulidad de pleno derecho del mismo, en tanto en cuanto, la tramitación practicada por la demandada prescinde de forma total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para equidistribución de beneficios y cargas en este tipo de suelos ( arts. 124 y ss de la LUA y 71 y ss del RGU, 62 de la Ley 30/92 ), debiendo por ello declararse la nulidad ex nunc del acuerdo adoptado por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Teruel y por ende el expediente administrativo obrante al efecto.'

3) En lo que hace referencia a si concurre o no la causa de nulidad alegada, por inobservancia absoluta del procedimiento, -se expresa en la Sentencia- que la recurrente alega la inadecuación del procedimiento de normalización de fincas, porque tiene lugar una redistribución de beneficios y cargas, vetada por los artículos 131 de la Ley 5/1999 Urbanística de Aragón y 117 del Reglamento de Gestión aprobado por Decreto 3288/1978 de 25 de agosto, que dispone que no procederá la tramitación de una normalización de fincas cuando sea necesaria la redistribución de beneficios y cargas de la ordenación entre los propietarios afectados, expresando igualmente que el valor de las fincas resultantes no podrá verse alterado en más de un 15 %.

Respecto al incumplimiento del primer requisito, la recurrente funda su alegación en el contenido del apartado 3 de la memoria del proyecto, en el apartado 'distribución equitativa de beneficios y cargas', si bien, en dicho apartado en ningún momento se habla de una redistribución de beneficios y cargas, sino de que la distribución equitativa de los beneficios y cargas queda justificada con el compromiso consensuado de los propietarios para urbanizar la totalidad de los terrenos, lo que en ningún caso significa que a través del proyecto se produzca una redistribución.

Así resulta de los informes técnicos obrantes dentro del expediente administrativo, de la testifical-pericial de don Gabriel, autor del proyecto de normalización, y de la pericial de don Hipolito. Ambos mantuvieron que el proyecto se ajustaba a la legalidad y que a través del mismo no se había producido una redistribución de beneficios y cargas, ni creación de cargas nuevas.

No cabe considerar equidistribución la expresión del porcentaje de participación en los costes de urbanización acordado por los propietarios, ya que ello es un reparto porcentual tendente a dejar constancia de las cargas de urbanización en el Registro de la Propiedad, mediante una operación simple de aplicación de un porcentaje para cada parcela, sin que haya cesiones de aprovechamiento, ni indemnizaciones o compensaciones de los propietarios entre sí, ni hay que hacer nada distinto que lo que asume cualquier propietario que tiene una finca en suelo urbano no consolidado, que es ceder terreno para viales o espacios libres y urbanizar las calles previstas en el planeamiento.

Por tanto, no cabe apreciar ninguna infracción, sin que exista ninguna justificación técnica, ni se haya ofrecido prueba alguna, en contra de lo manifestado por el propio arquitecto del recurrente, autor del Proyecto, como por los técnicos y arquitectos municipales, así como por le perito de la parte codemandada.

En cuanto al segundo requisito del artículo 131, en el proyecto de normalización se justificó que no se producían variaciones de valor superiores al 15 %, lo que fue corroborado por el perito Sr. Hipolito, que al igual que el testigo-perito Sr. Gabriel, mantiene que en los cálculos del proyecto no se tuvo en cuenta el valor de los viales privados que se adjudicaron los promotores del expediente en diferentes porcentajes, cuando dichas terrenos no fueron cedidos al Ayuntamiento, por lo que tienen que tenerse en consideración para la valoración de las fincas resultantes. De este modo, teniendo en cuenta los terrenos destinados a viales privados, las diferencias de valor recogidas en el proyecto, que en modo alguno superan el 15%, aún serían menores, por lo que el proyecto cumple con este requisito, destacando que los promotores del expediente renunciaron a las compensaciones por la diferencia de superficies tal y como consta en el proyecto y declaró el testigo Sr. Gabriel. En conclusión, no concurre vicio alguno determinante de nulidad.

4) Además de lo alegado, la Sentencia en su Fundamento Jurídico QUINTO, razona la concurrencia de limites en la facultad de revisión, llegando a la conclusión que en cualquier caso, no debería haberse procedido a la revisión de los actos solicitados y razona:

Sobre la concurrencia de los supuestos del artículo 106 del Ley 30/92, dicho precepto señala que 'las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.'

De la prueba practicada ha quedado acreditado que los recurrentes están actuando en contra de sus propios actos, que ha trascurrido un largo periodo de tiempo, y que la pretendida nulidad afectaría a terceros de buena fe, conculcando con ello el principio de seguridad jurídica, por lo que el recurso debe desestimarse.

