Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 21/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 27/2018 de 15 de Enero de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33001211
NIG: 28.079.00.3-2017/0024591
Procedimiento Ordinario 27/2018O- 01
De: ACADEMIA COLON SA
PROCURADOR D./Dña. MIGUEL ANGEL HEREDERO SUERO
Contra: CONSEJERIA DE ECONOMIA EMPLEO Y HACIENDA
LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA
SENTENCIA Nº 21/2020
Presidente:
D./Dña. AMPARO GUILLÓ SÁNCHEZ-GALIANO
Magistrados:
D./Dña. RAFAEL BOTELLA GARCÍA-LASTRA
D./Dña. JUANA PATRICIA RIVAS MORENO
D./Dña. MARÍA DOLORES GALINDO GIL
D./Dña. MARÍA DEL PILAR GARCÍA RUIZ
En la Villa de Madrid a quince de enero de dos mil veinte .
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 27/2018
S E N T E N C I A Nº
Ilmos/as Sres/as.
Presidenta:
Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano
Magistrados/as:
D. Rafael Botella García-Lastra

Dª Juana Patricia Rivas Moreno
Dª María Dolores Galindo Gil
Dª María del Pilar García Ruiz
En Madrid, a quince de enero de dos mil veinte.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del presente
recurso contencioso-administrativo número 27/2018, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D.
Miguel Ángel Heredero Suero, en nombre y representación de la mercantil ACADEMIA COLON, S.A., contra la
desestimación presunta, expresa después por Orden de 8 de noviembre de 2018, de la Consejería de Economía,
Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, del recurso de reposición formulado contra la Orden de 9 de junio
de 2016, por la que se acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente FC24/2012/0007CFF.
Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios
Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.



TERCERO.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni el trámite de vista o formulación de conclusiones escritas, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 24 de abril de 2019, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la desestimación presunta, expresa después por Orden de 8 de noviembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, del recurso de reposición formulado contra la Orden de 9 de junio de 2016, por la que se acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente FC24/2012/0007CFF.



SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se anule la resolución recurrida y obligue a la Comunidad de Madrid a que reintegre a la mercantil actora la cantidad de 131.596,57 euros (96.750,00 euros en concepto de principal, 12.913,81 euros por intereses de demora y 21.932,76 euros correspondientes al recargo de apremio abonado, dice la actora, por ella) o, subsidiariamente, se acuerde el reintegro parcial de la subvención en la cantidad que se considere conveniente, conforme a lo acreditado y atendiendo al principio de proporcionalidad. En esencia, la parte recurrente apoya tales pretensiones en un argumento impugnatorio en el que pretende distinguir entre la fecha de inicio de las actividades de formación subvencionadas y la fecha de comunicación de los alumnos que conforman los grupos de cada actividad pues, dice la demanda, las bases no contemplan en este segundo caso una causa de reintegro de la subvención. Afirma que el plazo de comunicación de los alumnos ha quedado suficientemente justificado y que, no obstante, dicha comunicación realizada el 5º día no es una causa tan grave como para que la Administración mantenga un incumplimiento total de la subvención. Y ello, añade, porque la comunicación tardía (por dos días) del listado de alumnos sólo sería un error de forma y no de fondo pues la actora sostiene que ha cumplido con todos los fines y objetivos de la subvención concedida. En todo caso, recuerda que el 'error' del que trata también vendría provocado por el hecho de que la plataforma informática en que debían haberse realizado las comunicaciones o estaba operativa. Invoca, por último, el principio de proporcionalidad.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso en el escrito de contestación a la demanda, de lo que queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.



TERCERO.- Según se desprende del expediente administrativo, son datos relevantes para la resolución del recurso los siguientes: 1º) Por orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, se desarrolló el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

2º) Por Orden 24/2012, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, se dictaron disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados y se convocan subvenciones para el año 2012.

3º) Por Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, se concedió a la ahora demandante una subvención solicitada en el expediente FC24/2012/0007CFF, por importe de 96.750,00 euros, para el desarrollo de un plan de formación dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados.

4º) Por Orden de 9 de junio de 2016, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente citado. Y ello por haber realizado la comunicación del listado de alumnos fuera de plazo, en relación con las actividades formativas 5, 7 y 8.

5º) Interpuesto recurso de reposición contra la citada Orden de reintegro, el mismo es desestimado por la Orden de 8 de noviembre de 2018 que es objeto de impugnación en este recurso.



CUARTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010 ) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación: 'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum')'.

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec.

1140/2017 ) nos recuerda que '... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.