Ha quedado acreditado que los recurrentes fueron promotores de la normalización de fincas (hecho reconocido en demanda), habiendo declarado don Arturo que estuvo conforme con el proyecto presentado en la Gerencia y que durante todo el proceso contó con asesoramiento legal. En este sentido el Sr. Gabriel declaró en su testifical que explicó el contenido del proyecto a todos los propietarios, incluido al Sr. Arturo, y que todos estuvieron conformes con el mismo. Consta en el expediente que el acuerdo del Consejo Rector de la Gerencia de 27 de octubre de 2007, ratificado por acuerdo del Pleno de 11 de marzo de 2008, desestimatorio del recurso de alzada, objeto de este proceso fue notificado a la parte recurrente sin que interpusieran recurso alguno, y transcurridos siete años, una vez realizadas las obras de urbanización, pretenden la revisión.

Resulta contrario a derecho que se solicite una revisión de oficio con fundamento en una presunta nulidad, por quien la habría generado como promotor del expediente, teniendo en cuenta que, interrogado expresamente, la recurrente no pretende que se realice el proyecto de reparcelación para realizar una nueva distribución de cargas, sino que su finalidad es oponerse al pago del coste de la urbanización en los términos que pactó, y no es la defensa de la legalidad urbanística.

Finalmente, de la documental presentada ha quedado acreditado que CONSTRUCCIONES RAMON RIOS, S.L. ha transmitido tres de las parcelas resultantes de la normalización de fincas, inscritas en el Registro de la Propiedad, a terceras personas, dos de los cuales han procedido a construir sobre las mismas su vivienda habitual. El principio de seguridad jurídica impide, asimismo, decretar la nulidad instada.

En virtud de lo expuesto en este y los precedentes fundamentos de derecho, procede la desestimación de la demanda

CUARTO: Cuantía.

Indeterminada.

QUINTO: Pretensiones de la parte apelante.

Estime el recurso de apelación, revoque la Sentencia y anuel el Acuerdo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Teruel d 4 de diciembre de 2006 que aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Normalización de fincas de las parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 dee la Manzana NUM004 de San Cristóbal en Teruel.

Resumen de los motivos del recurso de apelación.

1) Reitera que ha existido una distribución equitativa de beneficios y cargas y por lo tanto no era el procedimiento adecuado el de normalización de fincas que fue llevado a cabo.

2) Niega que pueda limitarse la revisión de oficio por el transcurso del tiempo y en menor medida por la prescripción de acciones.

3) Niega que estuviera conforme con el proyecto y que tuviera un asesoramiento jurídico adecuado.

4) Por último niega que existiera perjuicio para tercero.

SEXTO: Pretensiones de las apeladas.

Desestimación del recurso y confirmación de la Sentencia.

Resumen de los motivos de oposición al recurso de apelación.

1) Para las apeladas las fincas resultantes de la operación fueron las mismas y por lo tanto no hay ilegalidad alguna en la decisión combatida que pueda ser objeto de revisión de oficio. Todas las fincas tienen el mismo uso y edificabilidad.

2) En cualquier caso considera que se vulnerarían los límites de la revisión de oficio establecidos en el art. 106 de la Ley 30/1992. Ellos eran los promotores y los que solicitaron la operación urbanística tal y como se aprobó. Ha transcurrido 7 años desde que la firmeza de la operación urbanística y la nulidad conlleva perjuciio para tercero.

SÉPTIMO: Procedimiento.

Se admitió la apelación el 20 de enero de 2016.

De conformidad con el plan de actuación aprobado por la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 16 de mayo de 2019, se nombró nuevo ponente y se señaló para votación y fallo el 11 de diciembre de 2019, tras el cual quedaron los autos conclusos y vistos para Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO: La solicitud de revisión de oficio vulnera frontalmente los límites establecidos en el art. 106 de la Ley 30/1992 y no procede su estimación.

La Sala considera, sin entrar a determinar si concurre o no el vicio de falta de procedimiento que se invoca, que no es posible proceder a la revisión de oficio que se solicita, porque en una justa y ponderada aplicación del art. 105 de la Ley 30/1992, como hace la Sentencia de instancia, pues ello afectaría a terceros de buena fe, conculcando con ello el principio de seguridad jurídica.

La STS de 11 de enero de 2017 (en el mismo sentido las SSTS de 10 de julio y 13 de diciembre de 2018 razonan sobre la cuestión y dicen:

El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio ( art. 102 de la Ley 30/1992 ).

La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece. Tal y como han señalado las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2001 , 27 de diciembre de 2006 y 18 de diciembre de 2007 'el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho y perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia'.

Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que 'las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes'.

En definitiva, si de un lado en el artículo 102 de la ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el artículo 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el trafico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.

Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 , como ya dijimos en la STS nº 1404/2016, de 14 de junio de 2016 (rec. 849/2014 ), exige 'dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias ( prescripción de acciones, tiempo transcurrido u 'otras circunstancias'); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes'.