QUINTO.- Como quedó dicho más arriba, el reintegro de la subvención se acuerda por la Administración al considerar incumplido por la actora el plazo de comunicación de los listados de alumnos en las actividades formativas a las que se contrae el presente recurso. Así, para poder determinar si es o no concurrente tal causa, será necesario comenzar exponiendo con precisión qué establecen las bases reguladoras de la subvención.

Al regular la 'Ejecución de los planes formativos, el artículo 44 de la Orden 24/2012, ya citada, dispone lo siguiente: '3. Comunicaciones de alumnos: Asimismo, hasta el tercer día lectivo, inclusive, contado desde el comienzo de la acción formativa o grupo y, en todo caso, antes de que se haya impartido el 25 por 100 de las horas de formación, deberá comunicarse, a través de la aplicación informática indicada, una relación de las personas participantes, utilizando para ello el modelo que a tal efecto estará disponible en la aplicación. En esta comunicación se reflejará la situación laboral, ocupado o desempleado, que acredite el alumno al inicio de la acción formativa. Esta relación de participantes podrá incluir hasta un 20 por 100 más de los previstos para sustituir posibles bajas al inicio del curso. Esta sustitución se admitirá siempre que se produzca antes de alcanzar el 25 por 100 de la duración de la acción formativa, salvo que se trate de acciones formativas vinculadas a certificados de profesionalidad, en cuyo caso únicamente se admitirá la sustitución, siempre que no se haya superado dicho porcentaje, si se produce durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de la acción formativa.

Partiendo de modo unánime de que los listados en cuestión fueron presentados después del tercer día lectivo contado desde el comienzo de la acción formativa, ambas partes en el proceso mantienen una diferente interpretación del precepto que se acaba de reproducir. Una controversia que resolveremos ahora remitiéndonos a lo ya razonado y resuelto en un asunto similar en Sentencia de 12 de julio de 2018 (PO 773/2016 ). En ella, pese a que en el asunto enjuiciado habían transcurrido más de tres días lectivos cuando se presentaron los listados, la Sala consideró necesario calcular si, en función de la duración de la acción formativa, se había superado también el 25% de la duración total de la actividad.



SEXTO.- En el caso que aquí nos ocupa, la actividad formativa 5 comenzó el 2 de abril de 2013, con una duración total de 85 días a razón de 6 horas diarias. El 25% del total de horas de formación (510 horas) es 127,5 horas, por lo que la ahora demandante tenía hasta el décimoquinto día lectivo para presentar los listados de alumnos.

Considerando que los días 6 y 7 de abril de 2013 no eran lectivos (sábado y domingo), y que el primer día lectivo fue el 2 de abril, la presentación de los listados el día 9 de abril de 2013 ha de considerarse realizada dentro de plazo.

En cuanto a la actividad formativa 7 comenzó el 10 de octubre de 2013, teniendo una duración total de 150 horas.

El 25% de la duración total de la actividad es de 37,5 horas, lo que hace que el listado de alumnos pudiera haberse presentado hasta el sexto día lectivo. Si comenzó la actividad, como se ha dicho, el día 10 de octubre de 2013 y se comunicó el listado de alumnos el día 17 de octubre de 2013 (siendo sábado y domingo los días 12 y 13 de octubre) hay que concluir que en este caso, los listados fueron comunicados dentro del plazo al que se refiere el artículo 44.3 de la Orden de convocatoria.

Finalmente, en relación con la actividad formativa 8, la misma comenzó el día 16 de octubre de 2013, con una duración total de 150 horas. Siendo el 25% de la duración total de la actividad un total de 37,5 horas, el listado de alumnos podría haberse presentado hasta el sexto día lectivo, teniendo cada uno de estos días 6 horas lectivas.

La comunicación de los listados de alumnos se presentó el día 23 de octubre de 2017 por lo que, al igual que en el caso de la actividad 8, también en ésta se ha de considerar que aquélla se produjo dentro del plazo máximo determinado por el artículo 44.3 de la Orden que convocó la subvención de la que aquí se trata.

Procede, por lo expuesto, la estimación del presente recurso.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , visto el devenir procesal del presente recurso, la Sala considera improcedente realizar un especial pronunciamiento en materia de costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 27/2018, interpuesto por la representación procesal de la mercantil ACADEMIA COLON, S.A., contra la desestimación presunta, expresa después por Orden de 8 de noviembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, del recurso de reposición formulado contra la Orden de 9 de junio de 2016, por la que se acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente FC24/2012/0007CFF.

2.- ANULAR resoluciones recurridas por no ser las mismas ajustadas a Derecho.

3.- Sin realizar un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en el presente recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0027 18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582 0000 93 0027 18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos'.