Es por ello que la jurisprudencia ha sostenido que 'la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del art. 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y los derechos adquiridos en las relaciones entre particulares' ( STS de 17 de enero de 2006 ). Y también hemos señalado que este límite opera tan solo cuando 'el ejercicio de la facultad de revisión que pretende hacer valer la parte actora se presenta contrario a la buena fe y como tal no merece ser acogida la postura de quien consciente y voluntariamente difiere de forma tan exagerada las posibilidades de reacción que siempre tuvo a su disposición, estando prevista la aplicabilidad de dicho artículo 106 precisamente como adecuado complemento para evitar que la ausencia de un plazo para instar la nulidad pueda ser torticeramente utilizada en actuación contraria a la buena fe', tal y como señala la STS de 1 de julio de 2008 (rec. 2191/2005 )

Y añade la misma Sentencia:

(...)

La acción destinada a instar la nulidad de pleno derecho, a diferencia de las acciones para exigir el reintegro, no está sujeta a plazo alguno de prescripción y precisamente por ello el art. 106 de la Ley 30/1992 permite que solo puede impedirse su ejercicio en supuestos excepcionales. Es por ello que el lapso temporal utilizado para el ejercicio de la acción de revisión no se ha identificado con los plazos de prescripción de las acciones frente actos anulables sino que ha recibido una interpretación mucho más restrictiva, reservándose para aquellos supuestos en los que el plazo transcurrido resulta excesivo y desproporcionado afectando a la seguridad jurídica generada y muy especialmente cuando afecta a terceros. Normalmente en aquellos casos en los que el lapso de tiempo transcurrido desde que se conocieron las irregularidades o vicios del acto y la actitud de pasividad mostrada desde entonces permite entender que debe primar el principio de seguridad jurídica frente al de legalidad, pues la equidad y buena fe hacen improcedente su revisión. Así se ha considerado por la jurisprudencia, aplicando la excepción prevista en el art. 106 cuando se ha pretendido la anulación de deslindes aprobados décadas antes de su revisión ( SSTS de 21 de febrero de 2006, rec. 62/2003 y de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006 ); o en los casos de anulación de un acuerdo de colegiación instado veinte años después ( STS 16-7- 2003, sección. 4ª, recurso 6245/1999 ), por entender que resulta contraria a la equidad; o cuando habían transcurrido 58 años desde la aprobación del deslinde que se pretendía impugnar ( STS de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006 ) entre otros.

Pues bien en este caso, ya hemos trascrito los razonamientos de la Juez de instancia, que considera inadecuado el ejercicio de la revisión de oficio y que podemos resumir en:

1) Resulta contrario a derecho que se solicite una revisión de oficio con fundamento en una presunta nulidad, por quien la habría generado como promotor del expediente, teniendo en cuenta que, interrogado expresamente, la recurrente no pretende que se realice el proyecto de reparcelación para realizar una nueva distribución de cargas, sino que su finalidad es oponerse al pago del coste de la urbanización en los términos que pactó, y no es la defensa de la legalidad urbanística.

Y 2) Ha quedado acreditado que CONSTRUCCIONES RAMON RIOS, S.L. ha transmitido tres de las parcelas resultantes de la normalización de fincas, inscritas en el Registro de la Propiedad, a terceras personas, dos de los cuales han procedido a construir sobre las mismas su vivienda habitual. El principio de seguridad jurídica impide, asimismo, decretar la nulidad instada.

Y a pesar de lo expuesto en el recurso de apelación, hemos de confirmar que estos dos motivos, junto con el dato objetivo del tiempo transcurrido entre la firmeza del acto administrativo y la solicitud de revisión, determinan que haya de confirmarse la Sentencia apelada, por la correcta interpretación que en ella se hace del art. 106 de la Ley 30/1992.

No debe caber duda alguna que fueron los propios actores los que solicitaron la aprobación del acto que ahora se quiere revisar, pues fueron los promotores de la iniciativa de gestión, y tampoco que los normales efectos que desde ese momento ha desenvuelto la normalización de fincas, solo se quieren revertir por hacer frente a los gastos de urbanización, uno de los efectos normales y adecuados no solo en esta figura, sino en cualquier otra que pretenda, la materialización del derecho edificatorio.

Por otro lado por mucho que se niegue, la revisión se ha pretendido cuando ya han sido vendidas varias parcelas y se han edificado sobre ellas, por terceros ajenos al inicial negocio urbanístico. Todo ello unido al tiempo transcurrido, por encima del periodo prescriptivo en la infracción urbanística, hace que la decisión que aquí se combate sea conforme a derecho y el recurso deba desestimarse.

SEGUNDO:De conformidad a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LRJCA, al ser desestimado en su totalidad el recurso de apelación han de imponerse las costas a los recurrentes con el límite por todo concepto de 750 euros, para cada uno de los codemandados en el proceso.

Fallo

DESESTIMAR EL PRESENTE RECURSO DE APELACIÓN.

HACER EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS DEL PRESENTE RECURSO A LA PARTE APELANTE CON EL LÍMITE ALUDIDO.

Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, incorpórese al Libro de Sentencias de esta Sección y llévese testimonio al rollo de apelación.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, los Ilmos Sres. Magistrados D. Juan Carlos Zapata Híjar, D. Jesús María Arias Juana y D. Juan José Carbonero Redondo de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.